地方政府間橫向稅收競爭工具的選擇研究——兼論地方稅體系的完善

劉大帥，張麗微

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，湖北 武漢 430073）

一、引言

哈耶克認(rèn)為：競爭作為一種甄別機(jī)制，是知識的發(fā)現(xiàn)過程[1]。地方政府①間競爭可以歸結(jié)為制度的創(chuàng)新與模仿，具體到實(shí)際行動(dòng)上不外乎兩種手段：支出與收入。但最為根本的還是收入，因?yàn)樨?cái)政支出的基礎(chǔ)是地方政府擁有自身穩(wěn)定且可預(yù)期的收入來源。無論是通過減稅來刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是通過增加公共投資來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終都指向地方政府的收入。地方政府的收入以稅收收入為主②，從而決定了地方政府的各項(xiàng)競爭行為最終都表現(xiàn)為稅收競爭或者與稅收競爭直接相關(guān)。因此，要從根本上規(guī)范地方政府競爭行為，實(shí)現(xiàn)政府間的良性稅收競爭，必須構(gòu)建約束和激勵(lì)并存的制度框架，主要是稅收收入的制度安排，即地方稅體系的完善。

二、稅收競爭文獻(xiàn)回顧

關(guān)于稅收競爭的研究在國內(nèi)外已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展。國外早期的研究認(rèn)為：稅收競爭可能造成效率損失或形成惡性稅收競爭，使地方政府面臨兩難的境地。如奧茨（1972）的研究指出，為了吸引具有流動(dòng)性的企業(yè)投資，地方政府可能競相將稅率降低至公共產(chǎn)品提供中邊際收益等于邊際成本水平之下[2]。這樣不但資本不會(huì)過多地流入一個(gè)地區(qū)，還會(huì)導(dǎo)致地方政府提供公共產(chǎn)品的水平不足。此后的稅收競爭研究基本上是在逐步放寬假設(shè)的基礎(chǔ)上開展的，尤其在稅收競爭與資本流動(dòng)方面研究成果頗豐。在不完全信息下，Thomas和Worrall（1994）考慮到地方政府可能不遵守承諾，企業(yè)對于稅收優(yōu)惠的反映并不必然表現(xiàn)為增加該地區(qū)的投資[3]。在地區(qū)間存在異質(zhì)性差異的條件下，Bucovetsky（1991）的研究證明在稅收競爭均衡時(shí)，規(guī)模較大的地區(qū)可能會(huì)征收較高的稅率，而規(guī)模較小的地區(qū)則具有降低稅率的強(qiáng)烈激勵(lì)[4]。當(dāng)存在經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)時(shí)，Baldwin和Krugman（2004）從新經(jīng)濟(jì)地理的角度發(fā)現(xiàn)，當(dāng)集聚效應(yīng)很強(qiáng)并且資本在地區(qū)間可自由流動(dòng)時(shí)，工業(yè)化地區(qū)（經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)強(qiáng)的地區(qū)）征收的稅率可能更高[5]。上述研究的假設(shè)前提是地方政府主要圍繞資本稅（主要指公司所得稅或利潤稅）展開稅收競爭，各地方政府為吸引投資流入而相互爭奪。此外，為了驗(yàn)證地方政府間確實(shí)存在稅收政策的策略行為或稅收模仿，一些學(xué)者也進(jìn)行了相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)研究，例如Case等人基于美國各州的稅收數(shù)據(jù)，通過計(jì)量研究發(fā)現(xiàn)：相鄰地區(qū)的所得稅稅負(fù)增加1%，會(huì)引起本地區(qū)政府的模仿，導(dǎo)致本地區(qū)所得稅稅負(fù)增加0.6%[6]。

國內(nèi)方面，沈坤榮等（2006）運(yùn)用空間滯后模型，通過省級數(shù)據(jù)分析得出了地區(qū)間宏觀稅負(fù)的反應(yīng)函數(shù)斜率為負(fù)的結(jié)論，從而證明不同地方政府在競爭中采取了明顯不同的競爭策略，表現(xiàn)為地方政府的競爭正在由稅率競爭轉(zhuǎn)向提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的競爭[7]。郭杰等（2009）通過省級面板數(shù)據(jù)分析認(rèn)為：我國各省的增值稅、企業(yè)所得稅、財(cái)產(chǎn)稅類的稅負(fù)水平表現(xiàn)出顯著的、同期的空間策略互補(bǔ)特征，而營業(yè)稅和個(gè)人所得稅的稅負(fù)水平卻表現(xiàn)出顯著的、同期的空間策略替代特征[8]。付文林等（2011）通過省級樣本數(shù)據(jù)的計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)，我國地區(qū)間的稅收競爭主要針對非國有投資而展開，并且稅收競爭中較多地利用增值稅作為競爭手段[9]。上述的研究表明稅收競爭正在受到理論界的高度關(guān)注，并且與地方政府的行為緊密相關(guān)，稅收競爭已經(jīng)成為了地方政府間開展競爭的主要方式和內(nèi)容。作為財(cái)政分權(quán)理論研究的一個(gè)重要領(lǐng)域，學(xué)者們基本上認(rèn)為稅收競爭應(yīng)該在一個(gè)合理的政府間財(cái)力配置框架內(nèi)進(jìn)行才能產(chǎn)生兼顧效率與公平的結(jié)果。但是，目前的研究對于地方政府應(yīng)選擇何種稅收作為競爭工具才會(huì)帶來合意的結(jié)果這一問題還涉及較少，研究精力較多地投入在稅收競爭所產(chǎn)生的效果分析上。同時(shí)，將稅收競爭與地方稅體系完善的相結(jié)合展開深入探討時(shí)，宏觀上的提法較多，而具體的制度分析較少。

三、稅收競爭工具選擇與地方稅體系不完善的關(guān)系

（一）面板數(shù)據(jù)模型

1.模型建立。為驗(yàn)證稅收競爭在我國的存在性，并在存在性的基礎(chǔ)上討論地方政府所利用的稅收競爭工具和地區(qū)間的策略化、差異化稅收競爭行為，本文擬構(gòu)建以省級樣本數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的面板模型進(jìn)行分析。目前，我國的經(jīng)濟(jì)增長對于投資的依賴性較高，地區(qū)間稅收競爭的首要目標(biāo)自然是吸引資本流入本地區(qū)。因此，我們將各地區(qū)的投資作為因變量。由于稅收競爭主要表現(xiàn)為不同地區(qū)企業(yè)稅負(fù)水平的變動(dòng)，因此，在解釋變量當(dāng)中我們把目標(biāo)變量設(shè)定為增值稅稅負(fù)、營業(yè)稅稅負(fù)與企業(yè)所得稅稅負(fù)③。為盡量減小遺漏變量的影響，我們選擇了一組控制變量，包括地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長率、基礎(chǔ)設(shè)施水平、資本品價(jià)格和地區(qū)人均工資成本。參考付文林等（2011）的研究方法，將基本模型設(shè)定為：

lniit=β0+β1vatit+β2btit+β3itit+β4rgdpit+β5infit+β6wageit+β7pit+ξit

其中下標(biāo)i和t分別代表第i個(gè)省和第t年，βi是系數(shù)矩陣，ξit為擾動(dòng)項(xiàng)。

2.變量說明（見表 1）。

表1 變量說明

3.分析方法。考慮到目前各省省情（經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及資源、人口、面積等因素）差異較大，橫截面數(shù)據(jù)的方差也會(huì)比較大，因而在分析中采用了組間異方差廣義最小二乘法（GLS）。另外，由于可能存在變量內(nèi)生性問題，致使普通最小二乘回歸為有偏估計(jì)，為了解決該問題，我們在實(shí)證分析中還采用工具變量法（2SLS）對計(jì)量模型進(jìn)行了回歸?？紤]到企業(yè)在投資決策方面對于某地的稅負(fù)水平考察主要依據(jù)該地區(qū)以往的稅負(fù)水平作為參考，這樣對企業(yè)投資的地域選擇具有影響的稅收政策很可能不是當(dāng)期稅負(fù)，而應(yīng)該是以往的稅負(fù)水平。因此，工具變量的選擇采用的是相應(yīng)稅負(fù)變量的滯后一階值。在分地區(qū)分析增值稅與企業(yè)所得稅稅負(fù)對投資的影響時(shí)，引入東、中、西部地區(qū)三個(gè)不同的虛擬變量與增值稅、企業(yè)所得稅的交互項(xiàng)，采用LSDV方法進(jìn)行模型回歸。相關(guān)變量的描述性統(tǒng)計(jì)如表2所示。

表2 變量的描述性統(tǒng)計(jì)

4.模型結(jié)果分析。表3的回歸結(jié)果顯示，無論是采用廣義最小二乘法（GLS）還是工具變量法進(jìn)行回歸，在總體模型1和4中，vat的系數(shù)都顯著為負(fù)。這表明增值稅稅負(fù)的變動(dòng)與企業(yè)投資呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系，增值稅構(gòu)成地方政府稅收競爭的主要工具之一。bt的系數(shù)在模型1和4中不顯著，表明營業(yè)稅可能不是地方政府稅收競爭的主要工具。it的系數(shù)在模型1、3中顯著為正。模型4-6為使用vat、it滯后一階值為工具變量而進(jìn)行的2SLS回歸，其中，vat的系數(shù)仍然顯著為負(fù)，it的系數(shù)在模型6中顯著為負(fù)。由于考慮vat、it的滯后一階值對企業(yè)投資決策影響更大，因此，認(rèn)為it與企業(yè)投資也存在負(fù)相關(guān)關(guān)系。

對于模型中的一組控制變量，在廣義最小二乘（GLS）估計(jì)方法下（模型1），地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長率（rgdp）的系數(shù)顯著為正，表明地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增速對固定資產(chǎn)投資具有正向作用，符合一般經(jīng)濟(jì)常識；地區(qū)公路里程數(shù)（Ln_inf）的系數(shù)顯著為正，表明地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)水平的提高有助于改善投資環(huán)境，吸引投資流入；資本品價(jià)格（p）的系數(shù)顯著為負(fù)，表明資本品價(jià)格越高則投資流入越少；勞動(dòng)力成本（wage）的系數(shù)顯著為正，在此可解釋為較高的工資水平代表了勞動(dòng)力較高的生產(chǎn)力，所以勞動(dòng)力成本與投資會(huì)形成正相關(guān)的關(guān)系。在工具變量法的模型估計(jì)中，控制變量的系數(shù)符號沒有改變，只是系數(shù)顯著性存在一定程度的變化，在此不再詳述。

為了進(jìn)一步考察不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)在稅收競爭中是否存在差異化的策略行為，我們在模型中引入了代表東部、中部、西部的虛擬變量（dum1、dum2、dum3），并主要考察虛擬變量與目標(biāo)變量間的交互項(xiàng)，以此來測度稅收競爭的地區(qū)間差異。從表4中可以看出，區(qū)分東中西部以后，不同地區(qū)的稅收競爭行為表現(xiàn)出了差異化的現(xiàn)象，集中體現(xiàn)為虛擬變量與增值稅稅負(fù)和企業(yè)所得稅稅負(fù)（由于bt在總體模型中不顯著，因此在區(qū)分東西部時(shí)不予考慮）的交互項(xiàng)系數(shù)變化。模型7-9表明，vat×dum1的系數(shù)不顯著，即東部地區(qū)在吸引投資上對于增值稅競爭的依賴非常小，以至于不顯著。vat×dum2的系數(shù)顯著為正，與表3中vat的系數(shù)符號相反，表明中部地區(qū)對增值稅競爭的依賴正在減輕。vat×dum3的系數(shù)顯著為負(fù)，與表3中vat的系數(shù)符號一致，表明西部地區(qū)對于增值稅競爭的依賴較強(qiáng)。企業(yè)所得稅稅負(fù)的分析與增值稅相似，不再贅述。

表3 面板數(shù)據(jù)模型估計(jì)

表4 區(qū)分東中西部的模型估計(jì)

總體而言，增值稅與企業(yè)所得稅都是地方政府稅收競爭的焦點(diǎn)，營業(yè)稅則由于其稅基的流動(dòng)性較差④，一般不會(huì)成為地方政府稅收競爭的主要工具。

（二）稅收競爭圍繞共享稅展開反映了地方稅體系的不完善

由模型分析可知，我國的稅收競爭主要圍繞共享稅展開，這最直觀地說明了我國地方稅收入在地方財(cái)政收入當(dāng)中的主體作用還不顯著，共享稅構(gòu)成了地方政府為增長而競爭的主要財(cái)政激勵(lì)。以共享稅為主要稅收競爭工具雖然可以激勵(lì)地方政府展開圍繞GDP的“錦標(biāo)賽”，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)數(shù)量型增長，但也容易誘發(fā)地區(qū)間惡性的稅收競爭，帶來一系列問題。

1.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)扭曲。為實(shí)現(xiàn)地方稅收收入（增值稅、企業(yè)所得稅）與GDP的增長，財(cái)政分權(quán)中的地方政府會(huì)傾向于與投資有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施投入，而相對忽視與當(dāng)?shù)鼐用裾w福利密切相關(guān)的科教文衛(wèi)支出（傅勇、張晏，2007）[10]。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變受阻。同樣是為了增加地方的稅收收入與GDP，地方政府對于增值稅的競爭容易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)⑤，而對于企業(yè)所得稅的競爭則容易引發(fā)“地方保護(hù)”⑥，二者皆與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變相悖。

3.地區(qū)間差異拉大。在圍繞共享稅的競爭中，由于存在稅收轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)，東部地區(qū)與西部地區(qū)相比占有明顯優(yōu)勢。這一點(diǎn)可以從模型分析中發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)并不依賴于增值稅與企業(yè)所得稅的競爭，而是利用營業(yè)稅來優(yōu)化自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)⑦，提升競爭力。西部地區(qū)對于共享稅的競爭較為依賴，競爭使稅收收入減少，更加制約了其公共產(chǎn)品的提供能力。即便如此，西部地區(qū)吸引投資的效果也并不理想，東西部地區(qū)間的差距難以呈現(xiàn)收斂趨勢。

4.西部地區(qū)的比較優(yōu)勢發(fā)揮困難。西部地區(qū)資源豐富，如果資源稅可以形成當(dāng)?shù)刂黧w財(cái)政收入的話，西部地區(qū)對于增值稅和企業(yè)所得稅的依賴將會(huì)明顯減弱，從而其比較優(yōu)勢得以發(fā)揮，便于當(dāng)?shù)卣扇《鄻拥亩愂崭偁幉呗?，提高稅制的整體效率。但現(xiàn)行的資源稅顯然沒有達(dá)到理想的效果。

地方政府間稅收競爭作為財(cái)政分權(quán)的產(chǎn)物是客觀存在的，稅收競爭有利有弊，中央政府要對其進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，而非禁止。雖然利用共享稅展開稅收競爭會(huì)帶來一些問題，但這些問題的根源并非共享稅這一形式，而是稅收收益的歸屬和地方政府的考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)所內(nèi)含的激勵(lì)機(jī)制。我們要引導(dǎo)地方政府開展良性的稅收競爭，就要選擇激勵(lì)相容的稅收工具，合理設(shè)計(jì)共享稅與地方稅。我國的稅收競爭是在政治集權(quán)、經(jīng)濟(jì)分權(quán)、地區(qū)間差異懸殊的背景下展開的，激勵(lì)相容的稅收競爭工具必須滿足各地能夠依據(jù)自身實(shí)際采取差異化策略的要求。與此同時(shí)，我國的地方政府又不可能像美國的地方政府那樣擁有充分的稅收立法權(quán)和稅收征管權(quán)，并在此基礎(chǔ)上展開稅收競爭。因?yàn)檫@不符合我國的國情和實(shí)際，更不利于中央的宏觀調(diào)控。因此，我國的地方政府所選擇的稅收競爭工具要具備四個(gè)方面的特質(zhì)：第一，該稅種所籌集的收入能夠占地方財(cái)政收入的一個(gè)相當(dāng)比重，這樣才能對地方政府構(gòu)成足夠的財(cái)政激勵(lì)；第二，稅種不應(yīng)單一化，而應(yīng)多樣化，以便于在地區(qū)間差異顯著的情況下，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢；第三，該稅種稅收收入的變化應(yīng)與當(dāng)?shù)鼐用竦母＠匠收嚓P(guān)關(guān)系，并有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變；第四，各稅種的稅收立法權(quán)集中于中央，地方只需具備一定幅度的稅率調(diào)整權(quán)。綜合以上四點(diǎn)，地方政府間稅收競爭工具的選擇必然是地方稅。

目前，如果按稅收收益權(quán)全部劃歸地方來劃分中央稅與地方稅，那么現(xiàn)有的地方稅稅種只有8個(gè)[房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、車船稅、契稅、煙葉稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅（已停征）]。如果再將共享稅中地方分享收入超過一半（按《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算）的稅種納入地方稅體系，則地方稅體系還應(yīng)包括營業(yè)稅、城建稅和資源稅。地方稅體系的癥結(jié)主要體現(xiàn)在：首先，主體稅種缺失。營業(yè)稅雖能占到地方稅收收入的30%左右，但隨著增值稅擴(kuò)圍的推進(jìn)，其最終歸宿還是被并入共享稅的范圍之內(nèi)。主體稅種的缺失難以對地方政府構(gòu)成強(qiáng)有力的財(cái)政激勵(lì)。其次，稅源分散、征管難度大、征收成本高、收入不穩(wěn)定，地方政府無法通過地方稅更有效地組織財(cái)政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)[11]。再次，地方稅制度設(shè)計(jì)中雖對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、環(huán)境保護(hù)等有所考慮，但實(shí)施效果不明顯。因此，從現(xiàn)實(shí)來看，現(xiàn)有的地方稅體系很難滿足稅收競爭的需要，地方稅體系完善是大勢所趨。

四、結(jié)論及建議

地方政府間稅收競爭所利用的工具主要是共享稅。而圍繞增值稅與企業(yè)所得稅的競爭容易誘發(fā)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)扭曲，地區(qū)間差距擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變困難，無法發(fā)揮西部地區(qū)比較優(yōu)勢等問題。結(jié)合我國國情和稅收競爭工具所內(nèi)含的激勵(lì)導(dǎo)向分析，本文得出了地方政府間稅收競爭應(yīng)選擇地方稅作為主要工具的結(jié)論。要發(fā)揮地方稅在稅收競爭中的主體作用，就要完善地方稅體系。在制度設(shè)計(jì)上滿足地方政府的參與約束，使地方政府主動(dòng)選擇地方稅作為稅收競爭的工具，實(shí)現(xiàn)良性的稅收競爭，即稅收競爭與財(cái)政支出相結(jié)合，以改善本地的投資環(huán)境和提升公共服務(wù)能力為主要內(nèi)容，以提高效率和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為行動(dòng)導(dǎo)向。由此可引申出如下四點(diǎn)建議。

1.建立新的地方稅主體稅種?？煽紤]將增值稅改為在零售環(huán)節(jié)之前征收并將其劃為中央稅，地方不再參與分享[12]，切斷地方政府利用其展開競爭的渠道。同時(shí)，建立新的地方稅主體稅種以滿足地方財(cái)力需求和構(gòu)成競爭的財(cái)政激勵(lì)。在此可借鑒美國州級政府在本地區(qū)針對零售環(huán)節(jié)的商品所開征的銷售稅。以銷售稅作為地方主體稅種，地方政府在稅收競爭中勢必會(huì)努力培養(yǎng)本地的銷售稅稅源。而銷售稅的稅源為本地銷售的商品，為培養(yǎng)稅源，地方政府必然會(huì)優(yōu)化本地的消費(fèi)環(huán)境，盡量提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，努力提升居民的消費(fèi)需求，與居民消費(fèi)相關(guān)的服務(wù)行業(yè)必然獲得長足的發(fā)展，這一切都將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

2.開征地方企業(yè)所得稅。為提高稅收競爭的效率，實(shí)現(xiàn)稅收與公共產(chǎn)品提供的掛鉤，可考慮開征地方企業(yè)所得稅。思路上與增值稅相仿，即將現(xiàn)有的企業(yè)所得稅劃歸中央，并相應(yīng)降低稅率。開征的地方企業(yè)所得稅收入全部歸地方所有，并賦予地方一定的稅率調(diào)整權(quán)限。關(guān)鍵在于應(yīng)規(guī)定地方企業(yè)所得稅所征全部收入要定向支出于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，如道路和通信。這樣，在地方政府的稅收競爭中，地方政府可以提供多樣化的（稅收—公共產(chǎn)品）組合，以便于偏好不同的企業(yè)選擇不同的地區(qū)落戶，這在效率上類似于Tiebout模型。

3.完善資源稅和房產(chǎn)稅。為縮小地區(qū)間財(cái)力差距，便于地方政府采取更加多樣化的稅收競爭策略，建議完善現(xiàn)行的資源稅和房產(chǎn)稅。西部地區(qū)資源豐富，資源稅對于地方政府而言意義重大。今后為使資源稅較好地反映環(huán)境成本，合理調(diào)動(dòng)地方積極性，可考慮逐步擴(kuò)大資源稅的征收范圍，在條件允許的情況下實(shí)行從價(jià)計(jì)征。房產(chǎn)稅改革對于東部地區(qū)的意義更大，下一步的改革中，首先要簡化稅制，對現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅等進(jìn)行合并，統(tǒng)稱為房產(chǎn)稅。其次，將征稅范圍擴(kuò)展為城鎮(zhèn)居民個(gè)人，對農(nóng)村地區(qū)暫不征收。再次，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂展茌牂?quán)，并將房產(chǎn)稅收入劃歸地方。最后，按照市場評估價(jià)格征收，照顧低收入群體。

4.配套措施。在完善地方稅體系、規(guī)范地方政府稅收競爭時(shí)，我們不得不考慮我國稅收競爭開展的特殊環(huán)境以及與之相匹配的制度安排。應(yīng)對以下三個(gè)方面給予足夠的重視：第一，轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)前，我國的轉(zhuǎn)移支付制度還存在諸多問題，如財(cái)力均衡效果不理想，結(jié)構(gòu)不合理等，應(yīng)著力完善。第二，地方政府及官員的考核評價(jià)體系。為合理引導(dǎo)地方政府參與稅收競爭，須改變以GDP為主的考核評價(jià)方式，建立多元化的指標(biāo)體系，將更多關(guān)于可持續(xù)發(fā)展和改善民生的指標(biāo)納入考核體系。第三，預(yù)算管理體制。在地方政府對收費(fèi)依賴程度相對較高的情況下，⑧應(yīng)改革預(yù)算管理體制，徹底取締制度外收費(fèi)，將所有收費(fèi)切實(shí)納入預(yù)算管理。將具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)進(jìn)行費(fèi)改稅，進(jìn)一步降低收費(fèi)收入占地方財(cái)政資金的比重，使地方政府的財(cái)政支出向依靠于稅收收入回歸。

通過上述四個(gè)方面的改革與完善，我國的地方稅體系將進(jìn)一步趨于完善，更加適合于地方政府利用其展開良性的稅收競爭。主要表現(xiàn)為：地方政府主要依靠地方企業(yè)所得稅進(jìn)行稅率和稅收優(yōu)惠等方面的競爭，在地方政府各自的可承受范圍之內(nèi)調(diào)整稅率和稅收優(yōu)惠力度，吸引資源流入本地。依靠銷售稅展開環(huán)境方面的競爭，通過改善消費(fèi)環(huán)境、經(jīng)營環(huán)境，吸引資本和資源流入本地，改善本地環(huán)境的同時(shí)會(huì)增加消費(fèi)需求，從而實(shí)現(xiàn)稅收收入增長。同時(shí)，由于地區(qū)差異的存在，不同的地方政府可以更為靈活地采取差異化競爭策略。如東部地區(qū)的房產(chǎn)稅稅源相對豐富，東部地區(qū)內(nèi)的地方政府可以此為工具來開展相互間的稅收競爭，以便更有效地提供地方性公共產(chǎn)品。西部地區(qū)的資源稅稅源相對充裕，可以此為保障，充分改善自身的投資環(huán)境，同時(shí)適當(dāng)降低地方企業(yè)所得稅的稅率來與東部地區(qū)展開競爭。但前提是中央政府仍然要給予西部地方政府傾斜的轉(zhuǎn)移支付，彌補(bǔ)地區(qū)間財(cái)力差距。

注釋：

①如無特殊說明，本文所涉及的中國地方政府皆指省級政府。

②從理論上講，地方政府的收入構(gòu)成中稅收所占比重應(yīng)低于中央政府，這與地方政府所提供的公共產(chǎn)品的屬性有關(guān)。

③從收入構(gòu)成來看，2010年地方政府的稅收收入中營業(yè)稅所占比重為33.65%，增值稅地方分享部分所占比重為15.89%，企業(yè)所得稅分享部分占比15.43%，三者之和達(dá)到地方稅收入的三分之二，而三者當(dāng)中只有營業(yè)稅屬于地方稅。一般意義上講，影響企業(yè)投資決策的稅收因素主要在于與生產(chǎn)、銷售和利潤相關(guān)的稅種。為考察對投資吸引的稅收競爭，我們在模型設(shè)計(jì)中主要考慮增值稅、企業(yè)所得稅與營業(yè)稅的影響。當(dāng)然其他數(shù)量眾多的地方稅稅種，雖然各自的稅收收入規(guī)模不大，但也可能成為稅收競爭的工具，其影響可作為下一步研究的拓展。

④營業(yè)稅主要針對服務(wù)業(yè)征收，服務(wù)業(yè)的服務(wù)范圍一般都具有較強(qiáng)的地域性，因而營業(yè)稅的稅基流動(dòng)性較差。

⑤企業(yè)只要有生產(chǎn)和銷售活動(dòng)，不論效益如何都會(huì)產(chǎn)生增值稅，這是地方重復(fù)建設(shè)的主要原因。

⑥地方政府可以通過地方保護(hù)來使本地企業(yè)獲利，從而增加企業(yè)所得稅收入，這種現(xiàn)象多存在于國企中。

⑦例如，浙江、上海兩地地稅局分別于2009年和2010年出臺的《營業(yè)稅差額征收管理辦法》中規(guī)定了多項(xiàng)可從營業(yè)額中扣除的項(xiàng)目，相對于其他地區(qū)而言，這就變相改變了上述兩地的營業(yè)稅稅率。

⑧根據(jù)王喬的測算，2008年地方非稅收入占地方財(cái)政資金的比重達(dá)34.99%，雖然近些年來有所降低，但相對規(guī)模仍然較大。詳見王喬：《政府非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系研究》，科學(xué)出版社2012年版，第37-43頁。

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