公益性事業(yè)單位如何轉(zhuǎn)型

○姚 耀

事業(yè)單位分類改革的目標是強化事業(yè)單位公益屬性，逐步建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。真正激發(fā)起事業(yè)單位生機與活力，不斷提高公益服務水平和效率，促進公益事業(yè)大力發(fā)展，切實為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公益服務。根據(jù)2008年中央編辦《關(guān)于事業(yè)單位分類試點的意見》和2011年中共中央、國務院《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》中的規(guī)定：公益性事業(yè)單位，即為社會提供公益服務或者為政府行使職能提供支持保障的事業(yè)單位中承擔高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務，可部分由市場配置資源的事業(yè)單位。為了促進公益類事業(yè)單位的總體發(fā)展，將其中設置重復、規(guī)模小、效益差、社會認同度弱的一部分非營利及部分不宜完全市場化且具有一定公益性的公益性事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為非營利組織是事業(yè)單位改革的路徑之一。

一、非營利組織：我國公益性事業(yè)單位改革的目標取向

雖然國際上對于非營利組織Non-Profit Organisation，簡稱NPO)還沒有一個一致的定義，但有一個共同的認識：即非營利組織是指那些不以營利為最終目標的社會組織，這些組織通常以公益慈善的形式展開社會活動。我國非營利組織包括社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位和未登記的民間組織。當前，我國非營利組織活躍在轉(zhuǎn)型時期我國的社會經(jīng)濟生活各個方面，發(fā)揮著日趨重要的作用。

與公益性事業(yè)單位相比，非營利組織具有體制、效率、貼近基層等方面的優(yōu)勢。使得非營利組織能克服事業(yè)單位科層制僵化死板、效率低下的弊端，在面對紛繁復雜的問題時具有很強的適應性、靈活性和應變性。可以根據(jù)不同地區(qū)，不同領域的條件變化及時作出調(diào)整，也便于去做一些政府鞭長莫及或不大方便做的事情，從而滿足不同層面對公共物品或準公共物品的需求。

因此部分公益性事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為非營利組織不是政府公共服務職能的弱化，而是怎樣更有效地提供服務。黨中央據(jù)此提出“完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，發(fā)揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的作用”的要求，在培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重原則的指導下，通過對事業(yè)單位的存量改革（公益性事業(yè)單位向非營利組織轉(zhuǎn)化）與增量發(fā)展（培育發(fā)展非營利組織），既促進政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政體制改革，又有助于非營利組織的健康發(fā)展。從而有效控制事業(yè)單位的規(guī)模和人員編制的膨脹，減輕政府財政壓力、促進財政資源合理配置，政府也可集中精力做好公共服務的政策制定、宏觀管理及加強公益類事業(yè)單位的發(fā)展。

二、我國公益性事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為非營利組織的可行性和阻力分析

（一）我國公益性事業(yè)單位轉(zhuǎn)型非營利組織的可行性

改革開放以來，在政府職能轉(zhuǎn)變和國家政策的鼓勵和扶持下，我國各項非營利組織進入了空前的快速發(fā)展時期。已經(jīng)形成了遍布城鄉(xiāng)、門類齊全、覆蓋經(jīng)濟社會生活各個領域的社會組織體系。其在社會事業(yè)領域更是發(fā)揮著政府和市場不可替代的作用，從而為事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為非營利組織奠定了堅實的基礎。

1.政府職能轉(zhuǎn)變的要求

我國市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，要求政府擺脫“全能政府”的管理職能，實行政企分開、政社分開、政事分開的職能轉(zhuǎn)變，對于管理模式上要爭取以社會為主，國家政府為輔，讓社會重新開始履行自身的責任，培養(yǎng)社會力量積極參與任何社會問題的解決。

2.國家政策的扶持

黨的十八大報告要求“加快形成科學有效的社會管理體制，完善社會保障體系，健全基層公共服務和社會管理網(wǎng)絡，建立確保社會既充滿活力又和諧有序的體制機制?！敝泄仓醒?、國務院《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》中要求“完善相關(guān)政策放寬準入領域，推進公平準入，鼓勵社會力量依法進入公益事業(yè)領域。對社會力量興辦公益事業(yè)的，在設立條件、資質(zhì)認定、職業(yè)資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務等方面，與事業(yè)單位公平對待，并切實加強監(jiān)管，引導其健康發(fā)展?！备鞔笤圏c地區(qū)也紛紛在本地事業(yè)單位分類改革指導意見中提出將部分公益類事業(yè)單位的職能轉(zhuǎn)為社會組織承擔。中央及地方政府對非營利組織采取鼓勵和扶持的政策，進一步促進了非營利組織作為協(xié)同政府實現(xiàn)社會公共服務的重要力量。

3.公益性事業(yè)單位與非營利組織具有較高的相似度

公益性事業(yè)單位和非營利組織都具有公益性，都不以營利為目的，都以直接或間接提供公共服務或產(chǎn)品為目標；既不是政府職能部門，又不是企業(yè)。兩者主要分布在教育、科研、文化、衛(wèi)生四大行業(yè)，在產(chǎn)權(quán)、管理、人事等方面存在著廣泛而復雜的聯(lián)系，在提供公共服務的分類、范圍、內(nèi)容、方式上都具有高度的相似性，

4.和諧社會構(gòu)建的要求

黨的十六屆四中全會指出，要充分發(fā)揮社團、行業(yè)組織和社會中介組織提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的作用。非營利組織在保障民眾權(quán)益，解決社會問題，疏導、緩沖社會矛盾和沖突，維護社會和諧，降低社會運行的成本方面起了越來越大的作用。就政府與公眾之間來說，公眾對于公共服務的需求以及國家政府對于與社會公共事務相關(guān)的大小事宜的任何決定都可以通過非營利組織這一溝通橋梁的建立來相互反應，就可以避免國家政府與公眾直接需求之間的相互不了解，有效地防止國家給的卻公眾不需要的情況發(fā)生；不僅如此，還可以通過其他途徑來協(xié)調(diào)已經(jīng)發(fā)生的不同群體間的相互矛盾與不和諧，并且通過這些協(xié)調(diào)途徑來增進公眾與整體社會之間的內(nèi)聚性，以此來緩解各種群體間的矛盾，防止群眾與國家之間的矛盾沖突。

（二）公益性事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為非營利組織的阻力

事業(yè)單位經(jīng)過多次的改革取得了巨大的成果，但是由于對改革的目標和方式前期沒有全局性的頂層設計，主要采取應對式改革手段，使得多次的改革沒有系統(tǒng)性解決問題，給公益性事業(yè)單位轉(zhuǎn)型帶來許多阻力。

1.政府自身推動工作的阻力

中央除了經(jīng)營性事業(yè)單位轉(zhuǎn)制成企業(yè)外，對于可轉(zhuǎn)型為非營利組織的公益類事業(yè)單位并沒有明確的實施規(guī)定，因此各地政府沒有動力去推動這項工作的實施。同時事業(yè)單位在長期的發(fā)展過程中，已經(jīng)擁有了對社會資源進行壟斷性分配的權(quán)力，公益性事業(yè)單位的轉(zhuǎn)型會使既得利益者的利益受損，既得利益者便會通過各種渠道各種措施對政府施加影響，阻撓改革，因此各地政府對是否將一部分公益類事業(yè)單位轉(zhuǎn)型非營利組織存有遲疑或觀望態(tài)度，改革積極性不高。

2.產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換的阻力

我國公益性事業(yè)單位雖然部分可由市場配置資源，但由于社會資金進入基礎性、公益性事業(yè)領域的壁壘太多，絕大多數(shù)公益性事業(yè)單位仍是國家投資、政府舉辦，并負責管理，政府和公益性事業(yè)單位自身并不愿意主動放棄現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)體制，而非營利組織的產(chǎn)權(quán)在法律規(guī)定及認識上還存在分歧，使得公益性事業(yè)單位的國有產(chǎn)權(quán)能否轉(zhuǎn)化，如何轉(zhuǎn)化，轉(zhuǎn)化過程中如何避免國有資產(chǎn)流失等方面存在很多障礙和阻力。

3.人員分流帶來的阻力

公益類事業(yè)單位的正式編制職工都享受財政供養(yǎng)，收入穩(wěn)定。一旦單位轉(zhuǎn)型為非營利組織，他們就由“國家人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?，必須面向社會來爭取資源，既得的利益會受到一定程度的影響或損失，從而會引起這部分事業(yè)單位職工的抵觸，甚至可能會引發(fā)一些社會不安定事件。另一方面，政府為分流這部分事業(yè)單位人員也必須付出相應的成本。改革成本高，使轉(zhuǎn)型在政府及事業(yè)單位內(nèi)部均缺乏堅定而有力的支持。

4.運行機制去行政化的阻力

由于我國特有的事業(yè)單位在設置和運營過程中帶有濃厚的行政化、層級化特點，政府往往將其作為自己的附屬物，工作人員具有相應的行政級別，其財務制度、人事制度、社會福利制度更是強化了行政化色彩。當前公益類事業(yè)單位的管理體系，既無法有效地進行約束和激勵，又可以占用大量公共資源，為其自身謀取利益，導致已經(jīng)形成的部門利益和個人利益結(jié)構(gòu)在改革中很難被打破，成為事業(yè)單位改革的最大阻力。

三、推動我國公益性事業(yè)單位轉(zhuǎn)型的對策分析

我國的公益事業(yè)廣泛存在于教、科、文、衛(wèi)等各個領域，如何科學界定公益性事業(yè)單位和非營利組織的規(guī)模和職能范圍，即哪些公共服務提供以公益性事業(yè)單位為主，哪些公共服務應充分調(diào)動非營利組織的力量，從而實現(xiàn)國家、市場、社會相互合作，構(gòu)建最適合我國自身特性的公共服務體系。

（一）科學梳理現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)型部分公益性事業(yè)單位

推動公益性事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為非營利組織不是簡單地撤銷公益性事業(yè)單位。公益類事業(yè)單位在很長的一段時期內(nèi)仍然是提供公共服務的主體，是我國社會主義現(xiàn)代化建設的重要力量。由于我國公益性事業(yè)單位和非營利組織在職能和范圍上有較大的重疊，故科學梳理公益性事業(yè)單位的現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)型設置重復、規(guī)模小、效益差、社會認同度弱的一部分公益性事業(yè)單位，既可以精簡機構(gòu)，緩解財政壓力，又可以引入非營利組織參與競爭，進一步促進其他公益性事業(yè)單位的發(fā)展，以此實現(xiàn)一個以政府為中心力量、事業(yè)單位和社會力量為輔助動力的全新公共服務系統(tǒng)。

（二）建立新型的事業(yè)單位管理模式

《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中提出：“在科研、醫(yī)療等事業(yè)單位探索建立理事會、董事會等形式的法人治理結(jié)構(gòu)。建立與現(xiàn)代科研院所制度、現(xiàn)代大學制度和公共醫(yī)療衛(wèi)生制度相適應的人才管理制度?！睆亩苿庸嫘允聵I(yè)單位建立科學、規(guī)范的新型法人治理的管理模式，確保從籌資、管護、治理及監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)做到分工明確，責任到人，提高管理的效率，使公益性事業(yè)單位跳出以往單一的行政管理模式，轉(zhuǎn)向多樣化、多層次的管理模式。從而做到由微觀管理向宏觀指導轉(zhuǎn)化，由粗放式管理向精細化管理轉(zhuǎn)化，由行政命令式管理向社會參與式管理轉(zhuǎn)化，進而有利于提高公益性事業(yè)單位的透明度、規(guī)范化、法治化，有利于促使公益性事業(yè)單位不斷提高公共服務水平，提高工作效率，降低服務成本，減輕政府財政負擔，提供更多、更專業(yè)、高效率、高水平的公共服務。

（三）建立多元產(chǎn)權(quán)制度

隨著事業(yè)單位改革的深化，公益性事業(yè)單位及非營利組織都將成為參與市場競爭的主體，并且要想改變其自身在市場改革中的主賓位置，體現(xiàn)自身自主性，如此就要求公益性事業(yè)單位必須具備一個不同于當前的多樣化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，根據(jù)社會發(fā)展需要和市場發(fā)展情況，進行業(yè)務重組與資產(chǎn)重組，運用市場機制整合各類資源，并且利用采取例如控股、參股、收購、兼并、捐贈等各種方式方法提高社會資本向公益性事業(yè)單位模式轉(zhuǎn)變的積極性和主動性，使公益性事業(yè)產(chǎn)權(quán)逐步走向多元化、市場化、社會化和法制化。建立公益性事業(yè)單位多元產(chǎn)權(quán)制度，打破“事業(yè)大鍋飯”的體制，事業(yè)單位的總量將大為精簡，財政的負擔也將大為減輕，政府就可以將有限的財政資金更多地投入改善民生方面，提高人民生活水平上來。

（四）完善配套法律法規(guī)建設，建立有效監(jiān)管體制

為促進公益性事業(yè)單位和非營利組織的健康發(fā)展，就要建立法律規(guī)范、社會監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)管與自我約束相結(jié)合的全方位監(jiān)管體系。加強監(jiān)督和管理，完善法律法規(guī)，強化公益性責任，以確保大眾對于公共產(chǎn)品服務的透徹了解和提高其自由選擇度。將公益性事業(yè)單位的準入機制、資產(chǎn)來源、組織結(jié)構(gòu)、行為方式、職能范圍和稅收優(yōu)惠等方面納入法律規(guī)范之中。建立信息披露制度，將運營情況、資金流向、提供公共服務的效率和質(zhì)量、滿意度等定期向社會公布，接受社會監(jiān)督。成立全國性行業(yè)機構(gòu)對公益性事業(yè)單位及非營利組織進行宏觀指導，加強行業(yè)監(jiān)管。進一步改革會計、評估、考核等相關(guān)制度，以確保公共服務能得到有效供給，國家對公共服務的資金投入也做到有的放矢。

（五）完善人事聘用制度和社會保障制度

大力推進實施科學有效的人事聘用制度。針對公益性事業(yè)單位的不同性質(zhì)特征，建立健全長短期聘用相結(jié)合、注重崗位聘用，實行專業(yè)技術(shù)職稱評聘分開，短期性、輔助性工作實行人事派遣等多種管理方式，按需分配規(guī)劃制度；建立起自主用人新體系，真正做到按需設崗，以事定費，解決事業(yè)單位長期存在的人員能上不能下，能進不能出的問題。

按照十八大“逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系”的要求，建立健全相關(guān)的法律法規(guī)，將養(yǎng)老保險制度納入法制化軌道，由財政保證社?；鸬幕I集和運營，同時努力構(gòu)建一個由基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險構(gòu)成的多樣化全方面的社會保險體系。依靠完善的社會保險機制，保障收入調(diào)節(jié)分配，增進社會公平，促進社會安定，確保分流人員的基本生活和養(yǎng)老水平不降低，才能推動公益性事業(yè)單位的事業(yè)編制職工進入社會參與競爭，以此達到社會人才資源的優(yōu)化配置，并且讓公益性事業(yè)單位在競爭中充滿活力，健康發(fā)展。

（六）推動公益性事業(yè)單位自身能力建設

事業(yè)單位分類改革為公益性事業(yè)單位的轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來了契機，公益性事業(yè)單位應該把握好這個機遇，推動自身能力建設，增強解決社會問題和滿足社會需求的能力。進一步解放思想，提高認識，主動參與社會事務；進一步強化自身的獨立性和公益性，內(nèi)部管理民主、公開、透明，防止和克服行政化、官僚化傾向。形成健全的組織結(jié)構(gòu)、規(guī)范的管理制度和科學的決策程序，完善人才的推薦、選拔、培養(yǎng)和使用制度，吸引優(yōu)秀人才加入或參與，加強公共服務承接能力建設，樹立良好的社會形象，提高社會信任度，履行好承擔的社會職能；加強與政府、企業(yè)和非營利組織的交流與合作，為事業(yè)單位分類改革奠定良好的社會基礎。