提高黨建科學(xué)化水平的制度保障——兩部重要黨內(nèi)法規(guī)解讀

○徐學(xué)通

中共中央辦公廳會同中央紀委、中央組織部等部門，對1990年印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》和《中央辦公廳關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問題的通知》進行了修訂，報請中央批準后，于2013年5月27日，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下簡稱《備案規(guī)定》）對外公開發(fā)布。這兩部重要黨內(nèi)法規(guī)的公開發(fā)布，使中國共產(chǎn)黨有了第一部正式的、公開的黨內(nèi)“立法法”和備案程序規(guī)定，對于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，推進黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化，提高黨的建設(shè)的科學(xué)化水平具有重要意義。

一、黨內(nèi)首次擁有正式“立法法”

黨內(nèi)法規(guī)是黨中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！包h內(nèi)法規(guī)”是個約定俗成的概念，人們常說“黨規(guī)國法”，“黨規(guī)”就是“黨內(nèi)法規(guī)”，“國法”就是國家法律。1938年10月14日，毛澤東在中國共產(chǎn)黨第六屆中央委員會第六次全體會議上的報告《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》一文中指出，為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，“須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動”，首次提出黨內(nèi)法規(guī)的概念。隨著后人的廣泛使用，“黨內(nèi)法規(guī)”普遍被各界認同，因而作為約定俗成的概念，經(jīng)常應(yīng)用于領(lǐng)導(dǎo)人講話、黨內(nèi)文獻之中。

1992年，鄧小平同志提出，再過30年的時間，要“在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”。照此要求，我們黨的規(guī)則制度，應(yīng)該在成熟和定型兩個方面加以建設(shè)，大約到2022年左右，也就是建黨100周年時，基本形成一套比較成熟、更加定型的黨內(nèi)規(guī)則制度體系。

兩部黨內(nèi)新法規(guī)的制定和公布，表明新的一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的高度重視，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，希望通過規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定、審查、備案和清理，促進黨的建設(shè)的制度化、規(guī)范化和程序化，使黨內(nèi)生活的主要領(lǐng)域基本實現(xiàn)有章可循、有規(guī)可依。黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)，對國家法律是一種加強和促進，可以有利于保障憲法和法律的實施，更進一步提高黨的依法執(zhí)政水平。

二、《制定條例》的內(nèi)容

《制定條例》是對《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的修訂，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重大舉措，對提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、加快構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系具有重要作用。《制定條例》包括總則、規(guī)劃與計劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評估、附則，共7章36條。

（一）制定目的和基本規(guī)定

1.制定目的：為了規(guī)范中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定工作，建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平。

2.黨章地位：最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。

3.分層制定：涉及到黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標；黨的各級組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)；黨員義務(wù)和權(quán)利方面的基本制度；黨的各方面工作的基本制度；涉及黨的重大問題的事項；其他應(yīng)當由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項。這些由黨中央制定。

中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定黨內(nèi)法規(guī)。

4.法規(guī)名稱：黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則。

黨章是根本規(guī)定；準則是基本規(guī)定；條例是單一部分的全面規(guī)定；規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則是單一工作或者事項的具體規(guī)定。

規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則的制定主體是中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委。

5.表述形式：黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容用條款形式表述。

6.領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)：制定黨內(nèi)法規(guī)由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。制定黨內(nèi)法規(guī)的日常工作由中央書記處負責(zé)。中央辦公廳承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)制定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，其所屬法規(guī)工作機構(gòu)承辦具體事務(wù)。中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委負責(zé)職權(quán)范圍內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制定工作，其所屬負責(zé)法規(guī)工作的機構(gòu)承辦具體事務(wù)。

7.遵循原則：從黨的事業(yè)發(fā)展需要和黨的建設(shè)實際出發(fā)；以黨章為根本依據(jù)，貫徹黨的理論和路線、方針、政策；遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的規(guī)定；符合科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求；有利于推進黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化；堅持民主集中制，充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，維護黨的集中統(tǒng)一；維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性；注重簡明實用，防止繁瑣重復(fù)。

（二）統(tǒng)籌設(shè)計、科學(xué)編制

1.整體規(guī)劃：第一次提出編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃，要求統(tǒng)籌推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，突出重點、整體推進，逐步構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。同時規(guī)劃又與黨代會五年一屆相匹配，有利于落實黨代會報告中提出的有關(guān)黨的制度建設(shè)的要求，有利于加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的頂層設(shè)計和整體布局。年度計劃可以每年對下一年黨內(nèi)規(guī)則制度建設(shè)作出設(shè)計，有利于黨的制度建設(shè)的有序推進。

2.制定建議：提出主體——中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委提出；包含內(nèi)容——黨內(nèi)法規(guī)名稱、制定必要性、報送時間、起草單位等。

3.計劃調(diào)整：中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委可以根據(jù)職權(quán)和實際需要，編制本系統(tǒng)、本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計劃；黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計劃在執(zhí)行過程中，可以根據(jù)實際情況進行調(diào)整。

（三）規(guī)則制定、發(fā)布實施

1.前期籌備、科學(xué)制定

分類成立起草小組。中央黨內(nèi)法規(guī)按其內(nèi)容一般由中央紀律檢查委員會、中央各部門起草，綜合性黨內(nèi)法規(guī)由中央辦公廳協(xié)調(diào)中央紀律檢查委員會、中央有關(guān)部門起草或者成立專門起草小組起草。中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，由其自行組織起草。

草案具體內(nèi)容：名稱；制定目的和依據(jù)；適用范圍；具體規(guī)范；解釋機關(guān)；施行日期。

調(diào)查研究和征求意見：《制定條例》明確規(guī)定，起草黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當深入調(diào)查研究，全面掌握實際情況，認真總結(jié)歷史經(jīng)驗和新的實踐經(jīng)驗，充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議。同時，條例對如何征求意見做了詳細規(guī)定：一是規(guī)定要求征求意見范圍根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)草案的具體內(nèi)容確定，必要時在全黨范圍內(nèi)征求意見。二是規(guī)定征求意見時應(yīng)當注意聽取黨代表大會代表和有關(guān)專家學(xué)者的意見；三是規(guī)定要求與群眾切身利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)草案，應(yīng)當充分聽取群眾意見；四是規(guī)定征求意見可以采取書面形式，也可以采取座談會、論證會、網(wǎng)上征詢等形式。這樣修訂有利于提升黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性、民主性，提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量；五是規(guī)定法規(guī)設(shè)計的全部部門和單位，如果經(jīng)協(xié)商未能取得一致意見的，應(yīng)當在報送黨內(nèi)法規(guī)草案時對有關(guān)情況作出說明。

2.前置審核、及時發(fā)布

審核前置：《制定條例》將前置審核確定為必經(jīng)程序，明確了審核內(nèi)容，如合法性、合規(guī)性、排他性等；規(guī)定了發(fā)現(xiàn)問題后的處理辦法和程序：存在問題的黨內(nèi)法規(guī)草案，審核機構(gòu)經(jīng)批準可以向起草部門和單位提出修改意見。如起草部門和單位不采納修改意見，審核機構(gòu)可以向?qū)徸h批準機關(guān)提出修改、緩辦或者退回的建議。這樣規(guī)定有利于更好地把住黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量關(guān)，杜絕黨內(nèi)法規(guī)草案“帶病”上會討論。

及時發(fā)布：黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)狀是不公開發(fā)布的多、公開發(fā)布的少，不利于黨組織和黨員的執(zhí)行和遵守?！吨贫l例》規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)批準后一般應(yīng)當公開發(fā)布”，要求除涉及黨和國家秘密事項以外的，黨內(nèi)法規(guī)一般都應(yīng)當公開發(fā)布，涉密的黨內(nèi)法規(guī)，在具備公開條件時也應(yīng)當及時履行解密手續(xù)予以公開。這樣就確定了“公開發(fā)布是常態(tài)、不公開發(fā)布是特例”的發(fā)布制度。同時規(guī)定了發(fā)布主體和針對內(nèi)容：

黨的全國代表大會發(fā)布：涉及黨的中央組織、中央紀律檢查委員會產(chǎn)生、組成和職權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)，以及涉及黨的重大問題的黨內(nèi)法規(guī)。

黨的中央委員會全體會議、中央政治局會議或者中央政治局常務(wù)委員會發(fā)布：涉及黨的地方組織和基層組織產(chǎn)生、組成和職權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)，涉及黨員義務(wù)和權(quán)利方面基本制度的黨內(nèi)法規(guī)，以及涉及黨的各方面工作基本制度的黨內(nèi)法規(guī)。

采用發(fā)布形式：中共中央文件、中共中央辦公廳文件、中央紀律檢查委員會文件、中央各部門文件和省、自治區(qū)、直轄市黨委文件、黨委辦公廳文件。

（四）效力規(guī)定、科學(xué)管理

1.效力等級：規(guī)定效力等級可以有效防止黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部沖突和保持黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。《制定條例》對黨內(nèi)法規(guī)效力等級作出明確規(guī)定：一是黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力，其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸；二是中央黨內(nèi)法規(guī)的效力高于中央紀委、中央各部門和省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力；三是省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)不得同中央紀委、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。同時規(guī)定，同一機關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)，一般規(guī)定與特別規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；舊的規(guī)定與新的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定；如果中央紀律檢查委員會、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)對同一事項的規(guī)定不一致的，則提請中央處理。還有，黨內(nèi)法規(guī)的解釋同黨內(nèi)法規(guī)具有同等效力。

2.科學(xué)管理：《制定條例》專章對黨內(nèi)法規(guī)備案、清理與評估作出規(guī)定。一是如何備案：規(guī)定中央紀委、中央各部門和省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當自發(fā)布之日起30日內(nèi)報送中央備案，備案工作由中央辦公廳承辦，具體備案辦法另行規(guī)定。這有利于維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性。二是怎么清理：要求黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)應(yīng)當適時對黨內(nèi)法規(guī)進行清理，并根據(jù)清理情況及時對相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)作出廢止、失效或者予以修改等處理。三是評估什么：要求黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)、起草部門和單位根據(jù)職權(quán)對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估。這有利于提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，真正使黨內(nèi)法規(guī)令行禁止。

黨內(nèi)法規(guī)清理制度，有利于理清黨內(nèi)法規(guī)的“底數(shù)”，清楚哪些法規(guī)過時了，哪些法規(guī)當下還可以繼續(xù)使用，哪些法規(guī)需要與時俱進修改完善，哪些法規(guī)需要終止廢除，哪些法規(guī)是互相抵觸抵消了效能，哪些法規(guī)是不合法、不合規(guī)的。對黨內(nèi)法規(guī)的全面清理，有利于及時解決黨內(nèi)法規(guī)存在的不統(tǒng)一、不系統(tǒng)、不一致、不科學(xué)等問題，有利于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的科學(xué)化建設(shè)。

三、《備案規(guī)定》的內(nèi)容

《備案規(guī)定》確立了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查制度，有利于對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的系統(tǒng)管理，避免“紅頭文件”滿天飛隨意制定現(xiàn)象，意義也十分重大。

《備案規(guī)定》對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件報送備案及審查作出了全面規(guī)定。

本規(guī)定適用范圍是：中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案工作。

規(guī)定了如何備案審查：中央紀委、中央各部門和各省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，在發(fā)布之日起30日內(nèi)報送中央備案。中央辦公廳具體負責(zé)備案審查工作，主要審查是否同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，是否同憲法和法律不一致，是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸，是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突，規(guī)定的內(nèi)容是否明顯不當，是否符合制定權(quán)限和程序等。

對存在問題的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的處理方式：建議制定機關(guān)自行糾正，如制定機關(guān)逾期不作出處理，將提出予以糾正或者撤銷的建議，報請中央決定。

《備案規(guī)定》還明確要求下備一級原則，要求中央紀律檢查委員會、中央各部門可以根據(jù)工作需要，依照本規(guī)定精神建立本系統(tǒng)備案制度。

為了提高制度執(zhí)行而建立獎懲機制：對備案工作成績突出的單位和個人，按照有關(guān)規(guī)定予以表彰；對備案審查中發(fā)現(xiàn)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件存在的突出問題，可以在一定范圍內(nèi)通報。

總之，兩部黨內(nèi)新法規(guī)的制定和公布，有利于黨內(nèi)法規(guī)的整體建設(shè)，提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的科學(xué)性、系統(tǒng)性和統(tǒng)一性，提高黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)的知情率，有利于黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行和監(jiān)督，更好地維護黨內(nèi)法規(guī)制度的統(tǒng)一和權(quán)威。制度建設(shè)帶有根本性的作用，也是保障中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)長期執(zhí)政的基礎(chǔ)，兩部黨內(nèi)新法規(guī)的公布，必將進一步提高我黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。