民族地區(qū)新農合的可持續(xù)發(fā)展思路研究

朱新武

摘 要：新型農村合作醫(yī)療制度對于有效緩解民族地區(qū)農民的“看病難”、“看病貴”問題起到了積極的促進作用?；诿褡宓貐^(qū)新型農村合作醫(yī)療的可持續(xù)發(fā)展，應從明確政府責任、建立籌資機制和加強新農合軟硬件建設等方面進行探討。

關鍵詞：民族地區(qū)；新型農村合作醫(yī)療制度；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：D57 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）23-0063-03

近年來，黨和政府高度重視民族地區(qū)新型農村合作醫(yī)療的發(fā)展。新型農村合作醫(yī)療制度（簡稱“新農合”）在減輕民族地區(qū)農民醫(yī)療負擔、提高衛(wèi)生服務質量、解決少數(shù)民族群眾“看病難”、“看病貴”等方面發(fā)揮著“保護傘”和“穩(wěn)定器”的作用。由于受特殊的自然條件、社會文化環(huán)境和經濟發(fā)展水平的影響，民族地區(qū)的新農合在實際運行中，仍存在著就醫(yī)成本高、農民參合積極性不高、醫(yī)療衛(wèi)生資源和服務供給能力短缺、新農合運行監(jiān)督不規(guī)范、語言障礙帶來的就醫(yī)困難等諸多問題。為了解決這些問題并促進民族地區(qū)新農合的可持續(xù)發(fā)展，本文從明確政府責任、建立與民族地區(qū)經濟發(fā)展相適應的籌資機制、探索適應民族地區(qū)新農合的報銷補償政策、加強新農合軟硬件建設等方面進行探討。

一、明確政府責任，建立穩(wěn)定的政府投入機制

（一）明確政府在民族地區(qū)農村醫(yī)療保險中的主要職責

國家應把加強民族地區(qū)新農合工作作為戰(zhàn)略重點， 提到各級政府的議事日程上來。我國不僅城鄉(xiāng)之間、東部與西部之間存在著差異，而且民族地區(qū)與其他地區(qū)之間也存在著巨大的差異，民族地區(qū)的農民因為收入水平更低，他們比城鎮(zhèn)職工更需要國家在醫(yī)療保障方面的支持與保護。在這種情況下，我們的衛(wèi)生政策不能僅僅使部分健康的人群更健康，而應當促使那些沒有健康保障的人群得到基本的健康保障。同時，醫(yī)療保障尤其是公共衛(wèi)生保障，是典型的社會“公共產品”，它要面向全社會，而不是僅僅局限于城鎮(zhèn)居民 [1] 。

（二）建立穩(wěn)定的政府投入機制

新農合所采取的自上而下的酬資方式，造成民族地區(qū)尤其是偏遠落后的民族地區(qū)新農合資金籌集十分困難。因此為了提高民族地區(qū)農民參合的積極性，除了繼續(xù)加強少數(shù)民族群眾新農合政策的宣講、科學的“生老病死觀”教育、健康教育和疾病預防教育之外，建議調整現(xiàn)行新農合資金撥付的順序，采取政府資金先行撥付的方式，即：先由地方財政將合作醫(yī)療的補助金籌齊，再由中央財政撥付補助金，最后按到位的各級政府財政補助收繳農民個人負擔部分。這種政府投入方式，既能讓農民感受到新農合真實可靠，也有利于提高民族地區(qū)農民自愿參合的比例。

二、逐步建立與民族地區(qū)經濟發(fā)展相適應的籌資機制

（一）在明確政府財政投入責任的基礎上，制定差別化的籌資政策

在增加政府財政資金投入的前提下，民族地區(qū)的籌資標準可根據(jù)本地區(qū)經濟發(fā)展水平和農民人均收入水平相對于本地區(qū)收入水平的總體狀況動態(tài)地確定，不同類型的農民可采取不同的參合形式與繳費標準：對于超過民族地區(qū)平均收入水平且不愿參加新農合的農民，要正確引導并逐步做到強制性參與；對于低于民族地區(qū)平均收入水平但超過最低生活保障線的農民，要鼓勵其參加新農合，并給予適當?shù)难a助；對于民族地區(qū)需要領取最低生活保障金的農村貧困人員，政府應免費讓其參加新農合，個人籌資部分由政府進行補貼。

（二）不斷拓寬籌資渠道并保證資金及時到位

民族地區(qū)由于經濟發(fā)展落后，籌資的責任更多應由中央政府來承擔，同時應積極拓寬民族地區(qū)新農合籌資的其他渠道，鼓勵企業(yè)、社會團體和個人資助，積極爭取外部援助以確保民族地區(qū)的新農合財政補助資金及時到位。

（三）積極探索簡便易行的籌資方式

民族地區(qū)可根據(jù)自身實際采取“補貼”式籌資方式，即將新農合納入政府支農涉農的優(yōu)惠政策框架中統(tǒng)籌，變合作醫(yī)療向農民逐戶逐人的直接籌資為從財政給農民的優(yōu)惠補貼中統(tǒng)一抵扣，以實現(xiàn)低成本高效率地完成籌資。

三、積極探索適應民族地區(qū)新農合的報銷補償政策

對于收入水平低于全國平均水平的民族地區(qū)的農民而言，就醫(yī)時高昂的治療費用、高藥品價格與報銷比例偏低的矛盾十分突出。因此，應根據(jù)民族地區(qū)經濟發(fā)展水平，適當調整報銷比例、費用補償標準及保障待遇，向大重病、疑難病參合患者傾斜，加大對落后貧困地區(qū)的財政補償和貧困患者的補助力度，切實減輕參合患者家庭負擔。

（一）降低起付線，擴大受益面

為進一步提高參合農民的收益水平，在保大病的同時，更要兼顧小病，降低起付線，將小病和門診納入報銷范圍，把更多的農民納入到保障范圍內。

（二）提高補償比例

應根據(jù)民族地區(qū)新農合資金使用狀況和農民的需求，及時調整新農合政策，增加可報銷疾病、醫(yī)用材料種類，將新農合政策范圍內住院費用報銷比例提高到75%左右，按照六部委《關于開展城鄉(xiāng)居民大病保險工作的指導意見》要求，做好大病保險與新農合大病保障工作的銜接，優(yōu)先將兒童白血病、肺癌等20種重大疾病納入新農合大病保險范圍，擴大受益人群范圍。

（三）適當調高封頂線

將民族地區(qū)統(tǒng)籌基金最高支付限額提高到民族地區(qū)農民人均純收入的8倍以上，且不低于6萬元。同時以新農合為基礎，不斷完善特大病、特種病農民患者“先治療、后結算”的救治方式，與民政部門大病救助相結合，患者在醫(yī)院住院時，先由醫(yī)院墊付絕大部分醫(yī)療費用，患者出院后再與新農合機構結算。

（四）擴大就醫(yī)范圍，提高異地報銷比例

為方便民族地區(qū)外出務工農民就醫(yī)，以及治療大病、重病須異地就醫(yī)時能夠最大限度享受新農合政策，應加強部門之間、區(qū)域之間合作，促成新農合多區(qū)域、大范圍聯(lián)網(wǎng)，逐步實現(xiàn)報銷異地結算或提高報銷比例，推行省外異地結報，彌補農村流動人口的醫(yī)療保障空白。同時還應做好二次補償工作，合理使用基金，使新農合基金效益最大化。

四、加強新農合軟硬件建設，提高服務管理水平

要解決民族地區(qū)農牧區(qū)衛(wèi)生資源匱乏、醫(yī)療設施落后、基層醫(yī)療衛(wèi)生條件差等問題，提高醫(yī)療服務管理水平，應做好三個方面的工作。

（一）進一步加強農村衛(wèi)生服務體系建設，提高疾病預防能力

對符合當?shù)貐^(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的村級衛(wèi)生機構應加大支持力度，強化其初級預防保健能力；對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院的定位進行適當調整，使其在保留一定衛(wèi)生服務能力的同時，把重點盡量放在社會健康服務管理方面，逐步成為農村社區(qū)衛(wèi)生健康的管理中心[2] 。其中，貧困地區(qū)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院可以適當發(fā)展，經濟相對發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院，應按照幾個行政村的有效服務半徑來規(guī)劃社區(qū)健康服務中心，保留其檢查、化驗等功能，規(guī)范和普及民族地區(qū)農民定期體檢，提高疾病預防能力。

（二）加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室硬件設施建設

對不達標的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室進行改擴建，購置一些必需的醫(yī)療設備，解決鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院救護車的配置問題。在藥品購置方面，由縣級衛(wèi)生主管部門組織力量進行招投標購置，對村衛(wèi)生室所使用藥品進行統(tǒng)一安排，使農民能用到質優(yōu)價廉的放心藥品。

（三）采取各種方式提升農村基層醫(yī)療隊伍水平和服務能力

國家和各級政府應通過制定各項優(yōu)惠政策吸引一些業(yè)務能力強、經驗豐富的醫(yī)務人員和各醫(yī)學院校畢業(yè)生到農村基層工作或服務，使鄉(xiāng)、村醫(yī)生的整體水平上一個臺階，讓一些大的疾病在鄉(xiāng)醫(yī)院里就能解決，使農民有大病不出鄉(xiāng)。對于醫(yī)療條件差、交通不便的偏遠貧困地區(qū)要定期組織上級醫(yī)院專家開展巡回診療、專家坐診和遠程醫(yī)療，合理收費，解決這些地區(qū)農民的看病難、看病貴問題。鼓勵?。▍^(qū)）、州（市）級醫(yī)院工作的醫(yī)生，在獲得執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格后分期分批到偏遠貧困農村醫(yī)療衛(wèi)生機構定期有償服務，并將此作為職稱職務晉升的重要標準。對民族地區(qū)現(xiàn)有基層醫(yī)務人員開展定期培訓，在提高綜合素質和業(yè)務水平的同時，加強其漢語和少數(shù)民族語言的培訓，培養(yǎng)一批合格的能熟練運用雙語為農民服務的醫(yī)療衛(wèi)生隊伍。

（四）加大新農合信息平臺建設

各級政府要按照新農合管理信息系統(tǒng)的規(guī)范要求，建成?。▍^(qū)）級、縣級、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級新農合信息系統(tǒng)建設，加快村衛(wèi)生室信息化建設，在同一統(tǒng)籌地區(qū)，做到統(tǒng)一政策、統(tǒng)一業(yè)務流程、統(tǒng)一報銷比例。結合農民健康卡的發(fā)放，推進新農合“一卡通”工作，逐步實現(xiàn)農民持卡在省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村五級醫(yī)療機構就醫(yī)和結算的目標。加強新農合與醫(yī)療救助信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，實現(xiàn)兩項保障制度間信息資源的共享，加快推行農村地區(qū)“一站式”即時結算服務，方便困難群眾就醫(yī)。

五、將新農合納入到法制化管理軌道，強化監(jiān)管職能

當前城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的法律制度已經建立，但作為農村醫(yī)療保險主要形式的新農合，目前仍未納入國家法律體系中。

（一）將新農合納入立法體系，實現(xiàn)新農合的規(guī)范化法制化運行

在進行新農合立法時，要立足于全國的經濟社會發(fā)展情況來進行，既要有全國“一盤棋”的思想，又要發(fā)揮地方立法的作用，使新農合法律制度成為符合各地農民實際利益的好法律。國家要盡快出臺《新型農村合作醫(yī)療管理條例》， 就新農合的參加對象、資金籌集、資金管理、保險待遇、管理體制、醫(yī)療服務管理等做出具體規(guī)定。同時加強民族地區(qū)立法職能，根據(jù)本地的社會經濟特征制定出符合民族地區(qū)實際的新農合地方性法規(guī)，以保障民族地區(qū)新農合的持續(xù)穩(wěn)定運行，形成以《社會保險法》為統(tǒng)領， 以《新型農村合作醫(yī)療管理條例》為主體， 以地方人大和地方政府制定的法規(guī)規(guī)章為補充的完整法律體系。

（二）強化監(jiān)督管理職能

借鑒國際經驗，可成立由政府和社會組織組成的專門農村合作醫(yī)療管理、經辦機構，建立新農合管理、經辦、監(jiān)管相對分離的管理運行機制，增強制度的公開性和財務的透明化，這樣既能加強政府的監(jiān)督又能提高基金的管理水平和使用效率。

六、充分挖掘和發(fā)揮中醫(yī)藥和民族醫(yī)藥在新農合中的作用

在我國不僅中醫(yī)藥歷史悠久，而且在民族地區(qū)還有獨具特色、應用廣泛的蒙藥、藏藥、苗藥、維藥等民族醫(yī)藥。中醫(yī)藥和民族醫(yī)藥以其低廉的價格、良好的療效對降低醫(yī)藥費用、減輕農民的看病負擔起著十分重要的保障作用。中央與地方各級政府應不斷加大對中醫(yī)民族醫(yī)藥的投入力度，將中醫(yī)民族醫(yī)療機構納入新農合定點醫(yī)療機構。設立中醫(yī)民族醫(yī)藥事業(yè)專項補助經費，加強對貧困縣、邊境縣、民族自治縣的中醫(yī)民族醫(yī)院基礎設施項目和專病?？平ㄔO，對民族醫(yī)藥的秘方要及時挖掘和開發(fā)利用，加強民族醫(yī)藥科研能力開發(fā)、民族藥院內制劑的研發(fā)、民族醫(yī)藥文獻的收集整理和配方的篩選工作，不斷提高民族醫(yī)藥研發(fā)能力、診療規(guī)范程度和診療水平?？h、鄉(xiāng)兩級新農合報銷醫(yī)藥目錄應積極納入治療常見病、多發(fā)病和地方病的中醫(yī)藥和民族藥，為民族地區(qū)提供優(yōu)質的傳統(tǒng)醫(yī)藥服務。通過充分發(fā)揮中醫(yī)藥、民族醫(yī)藥適應少數(shù)民族農民生活習慣和診療費用低廉的優(yōu)勢，有效緩解部分農民尤其是貧困地區(qū)農戶看病難、看病貴的問題。

七、促進民族地區(qū)經濟社會發(fā)展，為新農合的有效運行提供內在動力

民族地區(qū)經濟社會發(fā)展滯后造成了農民收入水平處于全國的落后狀態(tài)，其直接表現(xiàn)為民族地區(qū)新農合發(fā)展整體水平低于全國其他地區(qū)。因此各級政府要創(chuàng)新工作思路，將大力發(fā)展民族地區(qū)經濟、幫助農民脫貧致富和促進農民增收與合作醫(yī)療工作通盤考慮，積極制定和調整相關政策促進農業(yè)結構調整，大力發(fā)展二三產業(yè)，推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)化和現(xiàn)代化，拓寬農民的增收渠道，增加非農非牧收入，抓好本地區(qū)的脫貧致富、農民增收和社會互助及優(yōu)撫工作，在促進農民居民不斷增收的同時，鼓勵并倡導農民依據(jù)自愿原則參與農村醫(yī)療保險。只有發(fā)展壯大民族地區(qū)的經濟實力，農民收入增加才有保證，農村醫(yī)療保險的持續(xù)發(fā)展才有保障，才能為新農合的有效運行提供強大的內在動力。

參考文獻：

[1]馬俠.淺談農村醫(yī)療保險[J].社科縱橫：新理論版，2010，（6）：107-108.

[2]新型農村合作醫(yī)療試點工作評估組.發(fā)展中的中國新型農村合作醫(yī)療—新型農村合作醫(yī)療試點工作評估報告[M].北京：人民衛(wèi)生出版社，2006：58.