大連市政務(wù)公開的服務(wù)型政府建設(shè)研究

韓明軒

摘 要：順應(yīng)世界政府改革的趨勢，服務(wù)型政府與政務(wù)公開逐漸成為政府改革過程中的關(guān)鍵詞。在全國政府改革的浪潮中，大連市政務(wù)公開的服務(wù)型政府建設(shè)取得了一定的成績，但同時也面臨著諸多挑戰(zhàn)與困難。大連市政府下一步努力方向，從工作推進思路上來講，首先要做到政務(wù)公開與黨務(wù)公開實現(xiàn)聯(lián)動效應(yīng)；從工作的實現(xiàn)手段上來講，要緊緊圍繞“深化資源整合，推動政技融合，引導(dǎo)社會參與，加強責(zé)任追究”，確實完善政務(wù)公開制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；政務(wù)公開；大連市政府

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）23-0017-02

一、全國政務(wù)公開發(fā)展歷程

（一）服務(wù)型政府的內(nèi)涵

1.服務(wù)型政府概念的提出

2004年2月21日溫家寶總理在中央黨校的省部級干部樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀高級研究班上的講話中首次使用這一概念；2005年3月5日溫總理在《政府工作報告》中正式提出努力建設(shè)服務(wù)型政府。

2.從政府與社會關(guān)系上探究的服務(wù)型政府的概念

服務(wù)型政府是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架中，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為人民服務(wù)為宗旨并承擔著相應(yīng)責(zé)任的政府；服務(wù)型政府是指以人為本的治理理念、依法行政的行為準則、公眾需求導(dǎo)向的服務(wù)模式及回應(yīng)民意的政府責(zé)任。

3.服務(wù)型政府的定義總結(jié)

從廣義上講，服務(wù)型政府既包括政府部門的公開，也包括執(zhí)政黨的黨務(wù)公開、人大立法活動的公開、法院的審判公開、檢察院的檢務(wù)公開，以及學(xué)校、醫(yī)院等公用事業(yè)單位的辦事公開，是涵蓋了涉及社會各方面的、全方位的公開；從狹義上講，服務(wù)型政府僅指政府部門在行使行政管理權(quán)的過程中，面向利益群體、社會組織以及社會公眾在內(nèi)的公開。

（二）政務(wù)公開的概念

1.政務(wù)公開的概念

政務(wù)公開就是讓權(quán)力在陽光下運行，用制度管人、用制度管事，使國家機關(guān)信息公開，行政權(quán)力公開透明運行。政務(wù)公開主要的要求是使政府的工作內(nèi)容公開化，對于政府籌劃或正準備進行的各項工作，如城市建設(shè)、道路規(guī)劃、醫(yī)療保健措施、事務(wù)處理等分類進行公開，并對各項工作內(nèi)容及進程予以公開，任何公民都可以通過特定途徑，如政務(wù)公開欄、政務(wù)公開網(wǎng)絡(luò)等進行查詢、監(jiān)督。

2.服務(wù)型政府與政務(wù)公開的關(guān)系

第一，政務(wù)公開是建設(shè)服務(wù)型政府的基本要求。建設(shè)服務(wù)型政府，必須大力推行政務(wù)公開，只有公眾知道自己的政府在做什么，怎樣做，知道政府做的一切都是為了人民的根本利益，才能得到廣大人民群眾的支持和擁護，服務(wù)型政府才會深入民心。

第二，建設(shè)服務(wù)型政府是政務(wù)公開的最終目的。服務(wù)型政府的良好形象需要政府借助一定的載體向公民傳達信息，它不僅充分尊重群眾的知情權(quán)，激發(fā)群眾的有序政治參與熱情，而且向人們展示政府以實際行動向社會提供高質(zhì)量、高效率的公共服務(wù)，崇尚人民的利益高于一切，從而使普通的百姓深信這樣的政府是可信賴的、依靠的政府，從而，最終建成服務(wù)型政府的目標。

（三）全國政務(wù)公開工作的歷程

1.主要發(fā)展階段及特點

一是初步探索階段。1988年3月，黨的十三屆二中全會從預(yù)防腐敗入手，把政務(wù)公開作為強化權(quán)力監(jiān)督、加強黨風(fēng)廉政建設(shè)的一項重要措施，提出各級黨政機關(guān)在廉政建設(shè)中，盡可能地公開辦事制度，以便得到群眾的監(jiān)督。這一階段的特點是政務(wù)公開與反腐倡廉緊密結(jié)合，通過政務(wù)公開強化對公共權(quán)力的監(jiān)督，防止政府官員濫用職權(quán)。

二是開展試點階段。1997年9月，黨的十五大從健全基層民主、加強民主監(jiān)督的高度，深化了對政務(wù)公開的認識，把政務(wù)公開作為發(fā)展基層民主的一項重要工作來抓，提出“實行政務(wù)和財務(wù)公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對干部實行民主監(jiān)督”。這一階段所對應(yīng)的特點是政務(wù)公開與基層民主相結(jié)合。通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）政府推行政務(wù)公開試點，強化基層民主建設(shè)。

三是逐步推廣階段。2002年11月，黨的十六大把政務(wù)公開作為社會主義民主法制建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工作，提出“認真推行政務(wù)公開，加強組織監(jiān)督和民主監(jiān)督”，“完善公開辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利”。其特點是政務(wù)公開與社會主義民主法制建設(shè)相結(jié)合，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級政府逐步向縣（市）級政府和省部級行政機關(guān)推廣。

四是全面推行階段。2006年10月，十六屆六中全會把政務(wù)公開作為促進和諧社會建設(shè)的重要制度保證，提出“深化政務(wù)公開，依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。2007年4月，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國政府信息公開條例》，自2008年5月1日起施行，標志著我國政務(wù)公開進入法制化軌道。2010年初，國辦下發(fā)《關(guān)于做好政府信息依申請公開的意見》。這一階段的特點主要是全國各地區(qū)、各領(lǐng)域全面推行政務(wù)公開工作，政務(wù)公開逐步走向規(guī)范化和法制化。依申請公開政府信息具有里程碑意義。

五是拓展深化階段。2010年11月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》（國辦〔2010〕33號）提出“加大主動公開力度，重點推進財政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項目批準和實施、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開”的要求。2011年，中辦國辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于深化政務(wù)公開加強政務(wù)服務(wù)的意見》（中辦發(fā)〔2011〕22號）提出“主動、及時、準確公開財政預(yù)算決算、重大建設(shè)項目批準和實施、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息”。2012年5月，國務(wù)院召開全國政府信息公開工作電視電話會議，對“三公”經(jīng)費公開提出硬性要求，還要求重點推進保障性住房信息、食品安全信息、環(huán)境保護信息、招投標信息、生產(chǎn)安全事故信息、征地拆遷信息、價格和收費信息公開等領(lǐng)域信息公開工作。這一階段的特點是重點領(lǐng)域政府信息公開提上議事日程，政務(wù)公開涉及的領(lǐng)域不斷拓展，公開難度不斷加大。表明了國家的信心和決心。

2.政務(wù)公開呼應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的舉措和成效

在初步探索階段，為貫徹落實黨的十三大的精神，中央決定首先在北京市東城區(qū)、上海市黃浦區(qū)及山東省煙臺市等具有典型意義的地區(qū)的政權(quán)機關(guān)和相關(guān)部門，進行公開辦事制度、強化權(quán)力監(jiān)督、設(shè)立舉報機構(gòu)等廉政建設(shè)的試點工作。著眼于行政管理行為的公開化，并在政務(wù)公開的制度化建設(shè)方面取得了一些積極成果。河北省藁城市的“兩公開一監(jiān)督”制度就是在這樣的大背景下形成的，即：公開辦事制度、公開辦事結(jié)果、接受群眾監(jiān)督。該制度的形成是這一階段最突出的成果。

到了開展試點階段各地區(qū)認真貫徹落實十五大精神，積極進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開工作試點。2000年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知》經(jīng)過兩年多的試點工作，政務(wù)公開工作已從農(nóng)村基層組織向城鄉(xiāng)基層政權(quán)機關(guān)，由城鄉(xiāng)基層政權(quán)機關(guān)向縣、市（地）政權(quán)機關(guān)，由點到線，再由線及面，一步一步向前延伸和擴大，政務(wù)公開工作在全國形成了一定規(guī)模。

在逐步推廣階段，為貫徹落實黨的十六大精神，2003年6月，全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組成立，加強了對政務(wù)公開工作的領(lǐng)導(dǎo)。2005年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進一步推行政務(wù)公開的意見》，政務(wù)公開開始成為各級政府施政的一項基本制度，在縣（市）級政府全面推行，在省部級行政機關(guān)逐步推開。

到了全面推行階段各地各部門認真貫徹十六屆六中全會精神，狠抓中辦、國辦《關(guān)于進一步推行政務(wù)公開的意見》的落實，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機關(guān)的政務(wù)公開已逐步走上了規(guī)范化軌道，縣級政府政務(wù)公開也已經(jīng)全面推行，市（地）級政府政務(wù)公開正在穩(wěn)步推進，國務(wù)院各部門、地方各級政府和各類公共企事業(yè)單位都不同程度地推行了政務(wù)公開、校務(wù)公開、院務(wù)公開、辦事公開制度。已初步形成了具有自己特色的政務(wù)公開制度。2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施，全國政務(wù)公開工作步入法制化軌道。

在拓展深化階段為貫徹落實黨的十七大精神和《中華人民共和國政府信息公開條例》，國家相繼下發(fā)《關(guān)于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》、《關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》、《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》、《關(guān)于深化政務(wù)公開加強政務(wù)服務(wù)的意見》等文件，對政務(wù)公開和政務(wù)服務(wù)工作進行安排部署。各地各部門建立和完善政務(wù)公開工作機制，公開內(nèi)容更加豐富，領(lǐng)域不斷拓展，法制化和規(guī)范化水平進一步提高。2012年，95個中央部門更加及時、準確、詳細地公開了部門預(yù)決算和“三公”經(jīng)費，大連市公開了“三公”經(jīng)費支出情況，切實增強了政府施政的透明度和公信力。

二、大連市政府公開的實踐和體會

（一）政務(wù)公開是服務(wù)型政府建設(shè)的重要抓手

大連市服務(wù)型政府建設(shè)是伴隨著行政服務(wù)中心建設(shè)的步伐推進的，實踐證明，政務(wù)公開在統(tǒng)領(lǐng)行政審批、電子政務(wù)、信息發(fā)布、行政投訴、公共資源交易等其他行政服務(wù)資源發(fā)揮綜合效應(yīng)方面，成效顯著，大有作為。政務(wù)公開成為服務(wù)型政府建設(shè)的抓手，當之無愧。

服務(wù)型政府首先應(yīng)該是透明政府。政務(wù)公開不僅是建設(shè)服務(wù)型政府的必由之路，而且是塑造服務(wù)型政府其他特征的必要條件。意義表現(xiàn)在四個方面：其一，政務(wù)公開可滿足公民的知情權(quán)。政府行政行為的目標、意圖、手段、過程和結(jié)果都應(yīng)當是透明的，全方位向社會公開的。其二，政務(wù)公開有利于擴大公民的政治參與。政府的公共政策過程最大化地讓公民參與，是現(xiàn)代服務(wù)型政府區(qū)別于傳統(tǒng)管制型政府的基本特征。其三，政務(wù)公開有利于社會約束政府行為，防止公共權(quán)力被濫用。其四，信息服務(wù)是服務(wù)型政府向社會提供公共服務(wù)的一項重要內(nèi)容。

（二）政務(wù)公開是懲治和預(yù)防腐敗工作的重要舉措

推行政務(wù)公開，推動政府依法行政，降低行政權(quán)力行使過程中的自由裁量權(quán)，減少權(quán)力尋租的機會，能夠防止暗箱操作和權(quán)力濫用，有利于消除腐敗滋生的土壤，促進懲治和預(yù)防腐敗體系的建立健全。

（三）政務(wù)公開是最大的民生工程

首先，政務(wù)公開是地區(qū)發(fā)展環(huán)境的“風(fēng)向標”，為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造了良好的政務(wù)環(huán)境。其次，政務(wù)公開是協(xié)調(diào)化解矛盾的“潤滑劑”。12345投訴咨詢熱線、政府門戶網(wǎng)站公眾交流平臺、在線訪談欄目等，政府在決策過程中充分體現(xiàn)群眾意愿。最后，政務(wù)公開是政府自身建設(shè)的“緊箍咒”。政務(wù)公開，是行政管理體制改革和政府管理的一項創(chuàng)新，將政府行為置于人民群眾監(jiān)督之下，可以增強對政府及其工作人員的約束力，促進政府勤政、廉政、高效行政。

（四）政務(wù)公開需要不斷突破

這其中的關(guān)鍵點是“三公”經(jīng)費、財政預(yù)決算、保障性住房、食品安全、環(huán)境保護、招投標、生產(chǎn)安全事故、征地拆遷、價格和收費等領(lǐng)域的信息公開。而重點和難點是行政決策公開要進一步完善公眾參與的決策機制，凡是涉及群眾切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重點工程項目，在決策前要廣泛征求群眾意見。這是提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平的重要前提。

（五）政務(wù)公開制度建設(shè)亟須加強和完善

政務(wù)公開法制化程度不高，從國家到省在政務(wù)公開在制度建設(shè)方面還處于滯后狀態(tài)，政務(wù)公開立法嚴重缺失，諸如公共企事業(yè)單位辦事公開工作實施細則等。許多地方是根據(jù)形勢需要先開展工作，而后國家或省出臺相關(guān)制度規(guī)范，導(dǎo)致先行開展工作的地區(qū)資源浪費、重復(fù)建設(shè)。

三、大連市政府下一步努力方向

從工作推進思路上來講，首先要做到政務(wù)公開與黨務(wù)公開實現(xiàn)聯(lián)動效應(yīng)，中央在2010年的領(lǐng)導(dǎo)小組會議明確了黨務(wù)公開自下而上、由點到面，先從黨的基層組織實行，總結(jié)經(jīng)驗，成熟后再逐步向黨的地方組織推開的基本思路。該思路與政務(wù)公開路徑相似。其次要破除政務(wù)公開體制與機制的障礙，就全國來看，大部分政務(wù)公開的機構(gòu)都是設(shè)置在政府系統(tǒng)內(nèi)部的，這一點違背了政務(wù)公開的初衷。最后要加快政務(wù)公開法制化的建設(shè)進程，比如應(yīng)該建立《政務(wù)公開發(fā)》和《電子政務(wù)法》。

從工作的實現(xiàn)手段上來講，要緊緊圍繞“深化資源整合，推動政技融合，引導(dǎo)社會參與，加強責(zé)任追究”這24個字，確實完善政務(wù)公開制度建設(shè)。

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（責(zé)任編輯：田 苗）