南京國民政府監(jiān)察院彈劾權(quán)的行使成效分析(1931－1936年)

周成莉

(東華理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江西撫州 344000)

1927～1936年，“南京十年”，又稱“黃金十年”。這十年，南京國民政府在形式上統(tǒng)一了全國，政治、經(jīng)濟(jì)、基建、文化、教育、社會(huì)政策、邊疆民族政策、外交、軍事等項(xiàng)目上皆取得一定的成就。1928年中國國民黨二屆四中全會(huì)的召開，標(biāo)志著南京國民政府跨入孫中山先生所設(shè)計(jì)的“訓(xùn)政”時(shí)期，“五權(quán)分立”、“權(quán)能分治”的設(shè)想提上議事日程。孫中山先生曾說過:“裁判人民的機(jī)關(guān)，已經(jīng)獨(dú)立，裁判官吏的機(jī)關(guān)，卻仍在別的機(jī)關(guān)之下，這也是理論上說不過去的，故此糾察機(jī)關(guān)也要獨(dú)立?！薄?】(33)其實(shí)1925年8月，廣州國民政府時(shí)期便成立了監(jiān)察院，獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán) ，后來因北伐，軍事倥傯，監(jiān)察工作無形停頓。1928年南京國民政府成立，監(jiān)察院設(shè)置工作便逐步開展，但無奈無合適人選擔(dān)任這清水衙門之“風(fēng)霜之任”，直至1931年2月，于右任擔(dān)任監(jiān)察院院長，監(jiān)察院才正式成立，這也標(biāo)志著南京國民政府最高監(jiān)察機(jī)關(guān)的成立。本文所指的黃金時(shí)間是從1931年2月監(jiān)察院的正式成立至1936年底。

一、彈劾權(quán)的定位

根據(jù)《中華民國國民政府組織法》、《國民政府監(jiān)察院組織法》、《中華民國憲法草案》明確規(guī)定，監(jiān)察院具有彈劾、審計(jì)、調(diào)查、糾舉、糾正、同意、監(jiān)試等權(quán)力，而彈劾權(quán)即“監(jiān)察院對(duì)于違法失職的中央或地方公務(wù)人員向掌理罷免、懲戒或懲罰的機(jī)關(guān)提出控訴，并要求予以懲處的權(quán)力”【1】(210)。在整個(gè)中華民國時(shí)期，彈劾權(quán)是其他諸權(quán)之本，其他諸權(quán)則是彈劾權(quán)的深化和補(bǔ)充;它是監(jiān)察權(quán)中最主要的權(quán)，是監(jiān)察權(quán)中最后的防御權(quán)。杜佑云道:“御史之風(fēng)霜之任，糾彈不法，百僚震恐，官之雄峻?！薄?】(29)監(jiān)察工作又稱“風(fēng)霜之任”。監(jiān)察院成立之初，便確立了“人人可彈，人人可劾”的原則。

首先，監(jiān)察委員獨(dú)立行使監(jiān)察工作。為了保證監(jiān)察委員獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，《國民政府監(jiān)察院組織法》和《彈劾法》明確規(guī)定:“監(jiān)察委員單獨(dú)提出彈劾案”【3】(6)，“監(jiān)察院院長除依法行使職權(quán)外，不得指使或干預(yù)彈劾事項(xiàng)”【4】(11～12)，監(jiān)察院院長和監(jiān)察委員之間非隸屬關(guān)系，監(jiān)察院長只負(fù)責(zé)監(jiān)察院相關(guān)行政工作。

其次，監(jiān)察委員在開展工作中受到法律的保障。根據(jù)《監(jiān)察委員保障法》規(guī)定，監(jiān)察委員的職位、身體、安全、言論都得到法律保障。如“第一條監(jiān)察委員非有左列情形之一者不得免停職或罰俸:一、經(jīng)中國國民黨開除黨籍，二、受刑事處分者，三、受禁治產(chǎn)之宣告者，四、受懲戒處分者，監(jiān)察委員非經(jīng)本人同意，不得轉(zhuǎn)任”;“第二條監(jiān)察委員除現(xiàn)行犯外非經(jīng)監(jiān)察院許可不得逮捕監(jiān)禁，監(jiān)察委員為現(xiàn)行犯被逮捕時(shí)逮捕機(jī)關(guān)應(yīng)于二十四小時(shí)以內(nèi)將逮捕理由通知監(jiān)察院”;“第三條監(jiān)察委員在職中所在地之軍警機(jī)關(guān)應(yīng)予以充分保護(hù)”;“第四條監(jiān)察委員非有左列情形之一者不得以失職論，一、受公務(wù)員之饋遺供應(yīng)有據(jù)者，二、在中央或該監(jiān)察區(qū)內(nèi)之公務(wù)員有應(yīng)收彈劾之顯著事實(shí)給人民舉發(fā)而不予以彈劾者，三、受人民指使捏造事實(shí)而提出彈劾案者”;“第五條監(jiān)察委員被彈劾或監(jiān)察院院長認(rèn)為有第四條所定失職之情事時(shí)非由其他監(jiān)察委員三人審查經(jīng)多數(shù)認(rèn)為應(yīng)付懲戒者不得移付懲戒”【5】(5710)。

監(jiān)察委員們是否能擔(dān)任好這風(fēng)霜之任，這得從彈劾權(quán)行使的成效來進(jìn)行分析。

二、彈劾權(quán)的行使成效

量化的統(tǒng)計(jì)是衡量權(quán)力行使的標(biāo)準(zhǔn)之一，以下幾組數(shù)據(jù)試從彈劾案件數(shù)量、官階高低、職位類別、地域分布等幾方面展開對(duì)比分析。

(一)1931年3月至1936年彈劾案件統(tǒng)計(jì)【6】

彈劾理由時(shí)間 彈劾案數(shù) 被彈劾人數(shù)違法 失職 其他(民國)二十年78 106 77 18 11二十一年76 127 88 35 4二十二年144 252 179 69 4二十三年132 257 184 68 5二十四年149 256 179 67 10二十五年278 438 408 30總計(jì)857 1436 1115 287 34百分比77.65 19.99 2.36

根據(jù)上表，監(jiān)察院從1931年2月成立，便開始開展工作。提出的彈劾案件從1931年的78件遞增到1936年的278件，共857件，被彈劾人數(shù)從106人遞增到438人，共1436人。其中被彈劾的理由中違法占被彈劾理由總數(shù)的77.65%，失職占到總數(shù)的19.99%，其他占總數(shù)的2.36%(其他被彈劾理由包含違憲、犯罪(叛國、職務(wù)罪、普通罪)、越權(quán)、背信等)。

(二)1931年3月至1936年被彈劾對(duì)象的官階統(tǒng)計(jì)【6】

續(xù)表

根據(jù)上表，監(jiān)察院彈劾的對(duì)象包含選任、特任、簡任、薦任、委任、軍官，以及其他各類官職，這也正應(yīng)了監(jiān)察院“人人可彈，人人可劾”的原則。在所有被彈劾對(duì)象中，薦任和委任官階人數(shù)比較集中，其中從1931年到1935年，薦任占總數(shù)的39.48%，委任占總數(shù)的41.68%，即被彈劾的官階中低級(jí)官吏占了絕大部分。而選任官階的只有在1932年被彈劾了1人，這1人即南京國民政府行政院院長汪精衛(wèi)。1931年到1935年中被彈劾的特任官階的官吏占總數(shù)的1.5%，1931年到1936年被彈劾的軍官人數(shù)占總數(shù)的 3.2%。

(三)1931年3月至1936年被彈劾人職務(wù)類別統(tǒng)計(jì)【7】(138～139)

根據(jù)上表，監(jiān)察院彈劾的對(duì)象職位類別涉及方方面面，但行政類官吏涉及最多，占到被彈劾總數(shù)的45.47%。這主要是行政工作的性質(zhì)所決定。五院制中，行政院是主管行政權(quán)、處理國家行政事務(wù)的最高行政機(jī)關(guān)。蔣介石任行政院院長時(shí)，行政權(quán)一度高度膨脹，同時(shí)行政事務(wù)繁多重要，也容易滋生腐敗，所以，監(jiān)督、監(jiān)察行政工作便成為監(jiān)察院監(jiān)察工作的重中之重。另一方面，根據(jù)上表，這一時(shí)期監(jiān)察院共彈劾監(jiān)察官吏5名，這主要在于監(jiān)察委員非選舉產(chǎn)生，易滋生腐敗，監(jiān)察院對(duì)監(jiān)察委員提出彈劾也有利于體制內(nèi)自身的監(jiān)督，從而提高監(jiān)察工作的有效性。

(四)1931年3月至1936年被彈劾官吏地域分布統(tǒng)計(jì)【7】(140～143)

國民政府監(jiān)察院成立后，為了更好地監(jiān)督監(jiān)察地方官吏，1933年2月22日，根據(jù)《監(jiān)察院監(jiān)察區(qū)分區(qū)計(jì)劃》和《監(jiān)察工作大綱》的規(guī)定，在全國劃分了十四個(gè)監(jiān)察區(qū)，在地方建立監(jiān)察使署，監(jiān)察委員分赴各地行使彈劾權(quán)。后因工作需要，在1934年6月23日，經(jīng)監(jiān)察院第29次會(huì)議決議，將全國重新劃分為16個(gè)監(jiān)察區(qū)。分別為“第一區(qū)江蘇;第二區(qū)安徽、江西;第三區(qū)福建、浙江;第四區(qū)湖南、湖北;第五區(qū)廣東、廣西;第六區(qū) 河北;第七區(qū) 河南、山東;第八區(qū) 山西、陜西;第九區(qū) 遼寧、吉林、黑龍江;第十區(qū) 云南、貴州;第十一區(qū)四川;第十二區(qū) 熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn);第十三區(qū) 甘肅、寧夏、青海;第十四區(qū) 新疆;第十五區(qū) 西康、西藏;第十六區(qū) 蒙古”【8】(176)。根據(jù)上表，因江蘇、安徽、江西、湖南、湖北、浙江、福建、河北、山東、河南等幾個(gè)省地理位置重要，或?yàn)殚L江流域的中樞，或?yàn)辄S河流域中心，或關(guān)系海防，這些地方彈劾力度明顯大于其他地方，而東北地區(qū)，在日本侵吞后，彈劾權(quán)的行使明顯鞭長莫及，這也體現(xiàn)出當(dāng)時(shí)國民政府的無力與無奈，同時(shí)也為一些違法、失職的官吏提供了可鉆之空子。

綜上，從1931年3月至1936年間，隨著監(jiān)察院的成立，監(jiān)察委員在得到各項(xiàng)法律法規(guī)對(duì)自身的保障后，逐步獨(dú)立全方位地對(duì)違法、失職的官吏進(jìn)行彈劾。提出的彈劾案件逐年遞增，被彈劾人數(shù)也逐步增加，在被彈劾的官吏中，因違法被彈劾的占絕大部分。為了實(shí)踐“人人可彈，人人可劾”的監(jiān)察原則，監(jiān)察委員對(duì)選任、特任、委任、薦任、簡任、軍官等各級(jí)官吏都提出彈劾，而薦任和委任職官員占到百分之七十以上，同時(shí)，被彈劾的官員中文官明顯高于武官。在被彈劾的官吏中涉及到各類職別的公務(wù)員，其中行政類公務(wù)人員占被彈劾公務(wù)員中的很大比例，行政類中縣長被彈劾的有457名，占當(dāng)時(shí)南京國民政府各類職務(wù)中的31.82%。正因?yàn)槿绱?，民間才有監(jiān)察院“只拍蒼蠅，不打老虎”的傳聞。在地域分布上，和中央距離較近，地理位置重要的監(jiān)察區(qū)被彈劾的官吏較多，而其他邊緣地區(qū)，尤其是東三省則莫可奈何。另外從中央和地方來看，地方明顯高于中央。

三、彈劾權(quán)行使成效原因剖析

依據(jù)《彈劾法》，彈劾案包括彈劾案的提出、彈劾案的審查、彈劾案的決議、彈劾案的移送、彈劾案的公布五個(gè)流程，一旦監(jiān)察院將彈劾案移付懲戒機(jī)構(gòu)后，因南京國民政府施行的彈懲分立的制度，監(jiān)察院雖仍擁有對(duì)懲戒機(jī)構(gòu)的質(zhì)詢權(quán)，但并不具備強(qiáng)制性，所以彈劾權(quán)的行使在彈劾案移送、公布后基本就戛然而止了。客觀公正的評(píng)價(jià)彈劾權(quán)行使的成效必須跳出制度本身的弊端所帶來的消極效果，即積極性的一面;同時(shí)根據(jù)結(jié)果反映出制度本身的不科學(xué)性，即消極的一面。

第一，彈劾權(quán)的行使取得了一定的成績，客觀上有助于幫助國民政府澄清吏治，穩(wěn)定政權(quán)。從1931年提出彈劾案件78件，到1936年的278件，共涉及的被彈劾的官吏共1436名，暫且不問其1436名被彈劾官吏中有多少受到懲戒，僅僅是“1436”這樣的數(shù)字也是對(duì)當(dāng)時(shí)的官場一種威懾，有效地維護(hù)了國民政府政權(quán)的穩(wěn)定。

監(jiān)察院彈劾權(quán)的行使之所以能夠取得如此成績，有下述幾點(diǎn)原由:其一，彈劾權(quán)的行使具備法律武器。1928年南京國民政府形式上統(tǒng)一中國后，為了標(biāo)榜為孫中山的合法繼承人，承繼孫中山的遺志，實(shí)行五權(quán)憲法，從而頒布了《中華民國國民政府組織法》、《中華民國憲法草案》、《中華民國監(jiān)察院組織法》、《彈劾法》、《公務(wù)員保障法》等等法律條例，從而保證了監(jiān)察院作為全國最高監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律地位，保障了彈劾權(quán)的行使合法途徑。其二，蔣介石和南京政權(quán)需要自己的“眼睛”。五權(quán)分立，監(jiān)察獨(dú)立的設(shè)想是中西合璧的產(chǎn)物。在中國，自秦朝開始便設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)，這種機(jī)構(gòu)的最大功能即充當(dāng)著最高統(tǒng)治者的眼睛，為專制皇權(quán)保駕護(hù)航。南京國民政府成立伊始，不只是蔣介石個(gè)人，整個(gè)南京政權(quán)建設(shè)都需要利用監(jiān)察院這樣的機(jī)構(gòu)來充當(dāng)自己的眼睛，排除不和諧因素。其三，監(jiān)察院院長的盡職奉公。監(jiān)察院院長于右任一生兩袖清風(fēng)，一心為民。他明德肅貪，在任期間彈劾過兩個(gè)魚肉百姓的縣長，甚至殺了一個(gè)與蔣介石聯(lián)絡(luò)有親的中央信托局運(yùn)輸處長林世良。他多次為監(jiān)察院具備懲戒權(quán)而努力，為了更好的行使彈劾權(quán)，于右任不拘一格選拔人才，保障了監(jiān)察委員的高素質(zhì)、高能力。其四，高素質(zhì)的監(jiān)察委員能擔(dān)重任。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“監(jiān)察委員中年齡在41～50之間的人數(shù)最多，所占比例最高，最高時(shí)達(dá)50%，最低時(shí)也近30%，平均達(dá)到36%，其次是年齡在51～60之間，最高時(shí)超過了30%，最低時(shí)占20%，平均為27%，比41－50之間的人數(shù)略少;30－40歲的監(jiān)察委員人數(shù)居第三，平均占總數(shù)的15%;人數(shù)最少的是年齡在60歲以上的監(jiān)察委員，平均占12%，只有41～50年齡段的1/3?！薄?】監(jiān)察委員年齡結(jié)構(gòu)以中年監(jiān)察委員作為中堅(jiān)，同時(shí)配置老、青各年齡段，各取所長，相互補(bǔ)充，為監(jiān)察工作的順利開展提供了保證。另外，這一時(shí)期的監(jiān)察委員大都有過留學(xué)背景，甚至是前清舉人，學(xué)科背景廣泛，社會(huì)經(jīng)歷豐富，高素質(zhì)的監(jiān)察委員也保障了彈劾權(quán)的行使。

第二，彈劾權(quán)行使成效的畸形折射各種弊端。雖然監(jiān)察成立初期喊出了“人人可彈，人人可劾”的號(hào)子，但“只拍蒼蠅，不打老虎”卻是事實(shí)。造成這樣的結(jié)果有以下幾方面原因:其一，中國官僚體制的本質(zhì)決定。中國自秦始皇建立專制體制以來，便確立了官僚體制，經(jīng)歷了兩千多年。中國的官僚體制具有“延續(xù)性”、“包容性”、“貫徹性”三個(gè)特征，集權(quán)，專權(quán)，官僚性的人生觀、價(jià)值觀，裙帶風(fēng)等等籠罩整個(gè)官場，深入官員們的骨髓，僅僅靠全國幾十個(gè)監(jiān)察史、監(jiān)察委員去彈劾、監(jiān)督，所遇到的重重阻力可想而知。其二，訓(xùn)政體制下，政權(quán)傾向于黨權(quán)，地方權(quán)力傾向于中央權(quán)力，黨權(quán)、政權(quán)傾向于軍權(quán)，高度的集權(quán)化最后皆傾向于“萬物之首”——蔣委員長的“人權(quán)”。雖然監(jiān)察院貴為最高的獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，但這種體制下，監(jiān)察院也只能唯蔣馬首是瞻。其三，監(jiān)察制度本身的缺陷。雖然制定了許多法律法規(guī)，但整個(gè)監(jiān)察體制還是不完備的，一方面法律法規(guī)本身存在不規(guī)范性。如“違法”和“失職”兩種被彈劾的理由，往往此文為“違法”，彼文又為“失職”，多數(shù)的彈劾案甚至冠以“違法失職”四字齊稱。法律制度的不規(guī)范，使得彈劾權(quán)行使無法做到有法可依，同時(shí)也降低了彈劾權(quán)自身的威懾力。另一方面，彈懲分離的體制，使彈劾權(quán)的行使沒有力度。而根據(jù)《公務(wù)員懲戒法》規(guī)定，各級(jí)公務(wù)員分屬不同的懲戒機(jī)構(gòu)，更加大了懲戒的難度。雖然監(jiān)察院有最后的質(zhì)詢權(quán)，但沒有強(qiáng)制的權(quán)力，懲戒機(jī)構(gòu)遇此往往采取積壓搪塞，最后大事化小，小事化了的態(tài)度。所以有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，“從它1931年建立到1937年，監(jiān)察院處理的案件中涉及到貪官污吏達(dá)69500人，而該院僅收到1800人的起訴書”。而結(jié)果，“監(jiān)察院提出的貪污的1800個(gè)案件中，只有268人被法院或其他法律機(jī)關(guān)判定有罪。268人中，有214人根本未受到任何懲戒，41人僅受到很輕的處罰，如減少其十分之一的工資等等。268個(gè)有罪的官吏中只有13人是真的被罷了官。真是少的出奇，連《文化建設(shè)》也承認(rèn)，政府但對(duì)貪污的努力是‘紙老虎’，沒人害怕”?！?0】(30)

總之，在南京國民政府發(fā)展的黃金十年中，監(jiān)察院成立，獨(dú)立行使彈劾權(quán)，有成效，但也折射出南京國民政府體制的種種弊端。

［1］轉(zhuǎn)引自陶百川.比較監(jiān)察制度［M］.三民書局股份有限公司，1978.

［2］轉(zhuǎn)引自常澤民.中國現(xiàn)代監(jiān)察制度［M］.臺(tái)灣商務(wù)印書館，1979.

［3］監(jiān)察院組織法(第五條)［N］.監(jiān)察院公報(bào)，第二冊(cè)，第一至三期，第二歷史檔案館，1992.

［4］彈劾法(中華民國十八年五月二十九日公布)第五條［N］.監(jiān)察院公報(bào)，第二冊(cè)，第一至三期，第二歷史檔案館，1992.

［5］徐百齊.中華民國法規(guī)大全(第四冊(cè))［Z］.商務(wù)印書館，1936.

［6］湯吉木.五年來的監(jiān)察院［J］.東方雜志，三四卷，1號(hào)，1937年1月1日，第152頁;常澤民.中國現(xiàn)代監(jiān)察制度［M］.臺(tái)灣商務(wù)印書館，1979年，第149頁.(因監(jiān)察院1931年2月成立，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)從三月開始，以下同。)

［7］常澤民.中國現(xiàn)代監(jiān)察制度［M］.臺(tái)灣商務(wù)印書館，1979.

［8］邱濤.中華民國反貪史——其制度變遷及運(yùn)行的衍異［M］.蘭州大學(xué)出版社，2004.

［9］劉云虹，李青玉.政治精英與權(quán)力監(jiān)督——1931～1949年國民政府監(jiān)察委員組成分析［J］東南大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2006，(3).

［10］易勞逸.1927－1937年國民黨統(tǒng)治下的中國流產(chǎn)的革命［M］.中國青年出版社，1992.