財(cái)政均等化視角下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)化路徑

官永彬

(重慶師范大學(xué) 地理與旅游學(xué)院，重慶 400047)

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，財(cái)政體制也逐漸由集權(quán)型向分權(quán)型演進(jìn)，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度也成為財(cái)政分權(quán)體制的重要內(nèi)容。

1994年中央政府推行了影響深遠(yuǎn)的分稅制改革，這從根本上規(guī)范了中央政府與地方政府之間的財(cái)政利益關(guān)系，當(dāng)前的財(cái)政分權(quán)體制框架也由此基本確定。作為市場經(jīng)濟(jì)條件下政府間關(guān)系的承載體，分稅制在支出分配上維持了地方政府承擔(dān)更多責(zé)任的原有格局，在收入分配上卻讓中央政府重新集中了大部分財(cái)政收入，從而顯著扭轉(zhuǎn)了自改革開放以來“兩個(gè)比重”即國家財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占國家財(cái)政預(yù)算總收入的比重下降的趨勢。但與此同時(shí)，地方政府之間的財(cái)力差距呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大之勢，造成各地區(qū)在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)供給水平上的巨大差異，這主要表現(xiàn)為財(cái)力雄厚的東部地區(qū)公共服務(wù)水平整體優(yōu)于財(cái)力較差的中西部地區(qū)。

對(duì)此，2005年中共十六屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出，要“按照公共服務(wù)均等化原則，加大國家對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”。

時(shí)隔一年，在2006年的中共十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中又指出:“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。2012年中共十八大報(bào)告則進(jìn)一步明確提出:“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系。”

在此背景下，基于財(cái)政均等化視角去考察并思考作為公共財(cái)政體制重要內(nèi)容的轉(zhuǎn)移支付制度優(yōu)化路徑，這無疑對(duì)于制定縮小地區(qū)間財(cái)力差距、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)政策，具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的重塑:財(cái)政均等化

無論是成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，還是處于轉(zhuǎn)型過程中的國家，轉(zhuǎn)移支付都是上級(jí)政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重要工具，必然有其追求的政策目標(biāo)，該目標(biāo)也是轉(zhuǎn)移支付之所以存在的理論依據(jù)。但在多維的目標(biāo)體系中，確立合意的目標(biāo)是設(shè)計(jì)與建立科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的根本準(zhǔn)則和價(jià)值取向，當(dāng)然，具體目標(biāo)的選擇則必須由本國的實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需要來決定，對(duì)于中國這樣一個(gè)幅員遼闊、人口眾多、地區(qū)差異顯著的轉(zhuǎn)型國家來說更是如此。

(一)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)學(xué)考察:理論依據(jù)

成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家實(shí)踐證明，市場是配置資源廣泛的、有效的手段，它以一只“看不見的手”來協(xié)調(diào)市場主體的利益關(guān)系，調(diào)節(jié)和引導(dǎo)不同利益集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)行為，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置;但市場不是萬能的，單純依靠市場機(jī)制配置資源，不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置，不可能實(shí)現(xiàn)符合社會(huì)正義和公平的收入分配，不可能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，也很難減緩經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響。因此，為了克服和矯正市場機(jī)制的固有缺陷，必須重視和正確發(fā)揮政府宏觀調(diào)控這一只“看得見的手”的作用，這也成為了政府介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的恰當(dāng)理由。那么，作為政府宏觀調(diào)控的重要工具，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)必然是實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置、收入的公允分配以及經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。具體來說，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)主要包括內(nèi)部化受益外溢效應(yīng)、彌補(bǔ)財(cái)政缺口以及糾正財(cái)政不平等，這些也可以看成是政府間轉(zhuǎn)移支付的理論依據(jù)。

(1)內(nèi)部化公共服務(wù)的受益外溢效應(yīng)

當(dāng)某個(gè)地方政府提供的公共服務(wù)的受益范圍擴(kuò)散到鄰近的其他轄區(qū)，使其他轄區(qū)的居民在不支付任何成本的情況下也同樣獲取該受益時(shí)便產(chǎn)生了地方政府間公共服務(wù)的受益外溢效應(yīng)問題。這種溢出效應(yīng)突出表現(xiàn)在教育、公共服務(wù)設(shè)施(如公園、文化娛樂設(shè)施、交通設(shè)施)、治安等方面。以教育為例，在本轄區(qū)受到良好教育的學(xué)生以后卻流動(dòng)到其他轄區(qū)工作;此外，當(dāng)某些地區(qū)提供的教育服務(wù)質(zhì)量相對(duì)較高時(shí)，其他特別是鄰近轄區(qū)的考生可能向這些地區(qū)聚集以享受本轄區(qū)高質(zhì)量的教育服務(wù)。當(dāng)公共服務(wù)的受益外溢效應(yīng)存在時(shí)，作為本轄區(qū)集體利益代表的地方政府，卻并未考慮到外溢到其他轄區(qū)的利益，仍然按照本轄區(qū)的邊際收益等于邊際成本的帕累托最優(yōu)條件決定公共服務(wù)的供給，使得其供給的產(chǎn)量水平低于社會(huì)最佳產(chǎn)量水平，從而導(dǎo)致社會(huì)資源的低效配置。

治理公共服務(wù)受益外溢效應(yīng)的關(guān)鍵是將這種溢出效應(yīng)內(nèi)部化。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家A.C.庇古為我們提供了一種重要的傳統(tǒng)思路。A.C.庇古(1929)認(rèn)為，當(dāng)存在受益外溢時(shí)，產(chǎn)生外部受益的經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)該獲得一筆與其創(chuàng)造的邊際外部收益相等的單位補(bǔ)助額。按此邏輯，中央政府或省級(jí)政府可以采取財(cái)政補(bǔ)助或撥款的措施使公共服務(wù)的受益外溢效應(yīng)內(nèi)部化，激勵(lì)地方政府在更充分的水平上提供具有外溢性的公共服務(wù)。如圖1所示，曲線MPR和MSR分別代表某地方居民與全社會(huì)消費(fèi)X公共服務(wù)所獲得的轄區(qū)邊際收益和社會(huì)邊際收益，P1和P2則代表消費(fèi)該公共服務(wù)時(shí)所支付的價(jià)格(在完全競爭的情況下，價(jià)格也等于邊際成本)。由于地方政府只按轄區(qū)邊際收益等于邊際成本的原則提供X公共服務(wù)，他所提供該公共服務(wù)的數(shù)量將為OA，明顯低于由邊際社會(huì)收益等于邊際成本決定的最優(yōu)產(chǎn)量OB。為了誘導(dǎo)地方政府供給符合效率的產(chǎn)量OB，中央政府或省級(jí)政府應(yīng)該提供地方政府CD元的單位補(bǔ)助使該公共服務(wù)的價(jià)格從P1降至P2。因此，內(nèi)部化公共服務(wù)的溢出效應(yīng)成為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)和理論依據(jù)之一。正如奧爾森曾指出的，若不考慮收入分配的情況，聯(lián)邦政府對(duì)州政府實(shí)施轉(zhuǎn)移支付的恰當(dāng)理由就是地方提供的公共服務(wù)的受益范圍擴(kuò)散到了其他轄區(qū)。［1］(479～487)當(dāng)然，為有效實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付必須對(duì)應(yīng)于特定的公共服務(wù)項(xiàng)目。

(2)彌補(bǔ)縱向政府間的財(cái)政缺口

無論是美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家，還是印度、拉美等發(fā)展中國家，抑或是俄羅斯、中國等轉(zhuǎn)型國家，一般都實(shí)行了分稅制的財(cái)政體制，可以說財(cái)政分權(quán)是一個(gè)世界現(xiàn)象。在這種分稅制的框架下，為了有效保證中央政府的宏觀調(diào)控能力，維護(hù)稅收的統(tǒng)一與公平分配，以及提高市場機(jī)制的效率，中央政府往往控制著重要的稅源或主體性的收入項(xiàng)目(如所得稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅等)，而將一些稅基較小的稅種如財(cái)產(chǎn)稅、營業(yè)稅等劃歸地方政府。在此稅收分配格局下，中央政府自然掌握了較大份額的收入，而地方政府只能在整個(gè)政府收入分配中占據(jù)較小的比重。從財(cái)政支出層面來看，由于地方政府比中央政府更接近轄區(qū)居民，能以更低的信息成本獲悉轄區(qū)居民的福利偏好，并在轄區(qū)居民的監(jiān)督下提供針對(duì)性的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以此滿足轄區(qū)居民日益增長的多樣化的公共需求。因而，為了提高財(cái)政支出的效率，地方政府應(yīng)該享有較大的支出權(quán)限和承擔(dān)更大的支出職責(zé)。

圖1 公共服務(wù)的受益外溢效應(yīng)

綜合來看，分稅制的財(cái)政體制使得中央政府承擔(dān)較少的支出責(zé)任卻享有較多的財(cái)政收入，而地方政府享有較少的財(cái)政收入?yún)s承擔(dān)著較多的支出責(zé)任，由此必然導(dǎo)致中央政府和地方政府之間收入能力(財(cái)權(quán))和支出職責(zé)(事權(quán))的結(jié)構(gòu)性失衡或縱向不平衡(vertical imbalance)，造成地方政府整體上出現(xiàn)收不抵支的財(cái)政缺口(fiscal gap)。在這種情況下，從理論上說，中央政府可以通過賦予地方政府更多的征稅權(quán)、鼓勵(lì)地方政府增加更多的收費(fèi)項(xiàng)目、調(diào)整上下級(jí)政府之間稅收分享比例以及減少地方政府的支出責(zé)任等形式來彌合地方財(cái)政赤字，但是，從各國實(shí)踐看，中央政府一般在分級(jí)財(cái)政體制框架下，選擇無條件轉(zhuǎn)移支付方式補(bǔ)充地方財(cái)力，以保證地方政府有足夠的財(cái)政收入供給轄區(qū)居民所需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。因而，彌補(bǔ)縱向政府間的財(cái)政缺口就成為轉(zhuǎn)移支付的重要目標(biāo)之一。

(3)糾正橫向政府間的財(cái)政非平衡

任何一個(gè)國家，無論實(shí)行何種財(cái)政體制，地區(qū)之間都會(huì)因自然資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場化程度、征稅能力的不同，使得在稅基的規(guī)模和財(cái)源的集中度方面存在很大的空間差異;此外，地區(qū)之間由于地理位置、自然條件、人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)等方面的區(qū)別，因而在提供單位公共服務(wù)所需要的財(cái)政支出上也表現(xiàn)出較大的不同。這兩方面因素的共同作用，客觀上必然會(huì)出現(xiàn)各地區(qū)在財(cái)政收入能力與公共服務(wù)供給能力上的非均衡。這種地方政府間財(cái)政能力的非平衡不僅違背財(cái)政的橫向公平原則，也將造成效率的損失。

財(cái)政的橫向公平是指同樣狀況的人應(yīng)享受同等的財(cái)政待遇。在布坎南看來，這種同等的財(cái)政待遇應(yīng)把人們從財(cái)政提供的公共服務(wù)中獲取的收益和承擔(dān)的稅負(fù)統(tǒng)一考慮。［2］(583～599)為此，布坎南提出財(cái)政剩余(人們從公共提供的產(chǎn)品和服務(wù)中享受到的利益與付出的成本之間的差額)范疇來闡釋財(cái)政公平。從這個(gè)意義上說，橫向財(cái)政公平可理解為同等狀況的人無論其居住在哪個(gè)地區(qū)都應(yīng)該享有相同的財(cái)政剩余。可是，在分級(jí)的財(cái)政體制中，具有自身目標(biāo)函數(shù)的地方政府各自在一定的行政邊界內(nèi)征集稅收和提供地方性公共服務(wù)。在這種情形下，地方政府間財(cái)政能力的非平衡將使同樣狀況的居民因生活在不同轄區(qū)而享有不同的財(cái)政剩余，亦即發(fā)達(dá)地區(qū)的居民比落后地區(qū)享有更多的財(cái)政剩余，這就破壞了同樣狀況的人享受相同財(cái)政待遇的橫向公平原則。不僅如此，Oates認(rèn)為，地區(qū)之間不同的財(cái)政收入水平導(dǎo)致的財(cái)政橫向非平衡會(huì)誘使人們重新選擇居住地區(qū)，而這種由于財(cái)政待遇不同而非要素價(jià)格差異所引發(fā)的財(cái)政誘導(dǎo)性遷移會(huì)造成資源配置的效率損失。［3］(83)Aronson也支持這個(gè)觀點(diǎn)，他認(rèn)為這種財(cái)政誘導(dǎo)的人口跨區(qū)域流動(dòng)不僅會(huì)擴(kuò)大原有的財(cái)政不公平，還會(huì)導(dǎo)致效率上的損失。［4］(166)對(duì)此，橫向政府間財(cái)政非平衡的現(xiàn)實(shí)客觀上要求中央政府建立起有效的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，協(xié)調(diào)發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)的財(cái)政能力，使無論居住在哪個(gè)地區(qū)的居民都享有大致均等的基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的橫向公平目標(biāo)。

(二)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)選擇:橫向財(cái)政均等化

轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析表明，各國轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)通常要考慮內(nèi)部化溢出效應(yīng)、實(shí)現(xiàn)財(cái)政的縱向平衡和橫向平衡等多維目標(biāo)。

進(jìn)一步考察這些目標(biāo)之間的關(guān)系，我們可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的橫向平衡進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化是最為根本性的目標(biāo)。因?yàn)?，基本公共服?wù)一般都是外溢效應(yīng)較大的公共物品，如天然林保護(hù)、退耕還林還草、義務(wù)教育、社會(huì)保障、公共醫(yī)療等，中央政府往往針對(duì)這些具有外溢效應(yīng)的公共服務(wù)加大對(duì)貧困地區(qū)的有條件(專項(xiàng))轉(zhuǎn)移支付，激勵(lì)貧困地區(qū)的地方政府增加基本公共服務(wù)的供給。這既可以內(nèi)部化公共服務(wù)的受益外溢效應(yīng)，也為改善落后地區(qū)基本公共服務(wù)的水平，實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間基本公共服務(wù)的均等化發(fā)揮了重要作用。從這個(gè)角度說，基于內(nèi)部化公共服務(wù)的受益外溢效應(yīng)的目的而實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上是有助于實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)的均等化;另外，糾正地方政府財(cái)政的橫向非平衡事實(shí)上也是有利于縱向非平衡或財(cái)政缺口的彌補(bǔ)。分權(quán)體制下中央政府彌補(bǔ)地方政府的財(cái)政缺口所需要的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量一般取決于地方政府所能籌集的財(cái)政收入與其支出需求的差額。對(duì)于支出需求的衡量，實(shí)踐中大多數(shù)國家一般選用基本公共服務(wù)水平作為代理指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)地方政府提供基本公共服務(wù)所需財(cái)政支出與實(shí)際財(cái)政收入之間的缺口最終確定轉(zhuǎn)移支付額度?？梢姡醒胝峭ㄟ^確?；竟卜?wù)的橫向均等化來解決縱向平衡問題。所以，在轉(zhuǎn)移支付制度所追求的目標(biāo)體系中，財(cái)政的橫向平衡或均等化是各國中央政府所要考慮的核心目標(biāo)。

明確目標(biāo)是設(shè)計(jì)與建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的根本依據(jù)，具體目標(biāo)的選擇則必須由本國的實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需要來決定。對(duì)于地域遼闊、人口眾多且經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的中國來說，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的橫向均等化更應(yīng)成為中央政府的現(xiàn)實(shí)選擇。

改革開放以來，為緩解財(cái)政上的壓力和增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控作用，我國實(shí)施了自上而下的循序漸進(jìn)式的分權(quán)化改革。特別是1994年的分稅制改革從根本上規(guī)范了中央政府與地方政府之間的財(cái)政利益關(guān)系，由此也確定了我國財(cái)政分權(quán)體制的基本框架和現(xiàn)實(shí)格局。這種制度安排使得地方政府從此享有一定的受制度保障的財(cái)政收入剩余索取權(quán)，從而激勵(lì)地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長以便分享到較大比例的財(cái)政收益。不僅如此，我國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域分權(quán)的同時(shí)保持了政治領(lǐng)域的集權(quán)，中央政府對(duì)地方政府官員的考核、晉升具有絕對(duì)的權(quán)威，在現(xiàn)行以經(jīng)濟(jì)績效為核心的考核機(jī)制下，地方政府為實(shí)現(xiàn)晉升最大化而加快經(jīng)濟(jì)增長。因此，中國體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期政府多級(jí)財(cái)政分權(quán)與單一政治集權(quán)相結(jié)合的分權(quán)模式，賦予了地方政府特有的雙重激勵(lì)即財(cái)政激勵(lì)和政治激勵(lì)，共同驅(qū)使地方政府為推進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長而展開異質(zhì)性的標(biāo)尺競爭。而加快經(jīng)濟(jì)增長需要大量的資源，在國有資本和私人資本面臨流動(dòng)性約束的情況下，地方政府間標(biāo)尺競爭的重要策略就是競相吸引外商直接投資。這種日益激化的異質(zhì)性財(cái)政競爭擴(kuò)大了地區(qū)之間在初次分配領(lǐng)域的財(cái)政能力差距，使原本財(cái)政就相對(duì)脆弱的落后地區(qū)進(jìn)一步陷入財(cái)政的困境，在地方基本公共服務(wù)的供給上更是捉襟見肘。此外，地方政府為獲取更大的財(cái)政規(guī)模，紛紛向中央政府競爭財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資源，1994年分稅制改革以來的轉(zhuǎn)移支付制度便是發(fā)達(dá)地區(qū)、落后地區(qū)與中央政府三方博弈的結(jié)果。在這種“跑部錢進(jìn)”的博弈過程中，由于發(fā)達(dá)地區(qū)在博弈中占據(jù)著優(yōu)勢地位，使其在財(cái)政資源的分配格局中享有更多的利益，而本身基礎(chǔ)財(cái)力較弱的落后省份反而獲得較少的轉(zhuǎn)移支付，所以，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度也無法有效控制地區(qū)間財(cái)政能力差距的擴(kuò)大。可以說，在收入權(quán)高度集中且事權(quán)高度分散的分權(quán)格局下，我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體制主要實(shí)現(xiàn)的是中央政府的縱向控制意圖，而財(cái)政均等化目標(biāo)在多重目標(biāo)體系中被置于相對(duì)次要的地位。即使從國際財(cái)政實(shí)踐的比較來看，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)也只是定位于實(shí)現(xiàn)各轄區(qū)間地方政府基本公共服務(wù)供給能力的均衡，而并非要照顧各地區(qū)的既得利益。［5］(133)

因而，為了有效發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度的財(cái)力均等化效應(yīng)，使得居住在不同轄區(qū)的居民享受大體均等的基本社會(huì)福利或公共服務(wù)，中央政府應(yīng)該重新明確財(cái)政均等化的轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，充分發(fā)揮國家財(cái)政的再分配職能，調(diào)整地方現(xiàn)有的利益格局，逐步縮小地區(qū)間財(cái)力差距，真正建立起以居民享有公共服務(wù)大致均等的均衡性轉(zhuǎn)移支付制度。在財(cái)政均等化目標(biāo)的綱領(lǐng)性指導(dǎo)下，現(xiàn)階段轉(zhuǎn)移支付改革的取向或近期目標(biāo)是在區(qū)域分配上應(yīng)加大對(duì)經(jīng)濟(jì)落后的中西部地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付力度;項(xiàng)目分配上主要向教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域傾斜;結(jié)構(gòu)分配上逐步建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付體系;分配模式上更加真實(shí)地反映各地區(qū)財(cái)政收入能力和財(cái)政支出需求，從而實(shí)現(xiàn)分權(quán)體制下現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付分配結(jié)構(gòu)和分配方式的系統(tǒng)優(yōu)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各地方政府間基本公共服務(wù)供給能力的均等化，使無論居住在任何地區(qū)的居民都能享有大致相當(dāng)?shù)慕逃?、社?huì)保障、醫(yī)療、就業(yè)等方面的機(jī)會(huì)和服務(wù)。

二、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的優(yōu)化:以均衡性轉(zhuǎn)移支付為主導(dǎo)

轉(zhuǎn)移支付已成為市場經(jīng)濟(jì)國家處理中央與地方政府間財(cái)政分配關(guān)系的普遍做法和基本方式，其轉(zhuǎn)移支付形式結(jié)構(gòu)的選擇根據(jù)中央政府的政策目標(biāo)加以確定，為此世界上大多數(shù)國家一般都采取了均衡性(一般性)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種形式，并以均衡性轉(zhuǎn)移支付為主體。其中，均衡性轉(zhuǎn)移支付是并未指定用途的轉(zhuǎn)移支付，其目標(biāo)是重點(diǎn)化解各級(jí)政府間財(cái)政收入能力與支出責(zé)任不匹配問題，促進(jìn)各地區(qū)之間財(cái)政能力的均等化;而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付屬于有條件轉(zhuǎn)移支付，旨在實(shí)現(xiàn)中央政府的特定政策目標(biāo)。對(duì)于我國來說，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)定位并不明確和統(tǒng)一，在財(cái)政體制的改革進(jìn)程中逐漸形成了稅收返還、原體制補(bǔ)助(或體制上解)、過渡期轉(zhuǎn)移支付(2002后為一般性轉(zhuǎn)移支付)、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、結(jié)算補(bǔ)助與其他補(bǔ)助等多種形式(見表1)。并且，地區(qū)間財(cái)力差異促增的稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占據(jù)了總體轉(zhuǎn)移支付的較大份額，自1999年來一直維持在60%左右，而以一般性轉(zhuǎn)移支付為主的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付雖然近年來有所增加，但總體來看還比較低(見表2)。因此，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，逐步擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，最終建立以均衡性轉(zhuǎn)移支付為主導(dǎo)、以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相配合的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)體系。

表1 中國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付種類與目標(biāo)

表2 中央對(duì)地方各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重(1995－2010)

(一)調(diào)整反映既得利益的轉(zhuǎn)移支付

稅收返還是中央政府為了順利推行分稅制改革而采取的保護(hù)地方既得利益格局的一種轉(zhuǎn)移支付形式。這種與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平緊密掛鉤且以基數(shù)逐年遞增的稅收返還制度使原本財(cái)力充裕的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份獲得的返還額也較多，而財(cái)力薄弱需要財(cái)政支持的落后省份獲得的返還額卻較少，從而強(qiáng)化了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“馬太效應(yīng)”。從中央對(duì)地方各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重看(具體見表2)，稅收返還占中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的份額較大，分稅制改革后的1995年甚至高達(dá)73.71%，隨后開始逐年下降，不過在2010年仍占了16.35%。相對(duì)于其他形式的轉(zhuǎn)移支付，稅收返還占總體轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重都呈現(xiàn)出下降趨勢。盡管如此，實(shí)證研究表明，這種無視地域差別的稅收返還制度，不僅未能從根本上解決初始財(cái)力分配不均和公共服務(wù)地區(qū)差距較大的問題，反而在新體制下固化了原有財(cái)力不均等格局，與財(cái)政均等化的目標(biāo)背道而馳。因此，為了確保中央政府擁有更多的均衡性轉(zhuǎn)移支付資金，并在較大程度上減少地區(qū)間財(cái)力差距，中央政府應(yīng)該逐年降低直至最終取消稅收返還制度。

鑒于稅收返還仍是我國現(xiàn)階段最主要的轉(zhuǎn)移支付形式，關(guān)系著地方的既得利益，如果采取貿(mào)然取消等激進(jìn)的改革措施，必然面臨著較大的阻力。所以，未來比較穩(wěn)妥的改革取向應(yīng)該是，繼續(xù)保持現(xiàn)行稅收返還的運(yùn)行方式，每年從中央對(duì)地方的稅收返還額中分割出適當(dāng)比例歸并到更具有均衡性的一般性轉(zhuǎn)移支付中。該比例的選擇可以酌情而定，在改革的初期應(yīng)設(shè)計(jì)得低一些，此后逐年遞增，并在若干年后被規(guī)范性的一般性轉(zhuǎn)移支付制度所最終取代。這樣，既可以逐漸調(diào)整地方既得利益，藉以減少體制改革的阻力，又可以維持一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的持續(xù)增長，能夠在一定程度上緩解并逐漸縮小各地區(qū)之間的財(cái)力差距。

原體制補(bǔ)助(或原體制上解)是從原財(cái)政包干體制沿襲下來的轉(zhuǎn)移支付形式，結(jié)算補(bǔ)助則是中央財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政在每個(gè)財(cái)政年度內(nèi)因體制變動(dòng)、中央新出臺(tái)的政策措施而對(duì)地方財(cái)政收支帶來的影響進(jìn)行調(diào)整，兩者實(shí)質(zhì)上也是對(duì)地方既得利益的維護(hù)。此外，原體制補(bǔ)助和結(jié)算補(bǔ)助是“自上而下”和“自下而上”的雙向流動(dòng)的資金轉(zhuǎn)移，其補(bǔ)助或上解額度都是中央政府和地方政府之間討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，缺乏公平性和科學(xué)性。［6］所以，原體制補(bǔ)助與結(jié)算補(bǔ)助難以發(fā)揮縮小地區(qū)間財(cái)力差距的作用。未來改革的思路是將原體制補(bǔ)助和結(jié)算補(bǔ)助的轉(zhuǎn)移支付資金歸并到一般性轉(zhuǎn)移支付中進(jìn)行統(tǒng)籌，并按均等化原則進(jìn)行分配。

(二)完善財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付

財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付制度是中央財(cái)政為了均衡地區(qū)間財(cái)力差距和促進(jìn)公共服務(wù)均等化而建立的，理應(yīng)成為實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化的主要轉(zhuǎn)移支付形式。在財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付類型中，一般性轉(zhuǎn)移支付將初始目標(biāo)定位于調(diào)節(jié)橫向財(cái)政失衡，提高地方政府特別是落后地區(qū)的財(cái)政能力，使其能夠提供與其他發(fā)達(dá)地區(qū)大致相同的公共服務(wù)。

但受客觀條件的限制，近期內(nèi)一般性轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)只是緩解財(cái)政困難地區(qū)財(cái)政運(yùn)行中的突出矛盾，保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資發(fā)放和機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等最基本的需要，所以現(xiàn)行一般性轉(zhuǎn)移支付資金的分配公式主要考慮的是財(cái)政供養(yǎng)人口因素。除因素選擇問題外，一般性轉(zhuǎn)移支付分配的資金規(guī)模也相當(dāng)有限。世界各國基本上都將一般性轉(zhuǎn)移支付作為中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的主要形式，其占全部轉(zhuǎn)移支付的比例維持在50%左右。但我國的現(xiàn)實(shí)情況是中央政府財(cái)力不足，用于均衡地區(qū)間財(cái)力差距的一般性轉(zhuǎn)移支付資金偏少。以2005年為例，我國一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重僅有9.8%。這些因素都導(dǎo)致一般性轉(zhuǎn)移支付難以有效發(fā)揮促進(jìn)地區(qū)間財(cái)政均等化的作用。因此，中央政府應(yīng)進(jìn)一步完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，將一般性轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)定格在彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)政缺口，均衡地區(qū)之間的財(cái)力差距，使各地區(qū)擁有基本的財(cái)政能力提供水平大體相當(dāng)?shù)墓卜?wù)，在此目標(biāo)引領(lǐng)下科學(xué)設(shè)計(jì)基于常住人口而不是財(cái)政供養(yǎng)人口的一般性轉(zhuǎn)移支付公式。

鑒于我國地區(qū)間財(cái)政能力差距較大的事實(shí)，中央政府有必要擁有一個(gè)較大規(guī)模且不斷增長的一般性轉(zhuǎn)移支付。為此，中央政府可以通過對(duì)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付形式加以整合和規(guī)范的方式逐步擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，使其成為轉(zhuǎn)移支付的主要形式。更為重要的是，應(yīng)對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付的資金來源做出規(guī)范化的制度性安排，從而建立一般性轉(zhuǎn)移支付資金的穩(wěn)定增長機(jī)制，增強(qiáng)地方政府獲得一般性轉(zhuǎn)移支付資金的可預(yù)見性。

調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等其他類型的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付都是由于中央的政策調(diào)整而形成的臨時(shí)性轉(zhuǎn)移支付。從表面上看，這些財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付具有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的特征，但中央政府對(duì)地方政府在資金的使用上并未作具體的規(guī)定，且主要投入的領(lǐng)域是經(jīng)濟(jì)落后的中西部地區(qū)，因此，從資金的性質(zhì)上看，這些資金具有一般性轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)。正是從這個(gè)角度說，可以將這些分散的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付整合為統(tǒng)一規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付。

(三)規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央政府為了實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策目標(biāo)，以及委托地方政府代行的一些中央政府職能進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的。與一般性轉(zhuǎn)移支付不同的是，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的接受者必須按規(guī)定的用途使用款項(xiàng)，所以它可以更直接有效的貫徹中央政府的政策意圖。在分稅制國家里，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的范圍一般都限定于外溢性突出、需要政府之間共同分?jǐn)偲涑杀镜哪承┕彩聵I(yè)項(xiàng)目內(nèi)，更為重要的是，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配一般都有規(guī)范的程序與相應(yīng)的法規(guī)作為依據(jù)。［7］(273～274)與之相比，我國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配范圍則較為廣泛，且近年來中央對(duì)地方政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占總體轉(zhuǎn)移支付的份額逐漸擴(kuò)大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，成為轉(zhuǎn)移支付的主要形式。在中央財(cái)力有限的約束下，補(bǔ)助范圍過寬和補(bǔ)助規(guī)模過大都將影響一般性轉(zhuǎn)移支付在均衡地區(qū)間財(cái)力差距方面的正面效應(yīng)。同時(shí)，專項(xiàng)資金在各地區(qū)之間的分配缺乏統(tǒng)一規(guī)范的科學(xué)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，存在“撒胡椒粉”、“討價(jià)還價(jià)”等隨意性問題。這種隨意性為地方政府提供了向中央政府爭取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的博弈空間，由于經(jīng)濟(jì)落后省份往往要價(jià)能力低，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配便傾向于具有更強(qiáng)競爭力的富裕省份。這種不均等的分配方式客觀上拉大了地區(qū)間的公共服務(wù)財(cái)政能力差距。

因此，中央政府應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，完善有條件轉(zhuǎn)移支付制度。一是嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的范圍和規(guī)模。歸并和清理目前分散、復(fù)雜的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，把專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的范圍限制在具有溢出效應(yīng)的跨區(qū)域和全國性的公共服務(wù)項(xiàng)目上，對(duì)于由地方政府財(cái)政負(fù)責(zé)的純地方性公共服務(wù)項(xiàng)目，中央不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專項(xiàng)撥款。另外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作為轉(zhuǎn)移支付的輔助形式，其相對(duì)規(guī)模應(yīng)該控制在轉(zhuǎn)移支付總額的合理比例之內(nèi)。

為此，下一步漸進(jìn)改革思路是，逐步降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占總體轉(zhuǎn)移支付的份額，將其置換出來的財(cái)力納入一般性轉(zhuǎn)移支付由地方政府統(tǒng)籌安排，中央僅留下必需的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金;二是改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配方式。專項(xiàng)資金的分配應(yīng)充分考慮各地區(qū)財(cái)政收入能力和公共服務(wù)供給成本的差異，并逐步納入法制化軌道以減少專項(xiàng)資金分配的隨意性，從而與一般性轉(zhuǎn)移支付協(xié)調(diào)起來，共同提升財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的整體均衡功能。

三、轉(zhuǎn)移支付分配模式的優(yōu)化:建立財(cái)政能力核心的均等化分配機(jī)制

如上所述，中國現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付資金的分配，除了過渡期轉(zhuǎn)移支付之外，多數(shù)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目基本上都是按照基數(shù)法和中央與地方政府之間博弈的方式進(jìn)行。這種分配模式容易受到利益異質(zhì)的地方政府行為的影響，使得轉(zhuǎn)移支付資金往往流向于具有相對(duì)強(qiáng)勢的利益集團(tuán)或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，而實(shí)力較弱的落后地區(qū)的地方政府則處于不利的地位。正因?yàn)榈胤秸男袨榭梢愿淖冝D(zhuǎn)移支付資金的流向，導(dǎo)致分級(jí)財(cái)政體制下的中央與地方政府之間的利益分配格局長期以來始終處于一種不確定的狀態(tài)，對(duì)于中央政府的補(bǔ)助額度地方政府也無法形成一種穩(wěn)定的預(yù)期。這與規(guī)范化和科學(xué)化的轉(zhuǎn)移支付制度相差甚遠(yuǎn)，也不符合以實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化為目標(biāo)的公共財(cái)政體制的核心要義。因此，中國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度改革的路徑是建立“因素法”確定的以公式為基礎(chǔ)的均等化分配機(jī)制，使轉(zhuǎn)移支付資金的分配隨指定的公式變化，而不是因地方政府的行為發(fā)生改變，從而使中央政府從獲取地方政府支持的壓力中真正解脫出來，也為地方政府提供具有可預(yù)見性的轉(zhuǎn)移支付資金。

(一)財(cái)政均等化模式的比較與啟示

財(cái)政均等化模式的不同選擇將決定財(cái)政均等化的對(duì)象和均等化的程度，也將決定轉(zhuǎn)移支付公式中指標(biāo)的選取和計(jì)量模型的設(shè)計(jì)。在財(cái)政聯(lián)邦主義中，財(cái)政均等化的模式主要有兩種不同的闡釋，一是財(cái)政能力均等化模式(Fiscal Capacity Equalization)。這種模式要求轉(zhuǎn)移支付從擁有較高人均收人和較低人均需求的轄區(qū)轉(zhuǎn)移至擁有相反特征的轄區(qū)，旨在實(shí)現(xiàn)各轄區(qū)財(cái)政業(yè)績的均等，保證各個(gè)轄區(qū)擁有實(shí)現(xiàn)同一公共服務(wù)供給水平的能力。在具體實(shí)踐中，美國、加拿大、澳大利亞、德國和瑞士等聯(lián)邦制國家廣泛采用了這一均等化模式。另一種是橫向公平均等化模式(Horizontal Equity Equalization)。在布坎南看來，并不存在某種道德上公允的法則，要求所有州在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的幫助下?lián)碛芯鹊呢?cái)政能力。［2］(583～599)由此，布坎南提出了橫向公平均等化的模式，該模式強(qiáng)調(diào)中央政府對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)應(yīng)針對(duì)個(gè)人，保證使同一聯(lián)邦體制內(nèi)兩個(gè)擁有相同福利水平的人，不論其居住在哪個(gè)轄區(qū)，都可以享受到同等水平的財(cái)政服務(wù)。也就是說，同等狀況的個(gè)人應(yīng)該獲得相同的凈財(cái)政剩余(財(cái)政支出收益與稅收負(fù)擔(dān)之間的差額)。

兩種模式的根本區(qū)別在于，財(cái)政能力均等化模式關(guān)注的是地區(qū)之間公共服務(wù)的均等，而橫向公平均等化模式則把焦點(diǎn)放在個(gè)人之間公共服務(wù)的均等。Boadway指出，雖然橫向公平均等化模式在理論上是可行的，但具體實(shí)踐的效果并不理想。［8］實(shí)際上，布坎南也承認(rèn)基于個(gè)人的橫向公平原則容易界定，卻不容易付諸實(shí)踐。因此，財(cái)政聯(lián)邦主義國家轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)一般都采用了財(cái)政能力均等化模式。對(duì)于幅員遼闊、人口眾多、資源相對(duì)匱乏的我國來說，各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不平衡，公共服務(wù)的供給能力存在顯著的差異。此外，盡管中國實(shí)行的是高度集權(quán)的單一體制，但在財(cái)政體制上具有“聯(lián)邦主義”的特征。鑒于上述考慮，轉(zhuǎn)型中的我國選擇財(cái)政能力均等化模式是必要的也是可行的，這有利于平衡地區(qū)之間公共服務(wù)的財(cái)政能力差距，確保貧困地區(qū)也能提供與富裕地區(qū)大體相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)。

(二)均等化轉(zhuǎn)移支付公式的設(shè)計(jì)思路

財(cái)政能力均等化模式為轉(zhuǎn)移支付公式的設(shè)計(jì)提供了重要思路，雖然這種模式以財(cái)政能力為核心，但均等化公式的設(shè)計(jì)并不局限于財(cái)政能力的單方面測量。因?yàn)檩爡^(qū)之間在地理位置、自然條件、人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)等方面存在差別，使得各轄區(qū)具有不同的財(cái)政支出需求。在這種情況下，各轄區(qū)即使擁有相同的財(cái)政能力，提供單位公共服務(wù)所需要的財(cái)政支出成本上也表現(xiàn)出較大的差異，導(dǎo)致各轄區(qū)居民享有不同的凈財(cái)政收益，財(cái)政支出需要高的轄區(qū)居民凈財(cái)政收益低。為此，各國根據(jù)自身社會(huì)歷史進(jìn)程、政策發(fā)展定位以及公共管理能力進(jìn)行財(cái)政能力或財(cái)政支出需求要素的選擇。實(shí)際上，均等化轉(zhuǎn)移支付公式的基本目標(biāo)就是彌補(bǔ)財(cái)力相對(duì)薄弱地區(qū)的財(cái)政收支缺口，因此，轉(zhuǎn)移支付資金的分配依據(jù)只能是接受補(bǔ)助地區(qū)財(cái)政能力與支出需求的差額。從這個(gè)層面上說，一個(gè)更貼近現(xiàn)實(shí)并且體現(xiàn)公平的轉(zhuǎn)移支付公式應(yīng)該兼顧考慮財(cái)政能力和財(cái)政支出需求這兩方面要素。

財(cái)政能力是指地方政府為了提供一攬子標(biāo)準(zhǔn)化的公共物品和服務(wù)而從所轄資源中籌集財(cái)政收人的潛在能力。財(cái)政能力的度量方法較多，但最為普遍的方法是代表稅制法和宏觀指標(biāo)法?！?】根據(jù)李齊云的思路，各地區(qū)財(cái)政收入能力的測量應(yīng)盡可能采取各種稅種的稅基進(jìn)行核算的方法。這種方法核算的理論財(cái)政能力(即標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入)主要包括兩個(gè)部分，一是對(duì)于擁有稅基數(shù)據(jù)的稅種(如增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅與契稅等)，分別以每種稅的稅基乘以該稅種的稅率，測算出各稅種理應(yīng)征得的收入;二是對(duì)于那些目前缺乏稅基統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的稅種，則可以暫時(shí)按照財(cái)政預(yù)算收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重進(jìn)行測算。

財(cái)政支出需求是各轄區(qū)居民的公共服務(wù)需求，也是各級(jí)政府為履行基本職能必須保證的公共性支出。由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然地理、歷史文化等存在顯著的差異，居民間的公共服務(wù)需求偏好也不同且具有動(dòng)態(tài)性，因此，支出需求的度量遠(yuǎn)遠(yuǎn)比財(cái)政能力復(fù)雜和困難，對(duì)于異質(zhì)性很強(qiáng)的中國來說更是如此。目前常用的方法有前期支出水平、相對(duì)需要加權(quán)指數(shù)、人均平等支出標(biāo)準(zhǔn)、自上而下的人均財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)、自下而上的實(shí)物標(biāo)準(zhǔn)、代表性支出系統(tǒng)等。事實(shí)上，無論選用何種方法，首先必須對(duì)影響支出需求的因素做出合理的選擇。正是源于我國各地區(qū)自然因素、社會(huì)因素和經(jīng)濟(jì)因素等客觀因素的差異，導(dǎo)致各地區(qū)即使提供大致相同的公共服務(wù)也存在支出成本的差異，因而，應(yīng)該在考慮影響支出成本的因素的基礎(chǔ)上估算各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化支出需求。并且，這些因素是一些不易受到人為控制的、影響各地區(qū)財(cái)政支出需求的常規(guī)性客觀因素。

鑒于財(cái)政支出需求刻畫的是能夠保障各地區(qū)供給基本公共服務(wù)的能力，因此在測算財(cái)政支出需求時(shí)，可以選擇與行政事業(yè)支出具有較強(qiáng)相關(guān)性的因素，主要包括各地區(qū)總?cè)丝?、國有單位職工占人口的比重、人口密度以及人均國?nèi)生產(chǎn)總值等。最后，通過審慎估量的各地區(qū)的財(cái)政收入能力和支出需求的差額來最終確定合理的轉(zhuǎn)移支付額，從而建立起真實(shí)反映各地區(qū)財(cái)政收入能力和財(cái)政支出需求的均等化轉(zhuǎn)移支付制度。

［1］Olson ，Mancur，J r.The Principle of‘Fiscal Equivalence’:The Division of Responsibilities among Different Levels of Government［J］.A merican Economic Review.1969 .

［2］Buchanan J M.Federalism and fiscal equity［J］.American Economic Review.1950.

［3］Oates W E.Fiscal Federalism［M］.New York:Harcourt Brace Jovanovich.1972.

［4］Aronson J R.Public Finance［M］.New York:McGraw － Hill，lnc.1985.

［5］沙安文，喬寶云.政府間財(cái)政關(guān)系:國際經(jīng)驗(yàn)評(píng)述［C］.人民出版社，2006.

［6］劉劍，張?bào)惴?完善我國政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議［J］.中國軟科學(xué).2002，(9).

［7］李齊云.分級(jí)財(cái)政體制研究［M］.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社.2003.

［8］Boadway，Robin.Revisiting Equalization Again:Representative Tax System vs Macro Approaches.Working Paper.Institute of Intergovernmental Relations，Queen`sUniversity，Kingston，On，Canada，2002.

［9］Anwar Shah.A Fiscal Need Approach to Equalization［J］.Canadian Public Policy.1996，(2).