試論促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的法治環(huán)境優(yōu)化策略與路徑

葛曉梅

摘 要：縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本單元，其改革與發(fā)展進(jìn)程如何，對(duì)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局有著極其重要的作用，營(yíng)造良好的法治環(huán)境是促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的可靠保障。

關(guān)鍵詞：縣域經(jīng)濟(jì)；法治環(huán)境；發(fā)展；策略；路徑

縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本單元，其發(fā)展?fàn)顩r對(duì)當(dāng)前改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局有著極其重要的作用。一個(gè)地方的法治環(huán)境，對(duì)于促進(jìn)招商引資，實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定有序，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將產(chǎn)生重大影響。

一、良好的法治環(huán)境對(duì)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的意義

1.良好的法治環(huán)境是縣域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的本質(zhì)要求

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境是一個(gè)由多種因素構(gòu)成的整體，它包括法治環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、政策環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、投資環(huán)境等內(nèi)容，其中法治環(huán)境是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展鏈條中不可或缺的環(huán)節(jié)。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們利益的不斷調(diào)整，各種社會(huì)矛盾和熱點(diǎn)問(wèn)題相對(duì)集中，由此而引發(fā)的矛盾糾紛日益突出，群體性上訪事件時(shí)有發(fā)生。解決這些問(wèn)題，需要從多方面著手，而最重要的是加快法治環(huán)境建設(shè)的步伐。地方政府應(yīng)積極引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和全體公民認(rèn)真學(xué)法、守法、用法，形成各方嚴(yán)格依法辦事的濃烈氛圍，才能保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展健康有序地運(yùn)行。

2.良好的法治環(huán)境是縣域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要條件

市場(chǎng)主體的活動(dòng)，市場(chǎng)秩序的維護(hù)，公平競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)現(xiàn)，國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，都需要法律的調(diào)整、規(guī)范、引導(dǎo)、制約、保障和服務(wù)。因此，制定合法、完整、有效的規(guī)則，使政府依法行政，企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)，公民知法守法，以此來(lái)創(chuàng)建一個(gè)平等競(jìng)爭(zhēng)、高效寬松的市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境，是充分調(diào)動(dòng)各類市場(chǎng)主體積極性，加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效措施。

3.良好的法治環(huán)境是縣域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的有力支撐

對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，出臺(tái)各項(xiàng)優(yōu)惠政策，必須符合國(guó)家的法律法規(guī)，如果突破國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，自謀對(duì)策，搞政策大戰(zhàn)，也許能取得一些短期效應(yīng)，但最終結(jié)果必然適得其反，遺患無(wú)窮，嚇跑投資者。對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)，良好的法治環(huán)境能夠給投資者明確的利益預(yù)期，從而增強(qiáng)投資者的信心，是引進(jìn)資金、技術(shù)和人才的信用保證，而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展則能使人民群眾更好地體會(huì)到改革發(fā)展給其帶來(lái)的成果，從而更有利于社會(huì)的安定。

二、影響法治環(huán)境、制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素分析

縣域經(jīng)濟(jì)的綜合性、開(kāi)放性決定了政府必須營(yíng)造一個(gè)完善、有序的法治環(huán)境，從而促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。當(dāng)前，影響法治環(huán)境、制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素有：城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，人口資源環(huán)境壓力加大；就業(yè)、社會(huì)保障、收入分配、教育、醫(yī)療、住房、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安等方面關(guān)系群眾切身利益的問(wèn)題比較突出；體制機(jī)制尚不完善，民主法治還不健全；一些社會(huì)成員誠(chéng)信缺失、道德失范，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)、能力和作風(fēng)與新形勢(shì)、新任務(wù)的要求還不適應(yīng)。要解決這些問(wèn)題，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，要全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，在抓縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)也要抓法治建設(shè)，這必然是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的過(guò)程。因此，盡可能排除不安定因素，把影響和阻力控制在最小范圍，降低到最低限度，從而促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)范的范圍內(nèi)健康穩(wěn)定發(fā)展。

三、營(yíng)造促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展法治環(huán)境的策略

1.營(yíng)造寬松靈活的政策環(huán)境

政策不優(yōu)、環(huán)境難優(yōu)；政策不活，經(jīng)濟(jì)難活。要在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中贏得優(yōu)勢(shì)，就必須有含金量高、吸引力強(qiáng)的政策。優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，首先要抓好政策創(chuàng)新。要在縣域權(quán)限范圍內(nèi)，圍繞資金、技術(shù)、人才等資源配置，進(jìn)一步研究制訂招商引資和企業(yè)技改的獎(jiǎng)勵(lì)政策，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更好的條件，開(kāi)拓更大的空間。有關(guān)的優(yōu)惠政策，各級(jí)各部門要堅(jiān)決兌現(xiàn)，認(rèn)真貫徹執(zhí)行，不能搞上有政策，下有對(duì)策。要善于學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)地區(qū)好的經(jīng)驗(yàn)，在不違背國(guó)家大政策和法律法規(guī)的前提下，凡是外地成功的做法，都可以大膽引用；凡是政策法規(guī)沒(méi)有明令禁止的，都可以大膽試行；凡是上級(jí)政策和規(guī)定有一定彈性幅度的，都要從有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展出發(fā)，把涉及企業(yè)發(fā)展、投資條件、投資者的經(jīng)濟(jì)和政治待遇等有關(guān)政策放到相對(duì)寬松的程度。

2.營(yíng)造務(wù)實(shí)高效的政務(wù)環(huán)境

在發(fā)展中搶占有利位置，不能憑長(zhǎng)官意志，要按照市場(chǎng)規(guī)律，在構(gòu)建良好的法治環(huán)境，投資環(huán)境上下功夫，創(chuàng)建對(duì)內(nèi)外商具有吸引力的良好環(huán)境，以形成“洼池效應(yīng)”，這是加快發(fā)展的關(guān)鍵。凡能放開(kāi)的政策徹底放開(kāi)，能優(yōu)惠的地方盡量?jī)?yōu)惠，能幫助的方面全力幫助。工商、稅務(wù)、公安等相關(guān)職能部門要作出承諾服務(wù)，做到政治上平等，辦照上簡(jiǎn)化，生產(chǎn)上維護(hù)，權(quán)益上保護(hù)。對(duì)外資企業(yè)及個(gè)體私營(yíng)企業(yè)大戶要嚴(yán)禁亂檢查、亂收費(fèi)、亂罰款。凡客商的投訴，要由相關(guān)職能部門牽頭，會(huì)同公安、稅務(wù)、工商等部門及時(shí)受理，從重從快處理各種危及客商生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、人身及財(cái)產(chǎn)安全事件，確保其合法權(quán)益不受侵犯。

3.營(yíng)造穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境

加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須要有穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境作保障。要按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，對(duì)不穩(wěn)定因素從源頭上進(jìn)行治理，綜合施策，努力解決影響社會(huì)穩(wěn)定的突出問(wèn)題，進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)治安綜合治理，為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境。

四、保障縣域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的法治化路徑

1.依法解決“三農(nóng)”問(wèn)題

縣域的民眾主體是農(nóng)民，縣域經(jīng)濟(jì)直接面對(duì)的是“三農(nóng)”問(wèn)題。執(zhí)政為民、執(zhí)政富民，是黨的宗旨，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的目的就是要使農(nóng)民富裕起來(lái)。

首先，要保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)民增收。一要保護(hù)農(nóng)民的土地承包合法權(quán)利。要依法保障農(nóng)民權(quán)益，控制征地規(guī)模，改革征地制度，完善征地程序，維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定。二要提高農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)組織化程度。農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根基，要制定對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的扶持政策，規(guī)范合作組織的運(yùn)行機(jī)制；同時(shí)，要以龍頭企業(yè)為主體，在自愿互助的基礎(chǔ)上依法建立各種農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)性中介組織，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)結(jié)盟。三要促進(jìn)農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)。依法建立并規(guī)范城鄉(xiāng)勞動(dòng)者自主擇業(yè)、平等就業(yè)的新型就業(yè)制度，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間有序流動(dòng)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化。

其次，依法服務(wù)農(nóng)村現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效。要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，在制定法律法規(guī)、扶持政策等方面給予引導(dǎo)，重點(diǎn)培育和發(fā)展能夠帶動(dòng)農(nóng)民發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力的新型經(jīng)濟(jì)組織，充分發(fā)揮企業(yè)和農(nóng)戶各自的優(yōu)勢(shì)，對(duì)資金、科技、管理、土地和勞動(dòng)力諸要素進(jìn)行優(yōu)化組織，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技投入，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究和高新技術(shù)研究，不斷加強(qiáng)并逐步規(guī)范新品種、新技術(shù)引進(jìn)，鼓勵(lì)研究單位、大專院校與企業(yè)結(jié)合，建立科技型研發(fā)企業(yè)，依法保護(hù)其知識(shí)產(chǎn)權(quán)。要完善農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，依法建立多層次、全方位的社會(huì)化服務(wù)體系，使政府性服務(wù)、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)服務(wù)和農(nóng)協(xié)組織服務(wù)都得到良好的發(fā)展。

第三，依法壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。要擴(kuò)大對(duì)“三農(nóng)”投入的比重，落實(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行反哺政策，逐年增加預(yù)算內(nèi)投資，保證農(nóng)業(yè)投資有一個(gè)穩(wěn)定的來(lái)源，建立對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼制度，大幅度增加農(nóng)民可以直接受益的資金投入比重。整合財(cái)政支農(nóng)投入，完善提高支農(nóng)資金的使用效益，推進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的組織建設(shè)，形成高效的資源開(kāi)發(fā)配置和完善的組織管理。加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的制度建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)建設(shè)的制度化、法治化管理。多渠道增加農(nóng)村生態(tài)建設(shè)的資金投入，重點(diǎn)扶持生態(tài)技術(shù)、清潔能源、高新技術(shù)等無(wú)污染、少污染產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展。

2.不斷深化機(jī)構(gòu)改革

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無(wú)論是硬環(huán)境的改善，還是軟環(huán)境的打造，關(guān)鍵在于當(dāng)?shù)卣幸惶走m應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的機(jī)制和體制。要按照“務(wù)實(shí)、高效、廉潔、勤政”的要求，不斷深化機(jī)構(gòu)改革。

首先，調(diào)整機(jī)構(gòu)。在依法核定和控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量的同時(shí)，應(yīng)調(diào)整組織機(jī)構(gòu)，使之配置更優(yōu)化，人員更優(yōu)秀，服務(wù)更有效，確保農(nóng)村基層社會(huì)更有序、更和諧。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的過(guò)程中，通過(guò)人員分流，資源整合，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權(quán)明顯增強(qiáng)，在降低了行政成本的同時(shí)，工作效率也大為提高。在今后的工作中，還要根據(jù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)一些部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

其次，完善機(jī)制。配合中央各項(xiàng)政策，逐步建立穩(wěn)固的社會(huì)基礎(chǔ)和收入持續(xù)增加的長(zhǎng)效機(jī)制；發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)化資源配置的功能，改革審批經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)投資體制改革，真正實(shí)行“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)收益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”，確立企業(yè)的投資主體地位。放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)要透明，屬于關(guān)系國(guó)家安全、影響環(huán)境、涉及不可再生資源利用等情況，要依法辦理許可手續(xù)。

第三，科學(xué)考核。政府要建立科學(xué)完善的干部政績(jī)考核機(jī)制和干部問(wèn)責(zé)機(jī)制，從傳統(tǒng)的GDP增幅的一維考核向多維考核轉(zhuǎn)變：既看經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這個(gè)核心指標(biāo)，又看反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和結(jié)構(gòu)的其他指標(biāo)；既看經(jīng)濟(jì)綜合指標(biāo)，又看全面反映經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和人的全面發(fā)展情況；既看反映經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的真實(shí)數(shù)字，又看具體的成效；既看城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果，又看黨的建設(shè)和民主法治建設(shè)的成效；既看當(dāng)前的發(fā)展，又看發(fā)展的可持續(xù)性。

3.精心培育成熟市場(chǎng)

市場(chǎng)環(huán)境是優(yōu)化縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的重點(diǎn)，這要求政府在依法治理市場(chǎng)環(huán)境的工作中，重點(diǎn)把職能轉(zhuǎn)換到為市場(chǎng)主體提供良好的生存和發(fā)展環(huán)境上來(lái)。

首先，依法規(guī)范市場(chǎng)主體。對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)而言，發(fā)展和壯大縣域經(jīng)濟(jì)必須通過(guò)激活民間投資，大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)來(lái)帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要強(qiáng)化中小企業(yè)集群的社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，逐步完善支持中小企業(yè)集群發(fā)展的信息咨詢服務(wù)，完善各種規(guī)范的咨詢和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立人才教育培訓(xùn)體系，發(fā)揮人力資本的核心作用，提高中小企業(yè)的經(jīng)營(yíng)水平和素質(zhì)。充分利用各種傳媒工具，廣泛宣傳非公有制經(jīng)濟(jì)對(duì)富民強(qiáng)縣的重要作用，宣傳先進(jìn)非公有制企業(yè)和非公有制企業(yè)家的事跡，在社會(huì)上形成政治上認(rèn)同、社會(huì)上尊重、政策上支持、法律上平等的輿論氛圍。

其次，依法培育市場(chǎng)環(huán)境。依法培育市場(chǎng)，使產(chǎn)品平等進(jìn)入市場(chǎng)，參與競(jìng)爭(zhēng)，要求政府立足于對(duì)內(nèi)搞活市場(chǎng)，對(duì)外開(kāi)拓市場(chǎng)，加強(qiáng)對(duì)城區(qū)專業(yè)批發(fā)市場(chǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集貿(mào)市場(chǎng)的體系建設(shè)，使市場(chǎng)要由松散型發(fā)展到集中型。在培育市場(chǎng)的基礎(chǔ)上。一方面，要致力于依法維持市場(chǎng)的良好流通軼序，及時(shí)規(guī)范城鄉(xiāng)的民間流通組織，廢止影響流通的規(guī)范性文件，切實(shí)為工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品流通開(kāi)辟“綠色通道”；另一方面，要根據(jù)“整合、共享、完善、提高”的原則，從重點(diǎn)企業(yè)、高校、科研院所中，確定一批重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室和技術(shù)研發(fā)中心，作為公共服務(wù)平臺(tái)予以扶持，徹底打破當(dāng)前條塊分割、相互封閉的格局。

第三，依法調(diào)節(jié)市場(chǎng)行為?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)人的參與，公平競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于維護(hù)縣域市場(chǎng)正常秩序有著重要意義。通過(guò)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政執(zhí)法，保護(hù)合法行為，懲治違法行為，從而維護(hù)良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（作者單位：中共海安縣委黨校）