基于內(nèi)部控制視角論行政事業(yè)單位“小金庫”治理問題

梁麗香

一、引言

“小金庫”是指違反國家法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金（含有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)。為了清除“小金庫”現(xiàn)象，改革開放后國務(wù)院曾開展過三次大規(guī)模的治理。2009年至2011年的第三次專項(xiàng)治理全國共發(fā)現(xiàn)“小金庫”60722個(gè)、涉及金額315.86億元，其中2011年黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位發(fā)現(xiàn)“小金庫”24537個(gè)、涉及金額111.27億元，涉案個(gè)數(shù)、涉案金額分別高達(dá)全國的40%、35%，行政事業(yè)單位仍然是“小金庫”的重災(zāi)區(qū)。“小金庫”現(xiàn)象屢禁不止，誘發(fā)和滋生了一系列腐敗問題，嚴(yán)重干擾國家經(jīng)濟(jì)秩序，危害黨和國家的建設(shè)事業(yè)。行政事業(yè)單位應(yīng)積極探索如何構(gòu)建“小金庫”治理的長效機(jī)制，從源頭上防范和杜絕“小金庫”問題。

二、行政事業(yè)單位“小金庫”問題存在的原因分析

“小金庫”現(xiàn)象屢查不止、屢禁不絕，其存在的根源有：

（一）理論根源

從經(jīng)濟(jì)角度而言，行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人受人民委托對其所占有和控制的資源進(jìn)行管理，形成委托代理機(jī)制。由于契約的不完備性和信息的不對稱性以及福利待遇差異化的社會(huì)不公平性，機(jī)關(guān)事業(yè)單位部門領(lǐng)導(dǎo)及工作人員在制度不完善的情況下出于利益驅(qū)動(dòng)容易出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，侵占、截留國有資產(chǎn)資金形成“小金庫”。

（二）經(jīng)濟(jì)根源

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，理性的經(jīng)濟(jì)人會(huì)遵循“成本—效益”原則，追求個(gè)人利益最大化。作為“小金庫”利益方的決策者，行政事業(yè)單位相關(guān)負(fù)責(zé)人及獲利的公職人員會(huì)將私人收益與成本進(jìn)行分析比較，只要當(dāng)私人收益大于成本且被查處概率很低時(shí)，就必然存在私設(shè)“小金庫”的誘因。而現(xiàn)實(shí)中“小金庫”設(shè)立的成本或被查處概率往往遠(yuǎn)低于其收益，設(shè)立“小金庫”對于決策者來說是“理性”的，甚至是“有利可圖”的。

（三）制度根源

我國法律制度對“小金庫”的約束力與威懾力明顯不足，對“小金庫”問題的認(rèn)定依據(jù)主要是《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》和《財(cái)政違法行為處分條例》，對“小金庫”問題的處罰主要是罰款和行政處分，缺少刑事責(zé)任追究處理，處罰力度不夠、責(zé)任追究不力。正因此，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)法紀(jì)觀念普遍淡薄，對私設(shè)“小金庫”行為違法性認(rèn)識(shí)不足，忽視行政事業(yè)單位管理體制與內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)，導(dǎo)致監(jiān)督監(jiān)管缺失，給“小金庫”提供了滋生的土壤。

通過上述根源分析，“小金庫”久治不絕，除了國家宏觀層面的立法制度不完善等原因外，微觀層面最根本的原因是行政事業(yè)單位內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制缺失，才導(dǎo)致“小金庫”有機(jī)可乘、有漏洞可鉆。因此，要根治“小金庫”頑疾，除了完善國家相關(guān)法律法規(guī)外，行政事業(yè)單位必須從內(nèi)部控制角度出發(fā)建立有效的“小金庫”治理長效機(jī)制。

三、構(gòu)建基于內(nèi)部控制體系框架下的行政事業(yè)單位“小金庫”治理長效機(jī)制

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，根除“小金庫”生存土壤

內(nèi)部環(huán)境是內(nèi)部控制整體框架的基礎(chǔ)，制約著內(nèi)部控制其他要素的運(yùn)行效果。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部控制軟環(huán)境建設(shè)，提高“小金庫”防治的有效性。首先，提高內(nèi)部控制意識(shí)。內(nèi)部控制的建立、執(zhí)行的好壞取決于管理者的態(tài)度、管理理念和管理風(fēng)格。行政事業(yè)單位必須加強(qiáng)管理層的內(nèi)部控制意識(shí)尤其是單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)控意識(shí)，克服官本位思想，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，從觀念上杜絕“小金庫”。其次，完善組織架構(gòu)，形成有效的“三權(quán)分立”治理體系。組織架構(gòu)在內(nèi)部環(huán)境中處于基礎(chǔ)地位，包括治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)分配。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照相互獨(dú)立、權(quán)責(zé)明確、相互制衡的原則，設(shè)立“三權(quán)分立”的決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確單位領(lǐng)導(dǎo)決策層、管理層和監(jiān)督層的職責(zé)權(quán)限，完善單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。合理設(shè)置內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)，明確各機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互制約、相互協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，避免“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象的發(fā)生，根除“小金庫”生存土壤。

（二）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估，提高“小金庫”風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與應(yīng)對能力

風(fēng)險(xiǎn)評估包括目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對。全面進(jìn)行“小金庫”風(fēng)險(xiǎn)評估，及時(shí)識(shí)別、分析各種內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)，合理確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略。

首先，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估意識(shí)，時(shí)刻關(guān)注行政事業(yè)單位各層次的風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)注引發(fā)“小金庫”風(fēng)險(xiǎn)的主要因素，尤其關(guān)注管理層的職業(yè)操守、職工專業(yè)勝任能力、業(yè)務(wù)流程等內(nèi)部因素。

其次，建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別體系，將風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法規(guī)范化、制度化，準(zhǔn)確識(shí)別與實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)有關(guān)的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)，確保組織和各職能部門采用統(tǒng)一方法體系隨時(shí)關(guān)注與識(shí)別組織活動(dòng)中存在的“小金庫”風(fēng)險(xiǎn)。

再次，通過定性與定量相結(jié)合的方法，結(jié)合監(jiān)管部門以往查處“小金庫”案件的情況及審計(jì)部門開展審計(jì)的情況，按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及其影響程度，對識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和排序，確定關(guān)注重點(diǎn)和優(yōu)先控制的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是特別關(guān)注管理層、關(guān)鍵崗位職工的風(fēng)險(xiǎn)偏好，評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)對單位可能產(chǎn)生的影響，確定風(fēng)險(xiǎn)的重要性水平。

最后，選擇合適的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)變化及時(shí)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，有效防范與控制“小金庫”風(fēng)險(xiǎn)。

（三）規(guī)范控制活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“小金庫”控制目標(biāo)

控制活動(dòng)是確保“小金庫”風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對得以實(shí)施并實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)的政策和程序。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，對關(guān)鍵點(diǎn)和控制要點(diǎn)實(shí)施控制活動(dòng)，確保防治“小金庫”的政策和程序貫穿于所有業(yè)務(wù)層面和職能部門，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受度之內(nèi)。

1.規(guī)范控制活動(dòng)，加強(qiáng)組織結(jié)構(gòu)控制，實(shí)現(xiàn)不相容職務(wù)相分離控制，在單位內(nèi)部構(gòu)建各司其職、各負(fù)其責(zé)的相互制約機(jī)制，確保業(yè)務(wù)的不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督，形成科學(xué)有效的內(nèi)部牽制機(jī)制，降低“小金庫”舞弊行為發(fā)生的可能性。

2.嚴(yán)格授權(quán)審批控制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的性質(zhì)、特點(diǎn)、重要性和金額大小，遵循權(quán)責(zé)一致的原則，明確授權(quán)批準(zhǔn)的范圍、授權(quán)批準(zhǔn)層次、授權(quán)批準(zhǔn)的責(zé)任以及授權(quán)批準(zhǔn)的程序，避免無權(quán)審批、越權(quán)審批、違規(guī)審批等行為發(fā)生。

3.強(qiáng)化預(yù)算控制，規(guī)范支出，確實(shí)加強(qiáng)會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、運(yùn)行分析控制和績效考評控制等控制措施，實(shí)現(xiàn)防治“小金庫”控制目標(biāo)。

（四）完善信息溝通機(jī)制，暢通“小金庫”舉報(bào)渠道

信息與溝通貫穿于內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動(dòng)和內(nèi)部監(jiān)督，是連接這四個(gè)要素的重要手段。由于信息溝通機(jī)制不完善，加上“小金庫”情況復(fù)雜、涉及面廣、隱蔽性強(qiáng)等特點(diǎn)，單純依靠監(jiān)督檢查部門的力量不僅費(fèi)時(shí)費(fèi)力且難以達(dá)到持續(xù)、良好的效果。

因此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立有效的信息與溝通機(jī)制，構(gòu)建網(wǎng)狀信息溝通結(jié)構(gòu)，拓寬“小金庫”舉報(bào)渠道，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)信息共享，確?！靶〗饚臁毙畔⒌玫郊皶r(shí)、有效溝通。同時(shí)，建立反舞弊機(jī)制，規(guī)范“小金庫”舉報(bào)投訴制度與舉報(bào)人保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)制度，充分調(diào)動(dòng)群眾舉報(bào)積極性，發(fā)揮社會(huì)輿論和群眾監(jiān)督的作用，有效防治“小金庫”的發(fā)生。

（五）強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，加大“小金庫”懲處力度

內(nèi)部監(jiān)督是保證內(nèi)部控制體系有效運(yùn)行和逐步完善的重要措施，更是“小金庫”治理長效機(jī)制的重要保障，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，保證“小金庫”內(nèi)部控制體系的良好運(yùn)行。

現(xiàn)實(shí)中，許多行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善，內(nèi)部監(jiān)督缺位。很多單位將外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督混為一談，認(rèn)為只要有財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、紀(jì)委等外部監(jiān)督就可以了，內(nèi)部監(jiān)督顯得毫無意義。有的雖設(shè)有內(nèi)部監(jiān)督，比如內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，但由于職責(zé)不明、獨(dú)立性與權(quán)威性不強(qiáng)，監(jiān)督未起到應(yīng)有的牽制和約束作用，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)。還有些單位雖然實(shí)施了一定內(nèi)部監(jiān)督，但是監(jiān)督形式單一，對內(nèi)部監(jiān)督缺乏有效的自我評價(jià)體系。正是由于內(nèi)部監(jiān)督的弱化，給舞弊者建立“小金庫”提供了可乘之機(jī)。

因此，要建立健全內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制，提高內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性與專業(yè)勝任能力，建立有效的“小金庫”內(nèi)部控制評價(jià)制度，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督作用，將“小金庫”納入日常監(jiān)督管理工作中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理漏洞，從源頭上防范和杜絕“小金庫”問題的發(fā)生。同時(shí)，加大對“小金庫”的懲處力度，讓“小金庫”設(shè)立的成本或被查處概率高于其收益，提高“小金庫”的約束力與威懾力，防止“小金庫”機(jī)會(huì)主義抬頭，從而構(gòu)建有效的“小金庫”治理長效機(jī)制。

[1]謝樺.“小金庫”防治的長效機(jī)制構(gòu)建[J].財(cái)會(huì)通訊.綜合，2012年第2期（中）.

[2]劉建陽.淺析行政事業(yè)單位“小金庫”的形成和治理[J].財(cái)會(huì)月刊.2011.3（中旬）.

[3]王曉軍蘇偉.淺談“小金庫”的危害及防范[J].財(cái)會(huì)通訊.綜合2012年第8期（中）.