江蘇改進政府基本公共服務方式的主要思路

徐琴 何雨 陳光裕

（徐琴：江蘇省社科院社會學研究所副所長，研究員；何雨：江蘇省社科院區(qū)域發(fā)展研究中心助理研究員；陳光裕：河海大學公共管理學院博士研究生）

近年來，隨著政府職能的不斷轉(zhuǎn)化、社會建設(shè)進程的加快，江蘇的基本公共服務水平明顯提升，基本公共服務的均等化水平不斷提高，財政用于公共服務的投入規(guī)模和比例逐年加大。與此同時，政府提供基本公共服務的方式需要進一步改進，才能有效提高公共服務的績效、水平和人民群眾的滿意度。

一、近年來江蘇基本公共服務方面的主要成就

民生幸福體系建設(shè)成效顯著。目前，江蘇以終身教育體系、就業(yè)服務體系、社會保障體系、基本醫(yī)藥衛(wèi)生體系、住房保障體系和養(yǎng)老服務體系為主要內(nèi)容的“六大體系”在加快建設(shè)之中，成效顯著。2012年，小學學齡兒童凈入學率達100%，在校生年鞏固率達99.5%，初中在校生年鞏固率達98.4%，畢業(yè)生升學率達98.0%，高等教育毛入學率達47.1%。2012年末全省城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.14%，促進下崗失業(yè)人員再就業(yè)66.71萬人，其中就業(yè)困難人員再就業(yè)16.08萬人。社會保險主要險種覆蓋率達95%以上。保障性安居工程建設(shè)有序推進，全省新開工保障性住房32.8萬套、竣工15.3萬套(戶)，分別完成年度目標的104.1%、117.7%。衛(wèi)生事業(yè)快速發(fā)展，新型農(nóng)村合作醫(yī)療人口覆蓋率達98%以上。

公共文化服務內(nèi)容不斷豐富。2012年，全省共有文化館、群眾藝術(shù)館119個，公共圖書館112個，博物館264個，美術(shù)館15個，綜合檔案館122個。廣播綜合人口覆蓋率和電視綜合人口覆蓋率分別達99.99%和99.88%。根據(jù)規(guī)劃，2013年全省所有城市街道文化中心和70%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建成公共電子閱覽室，全年送書刊80萬冊左右，送戲2800場，送展覽34個，組織“美好江蘇—文化民生基層文藝巡演”30場。

政府公共服務職能不斷強化，公共服務的財政投入逐年加大。全省不斷強化政府公共服務職能，在勞動就業(yè)、社會事業(yè)、社會保障、基本醫(yī)療、公共安全、環(huán)境保護等方面不斷創(chuàng)新公共服務方式，提升公共服務水平。2012年，全省民生支出占公共財政支出比重超過3/4，公共財政用在與人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、住房保障、文化方面的支出共計2577.59億元，增長19.3%，高于支出平均增幅6.8個百分點。其他與民生密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)水利等支出也大幅增加，其中農(nóng)林水事務支出增長21.9%。

改進公共服務方式的探索性實踐已有成功案例。公共服務內(nèi)容豐富，覆蓋面廣，其中公用事業(yè)、民生、公共安全、環(huán)境保護和公共文化是最為重要的公共服務領(lǐng)域。城市公用事業(yè)（供水供電公交污水處理等）領(lǐng)域，最早啟動了改革，現(xiàn)在已形成較為成熟的供給模式。在社會關(guān)注度最高的民生領(lǐng)域，公共服務方式的探索已有一些成功案例。

在就業(yè)服務中，服務方式的改進主要在就業(yè)培訓方面。就業(yè)培訓服務都由市場化的培訓機構(gòu)提供，而政府對有關(guān)勞動力和培訓機構(gòu)的資金補貼，主要通過發(fā)放培訓券方式。2009年起，江蘇每年向農(nóng)村勞動力發(fā)放數(shù)十萬張培訓券，補貼金額5000多萬元。

在醫(yī)療服務方面，江蘇正在積極探索醫(yī)療聯(lián)合體運行模式。吳江的“盛澤醫(yī)院模式”嘗試一種全新的醫(yī)療服務供給模式。這種模式的核心是多元投資、上下聯(lián)動（促使優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源扁平化配置）、管辦分離、專業(yè)化管理（董事會、理事會和監(jiān)事會），使政府、醫(yī)院和群眾實現(xiàn)了共贏，各方滿意度都極大提高。

在養(yǎng)老服務方面，江蘇積極探索以政府購買服務的方式，采用公辦民營、民辦公助等方式，通過機構(gòu)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老兩種途徑，大力提高養(yǎng)老服務的覆蓋面、可及性和便利性，不斷提高養(yǎng)老服務質(zhì)量。機構(gòu)養(yǎng)老方面，江蘇各地近年來普遍提高對社會養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)補貼和運行補貼標準。

二、江蘇基本公共服務的主要瓶頸

當前江蘇基本公共服務存在的主要問題是：總體投入不足，縣際供給能力嚴重不均衡，各類弱勢群體受益水平低，供給模式單一。

公共服務總體投入不足、效率不高。一方面，與浙江、山東、廣東等其他東部沿海省份相比，在教育、科技、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務領(lǐng)域，江蘇投入水平不具有明顯優(yōu)勢，一些指標甚至低于兄弟省份；另一方面，基本公共服務總體效率不高，整體上屬于“投入型”而非“效率型”，地區(qū)間公共服務差距主要表現(xiàn)為投入差距。

縣際供給能力嚴重不均衡?；竟卜罩饕熑沃黧w是縣級政府，而縣級政府財政狀況地區(qū)差異極大。蘇北各縣（市）基本公共服務能力遠遠低于全省平均水平，大體相當于蘇南地區(qū)1/4、蘇中地區(qū)1/3。

各類弱勢群體受益水平低。在基本醫(yī)療、居住環(huán)境、食品安全和公共安全方面，農(nóng)民、下崗職工、失業(yè)人員、外來務工人員、民工子弟和農(nóng)村居民所享受到的公共服務水平較低，很多處于“底線不均等”狀態(tài)。

公共服務供給距群眾的實際需要有較大差距。除了人們一直重點關(guān)注的教育、醫(yī)療衛(wèi)生問題滿意度不高外，近年來人民群眾對環(huán)境保護等基本公共服務的不滿日益增長。

供給模式和渠道單一。公共服務生產(chǎn)和供給高度依賴于政府，在每個領(lǐng)域的每個具體環(huán)節(jié)都依賴政府的直接供給和直接生產(chǎn)；而政府以外的其他主體，特別是社團、企業(yè)、非盈利組織等，很少參與公共服務的生產(chǎn)過程。

三、國外改進政府公共服務的經(jīng)驗

政府在公共服務供給方面，具有三種作用：資金提供、服務監(jiān)管和服務生產(chǎn)。新公共管理就是在強化政府作為資金提供者和監(jiān)管責任人的同時，將服務生產(chǎn)者的功能轉(zhuǎn)讓給市場和社會。并且，在過去30多年的探索中，積累了較為豐富的實踐經(jīng)驗。

政府進一步明確其作為資金提供者和服務監(jiān)管者的角色，也是公共服務制度安排的主要決策者，同時，盡量從服務生產(chǎn)的環(huán)節(jié)中撤出。在英國、美國、加拿大、澳大利亞等國，通常是由地方政府負責基本公共服務供給。具體而言，政府的主要職責可以包括：首先，財政支持。主要提供政府補助、稅收減免或稅收支出、代用券等多種形式的財政支持。其次，直接生產(chǎn)。好處是政府可以直接控制生產(chǎn)過程，確保產(chǎn)品質(zhì)量。由政府直接生產(chǎn)主要解決兩方面問題，一是主要由應由政府直接生產(chǎn)和供給的公共服務，典型的是基礎(chǔ)教育；二是讓渡給市場和社會的領(lǐng)域中，政府發(fā)揮補充和托底的作用。經(jīng)過改革后的公共服務供給方式，政府作為直接生產(chǎn)的作用不斷弱化，最終僅僅作為市場失靈和志愿失靈時的補充。第三，多個地方政府聯(lián)合生產(chǎn)。破除行政化的羈絆，由若干地方政府聯(lián)合提供某些領(lǐng)域的公共服務，如溫哥華的圖書館是由該地區(qū)八個市聯(lián)合提供經(jīng)費的。第四，準政府機構(gòu)供給，由兼有政府和私人的法律特征的準政府性機構(gòu)提供市場性公共服務，如美國郵政公司和聯(lián)邦存款保險公司，以及財政部的聯(lián)邦融資公司和司法部的聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司。

實行多元化多渠道的合作供給。堅持政府與企業(yè)、社會組織合作，發(fā)揮私人部門、非營利組織和公共部門的協(xié)同作用。主要方式包括：第一，簽約外包，這是政府提供公共服務的常用模式，由政府向非營利組織付費購買其生產(chǎn)的公共物品和服務。第二，特許經(jīng)營，即政府賦予某一或某些組織壟斷經(jīng)營權(quán)，在價格管制下使之直接向公眾有償提供其生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務。第三，公私伙伴關(guān)系（PPP模式），地方政府為生產(chǎn)商提供土地、政策優(yōu)惠、撥款、貸款、免稅等，以低于市場價格收購生產(chǎn)商的產(chǎn)品。在美國，該模式應用于公共汽車、火車運輸，以吸引資金，開展項目管理，提升服務水平。第四，混合策略，這是一種基本公共服務供給的組合手段，如在美國地方和城市基本公共服務體系發(fā)展中，單一的合同外包正在被多元的合作策略取代。

發(fā)揮社會力量的積極作用。首先，志愿生產(chǎn)。由公民自愿、不為報酬而提供的一些公共服務，如美國和加拿大居民自愿參與消防活動，成為自愿消防志愿者。其次，可以通過社會性服務的盈利來補貼福利性服務，包括運作“社會企業(yè)”項目。

四、江蘇提高政府基本公共服務保障水平的主要思路

改進政府公共服務方式，其根本目標在于切實提高政府公共服務的效率，切實提高基本公共服務的保障水平，切實提高人們?nèi)罕妼竟卜账健⒖杉靶院头召|(zhì)量的滿意度。

明確公共服務方式改進的重點領(lǐng)域。民生、環(huán)境保護、公共文化是公共服務方式改進的重點領(lǐng)域。具體而言，以下幾方面顯得更為迫切。

一是應重視對城鄉(xiāng)基層醫(yī)療建設(shè)的投入。由于多種原因，當前江蘇基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)面臨諸多問題，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生技術(shù)力量依然薄弱，遠遠不能滿足農(nóng)村居民的醫(yī)療衛(wèi)生需求，而且農(nóng)村衛(wèi)生人才“斷層”現(xiàn)象依然嚴重，嚴重制約基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展。為此，必須多措并舉，一方面設(shè)法提高農(nóng)村衛(wèi)生人才隊伍的建設(shè)，另一方面加大財政投入，在保證農(nóng)村衛(wèi)生各項撥款和經(jīng)費按時足額撥付、保證農(nóng)村衛(wèi)生投入的增長幅度不低于同期財政經(jīng)常性支出的增長幅度的基礎(chǔ)上，切實做到新增的經(jīng)費重點傾斜農(nóng)村，傾斜基層；要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)務人員，包括村醫(yī)生績效工資的標準，至少不低于同地區(qū)公辦教師的績效工資水平，以此來穩(wěn)定基層專業(yè)隊伍。

二是針對流動人口的基本公共服務開展聯(lián)合生產(chǎn)。當前通過推行居住證制度，使部分長期在城市工作并連續(xù)居住、參加社會保險的流動人口有序落戶，這只是解決流動人口進城的第一步，更大的考驗在于如何進一步推進城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化，使流動人口享受更多原本只附著在城市戶籍上的社會福利，盡快實現(xiàn)流動人口“同城同權(quán)”。

三是積極推動養(yǎng)老服務社會化進程。構(gòu)建以居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老服務為依托，其他養(yǎng)老方式為補充的運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、服務高效的新型老年社會福利服務體系和養(yǎng)老服務模式。在這里，充分發(fā)揮社會與市場在養(yǎng)老服務中的作用，通過采取土地出讓價格優(yōu)惠、規(guī)費減免、貸款貼息、以獎代補、購買服務等方式吸引和鼓勵社會資本投入養(yǎng)老服務設(shè)施建設(shè)。

四是構(gòu)建全民共享的公共文化服務體系。今后幾年，應將城市社區(qū)圖書館建設(shè)作為重點工程，各級政府需將社區(qū)圖書館建設(shè)和日常運行所需資金列入經(jīng)常性財政支出項目。在此基礎(chǔ)上，進一步完善公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，特別是基層和欠發(fā)達地區(qū)的公共文化建設(shè)，并推動公共文化服務向基層傾斜，向農(nóng)村延伸。

五是將城鄉(xiāng)環(huán)境保護按照相同的標準納入公共服務范疇，重點解決農(nóng)村地區(qū)環(huán)境整治的長期投入和常態(tài)化管理問題。政府需盡快將農(nóng)村地區(qū)日常環(huán)境管理和環(huán)境整治所需資金給予充分的支持和保障，同時加快建立農(nóng)村環(huán)境管理和整治的要求和標準。

強化政府作為資金提供者和服務監(jiān)管者的角色與功能。改進政府公共服務方式，一方面，政府應更加明確和強化其在資金保障和服務監(jiān)管與指導方面的作用，即充當“掌舵”而非“劃槳”的角色；另一方面，應逐步從公共服務的直接生產(chǎn)過程中退出，將具體的生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)交給市場和社會，鼓勵其他公共機構(gòu)、中介組織、社會團體和企業(yè)參與公共服務的生產(chǎn)。換言之，凡是能夠由市場和非營利組織生產(chǎn)的服務項目，政府都需退出。最終打破政府壟斷公共服務供給的舊模式，走向由政府、社會和市場共同提供公共服務的合作供給模式。同時，凡是屬于基本公共服務范疇的項目，政府都必須承擔資金的最終保障和服務的監(jiān)管。

就江蘇而言，當前在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，政府的角色最為明確，承擔著資金提供、監(jiān)管和服務生產(chǎn)（辦學校）的全方位角色。但在基本醫(yī)療、住房保障、環(huán)境保護等百姓最為關(guān)切的領(lǐng)域，政府職責邊界很不清晰，突出問題是過多地參與到直接的服務生產(chǎn)過程中，而本應由政府承擔的資金保障作用明顯不足。今后這些領(lǐng)域應是強化政府資金保障和服務監(jiān)管指導的重點領(lǐng)域。

建立多方參與的合作供給模式。在服務的生產(chǎn)過程，積極吸引市場、中介組織、非營利組織的參與。需要明確幾個方面：一是分類管理。對公益性較強的非基礎(chǔ)性公共服務，除目前必須由政府直接投資舉辦外，可以通過向社會投資者公開招標項目法人，通過財政補貼、PPP 模式（公私合營）、特許經(jīng)營、貸款貼息、優(yōu)惠政策等方式支持社會組織或其他社會力量舉辦。對公益性較弱的非基本公共服務，可以由市場調(diào)節(jié)供需關(guān)系，以滿足不同人群的多樣化需求。二是建立政府與企業(yè)之間的契約關(guān)系。如鼓勵保險公司等營利機構(gòu)與社?；鸷献鳎檬袌鰴C制來解決政府在社會養(yǎng)老保險上的經(jīng)費不足、人員不足和管理不到位等問題。三是確保招投標制度的嚴肅性，避免投標過程走過場和項目外包中長官意志，逐步建立起發(fā)包方和承接方之間的契約關(guān)系，讓政府和企業(yè)、社會組織都要在平等基礎(chǔ)上遵守契約。四是制定嚴格的政策法規(guī)，確保社會組織和企業(yè)購買政府公共服務的財務透明化，尤其是對財政資金項目更要嚴格管理。

建設(shè)現(xiàn)代社會組織體制，動員社會中的非資本性資源。一是分步推進事業(yè)單位改革。在推進事業(yè)單位轉(zhuǎn)向公益性機構(gòu)之后，完善促進社會組織發(fā)展的相關(guān)政策，鼓勵和引導社會組織積極參與基本公共服務的提供、管理和監(jiān)督。二是引入志愿機制，讓更多的志愿服務資源投入到日益短缺的社會保障資源中去。通過倡導、鼓勵和支持利他主義的文化價值，把社會上的大量非資本化資源與有限的資本化資源有機結(jié)合起來，形成社會保障、社會福利和基本公共服務的新的資源組合。三是在繼續(xù)發(fā)揮市場經(jīng)濟體制機制作用的同時，發(fā)揮與市場經(jīng)濟體制相適應的社會體制的作用，充分調(diào)動廣大社會成員參與社會生活，解決社會問題，激發(fā)社會活力的作用。

完善績效評估機制，定期進行公共服務績效評估。國際經(jīng)驗表明，有三種制度因素可以改進公共服務績效：一是分權(quán)和向下游政府轉(zhuǎn)移基本公共服務職責。二是合理的人力資源管理。三是教育、衛(wèi)生部門，擴大運作規(guī)?？梢蕴岣咝??？冃У脑O(shè)計是服務外包的核心，因為只有通過績效才能對投入與產(chǎn)出的關(guān)系以及資金使用、規(guī)制管理等制定出明確的政策，來刺激基本公共服務的供給。政府績效評估是我國行政管理體制改革的重要內(nèi)容和制度創(chuàng)新。通過定期進行公共服務績效評估，對政府公共政策的投入產(chǎn)出進行綜合性測量與分析，以檢驗政府公共服務的效果、效率、效益，不僅能總結(jié)經(jīng)驗教訓和及時糾正政策失誤，有利于提高決策的科學化和民主化水平，還能對公共服務參與人員起到重要的間接監(jiān)督作用，增強相關(guān)人員的責任心，從而提高公共服務的有效性。