問診國資改革

王偉名

在我國重大改革節(jié)點上，或多或少總能找到國有資產(chǎn)管理改革的影子。國有資產(chǎn)作為一個國家的命脈和“家底”，其內(nèi)涵的挖掘、功能的發(fā)揮、管理的科學、制度的完備，關(guān)系著社會經(jīng)濟發(fā)展和國家安全。

國有資產(chǎn)基于不同標準有多種分類方式，按資產(chǎn)管理屬性可分為：經(jīng)營性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、資源性國有資產(chǎn)。但不論何種類型的資產(chǎn)，資產(chǎn)之間存在著流動性，如資源性資產(chǎn)經(jīng)過貨幣化投入到企業(yè)形成經(jīng)營性國有資產(chǎn)，因此不存在嚴格意義上的劃分。

歷史沿革

國有資產(chǎn)統(tǒng)一管理體制形成（1949-1957），1950年3月3日，中央人民政府政務院作出《關(guān)于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟工作的決定》，一是統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟工作的重點是財政收入，二是統(tǒng)一全國物資調(diào)度。實行以統(tǒng)收統(tǒng)支為主要特征的集中統(tǒng)一管理體制。

以權(quán)限下放為特征的國有資產(chǎn)管理體制調(diào)整（1958-1960），“一五”時期高度集中的計劃經(jīng)濟管理體制的形成有其歷史的必然性，它對于我國社會主義改造的順利完成起到了至關(guān)重要的作用。但與此同時，權(quán)力過于集中的體制弊端也在經(jīng)濟建設中日益暴露出來，不利于調(diào)動地方和企業(yè)的積極性，因此大多數(shù)中央部屬企業(yè)下放地方管理。

以權(quán)限上收為特征的國有資產(chǎn)管理體制調(diào)整（1961-1965），1961年中央作出關(guān)于調(diào)整國民經(jīng)濟管理體制的若干暫行規(guī)定，決定將經(jīng)濟管理大權(quán)集中到中央，所有生產(chǎn)、基建、物資、勞動、收購、財務工作都要執(zhí)行“全國一盤棋，上下一本賬”。

第二次國有資產(chǎn)管理體制“放權(quán)”改革的背景（1966-1976），1966年3月，毛澤東在給劉少奇的信中說“一切統(tǒng)一于中央，卡得死死的，不是好辦法?！蓖?0日，他又在中共中央政治局擴大會議上指出：中央還是虛君共和好。雖然由于“文革”使得這個指標未能得到貫徹，但是“虛君共和”的理念成為第二次下放國有資產(chǎn)管理權(quán)限改革的指導思想。

改革開放初期的國有資產(chǎn)管理體制改革探索（1978-1988），1984年黨的十二屆三中全會提出實行“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)適當分開”之后，“兩權(quán)分離、政企分開”的指導思想確立。1988年國務院設立國家國有資產(chǎn)管理局，是建立國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的開端，標志著國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的組織機構(gòu)建設取得了顯著進步。

國有資產(chǎn)管理體制改革的組織機構(gòu)與理論探索（1988-2002），1993年，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，為了適應建立市場經(jīng)濟體制的要求，國家開始著手國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營改革，以期解決以往所有權(quán)虛設、出資人主體缺位的問題。

十六大以來國有資產(chǎn)管理體制改革的新探索（2003-2013），2003年國務院成立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，第一次在政府機構(gòu)設置上實現(xiàn)了政府社會公共管理職能與資產(chǎn)所有者職能的分離，明確了國有資產(chǎn)出資人代表。國有資產(chǎn)管理出現(xiàn)了一些創(chuàng)新舉措，理論創(chuàng)新：“一級政府、一級產(chǎn)權(quán)、一級信用”，體制創(chuàng)新：“兩級、三層”運作的管理體制，管理創(chuàng)新：“從企業(yè)管理到資本管理”。

國資問題診斷

我國國有資產(chǎn)管理的歷史同時集中體現(xiàn)著“集權(quán)”與“放權(quán)”的過程。從國外的管理模式來看，不同國家的管理方式也主要體現(xiàn)在這兩方面，可見在不同歷史時期、不同的社會經(jīng)濟條件背景下，掌握好“集權(quán)”與“放權(quán)”的平衡、適度關(guān)系，是國有資產(chǎn)管理的關(guān)鍵所在。

目前，我國國有資產(chǎn)管理主要在以下幾個層面存在著一些問題：

理論層面。不論國有資產(chǎn)功能，或是產(chǎn)權(quán)理論，都賦予了國有資產(chǎn)保值增值屬性，也是目前各個管理層追求的目標。國資委作為國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，充分發(fā)揮了國有資產(chǎn)的保值增值功能，但國有資產(chǎn)最基本的社會職能屬性如：提供公益產(chǎn)品或服務、彌補市場失靈、縮小區(qū)域或階層間差距等方面發(fā)揮不充分。主要原因有兩方面：一是要發(fā)揮這種社會職能需要全盤掌握國家經(jīng)濟發(fā)展趨勢，并統(tǒng)籌國家經(jīng)濟總量統(tǒng)盤考慮運營，顯然國資委不具備這樣的職能；二是一個部門不可能兩項兼顧，既追求資產(chǎn)增值最大化，又發(fā)揮資產(chǎn)公益的最大化。

法律法規(guī)建設層面。從2003年頒布的企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例，到2008年《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》的頒布，標志著我國國有資產(chǎn)管理逐步向健全的法制管理過度。但我們注意到，以上層面的法律法規(guī)僅僅圍繞在經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理層面，對其他類別的國有資產(chǎn)沒有涉及，缺乏統(tǒng)一的、全面的國有資產(chǎn)管理法，而由于缺乏統(tǒng)領(lǐng)性綱領(lǐng)，也影響到國有資產(chǎn)體制、制度、運營等一系列環(huán)節(jié)。

體制建設層面。國有資產(chǎn)屬于全民所有，由全國人民代表大會代為行使所有權(quán)，人大又委托國務院代為行使權(quán)力。國有資產(chǎn)的分類，也是現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制的縮影，經(jīng)營性國有資產(chǎn)主要在國資委管理，其中金融性國有資產(chǎn)屬于財政部管理；行政事業(yè)類國有資產(chǎn)屬于財政部管理；資源性國有資產(chǎn)管理部門為各個行業(yè)主管部門（土、水、林、礦等），而各主管部門同時隸屬于國務院，雖然部門之間可以互相制約，但缺乏橫向聯(lián)系，不利于統(tǒng)籌考慮國有資產(chǎn)運營，也造成國有資產(chǎn)管理制度、法規(guī)建設“政”出多門。但設想由一個部門統(tǒng)一管理全部國有資產(chǎn)投入、運營、處置，又不易監(jiān)管、缺乏制衡，容易產(chǎn)生道德風險。

對于資源性國有資產(chǎn)的“兩級”管理模式存在的問題，一是地方因為經(jīng)濟利益驅(qū)動，容易對資源性國有資產(chǎn)開采“化整為零”，不僅造成過度開采，而且缺乏環(huán)保長期規(guī)劃，加上地方政策的短期性、更替性，積壓了大量的“環(huán)保債”。二是各地爭相出資組建競爭型國有資源性企業(yè)，造成相同行業(yè)競爭型國有企業(yè)地域性競爭，由于企業(yè)管理不善又“尾大不掉”，加上地方保護，造成全國競爭型國有企業(yè)兼并重組困難。

監(jiān)督層面?，F(xiàn)行的國有資產(chǎn)監(jiān)督主體已經(jīng)很全面，包括外部（人民代表大會、司法機關(guān)、行政機關(guān)、社會中介、社會群眾），內(nèi)部（監(jiān)事會、工作、企業(yè)內(nèi)部審計等），但現(xiàn)行的監(jiān)督一是垂直的線式監(jiān)督，如果最底層監(jiān)督鏈“斷裂”，上級的監(jiān)督效果會大打折扣；二是監(jiān)督“對象”缺乏公開透明機制，致使各層監(jiān)督主體“無的放矢”。

問題解方

針對我國國有資產(chǎn)管理現(xiàn)存的問題，結(jié)合筆者的工作實際，提出四點對策建議：

完善法律法規(guī)體系。《國有資產(chǎn)法》雖早已籌備起草，但遲遲未出臺，而《國有資產(chǎn)法》對明確國有資產(chǎn)屬性、功能，對理順國有資產(chǎn)管理體制，具有指導意義。除了國資委近些年出臺、更新了較為完備的企業(yè)國有資產(chǎn)管理制度，其他類國有資產(chǎn)法規(guī)建設過于陳舊。為此，國家層面加快研究出臺《國有資產(chǎn)法》，其他各主管部委研究分管領(lǐng)域的國資管理法規(guī)，并由某個部委匯總整合、“求大同存小異”，逐步建立國有資產(chǎn)制度的統(tǒng)一“出口”。

理順體制架構(gòu)。首先，作為龐大的國有資產(chǎn)，必須要有一個部門能夠掌握“家底”的價值，并根據(jù)社會經(jīng)濟走勢適時提出國有資產(chǎn)的“收、放”方向，而具備這個職能的政府部門只有財政部門，即能在政府收入與國有資產(chǎn)變動間作出平衡決策，并且作為彌補市場失靈的職能部門。財政部門能平衡公益與利益之間關(guān)系，財政部門也可在國有資產(chǎn)投放方式上借鑒建立國有資產(chǎn)投資公司運營機制。其次，對龐大的國有資產(chǎn)運營也必須有一個部門出臺指導性的界定、登記、變更、績效評價等一系列標準，并發(fā)揮出資人的監(jiān)督職能，而國資委在近些年的管理中積累了大量經(jīng)驗。再次，現(xiàn)行的國有資產(chǎn)行業(yè)主管部門，可根據(jù)本行業(yè)需求提出行業(yè)內(nèi)國有資產(chǎn)投入方向，由財政部門統(tǒng)籌考慮、投入后交由國資委管理，行業(yè)主管部門出臺行業(yè)指導性意見。最后，在中央與地方國資關(guān)系上，主要考慮由于資源性國有資產(chǎn)開發(fā)給地方造成各種各樣環(huán)境破壞性補償、地方經(jīng)濟損失補償?shù)葐栴}，地方探索建立環(huán)保型國有企業(yè)作為與中央資源型國有企業(yè)的配套企業(yè)，這即是事權(quán)與財權(quán)的匹配，也是建立國有資產(chǎn)上下良性流通的途徑之一。

借鑒國外反托拉斯拆分模式。對于國有資產(chǎn)管理及國有企業(yè)運營管理應避免“統(tǒng)收統(tǒng)放”模式，而應細分行業(yè)運作模式、細化具體運營環(huán)節(jié)、逐步放開競爭性環(huán)節(jié)引入民間資本、打破行業(yè)壟斷。借鑒國外反托拉斯拆分模式。研究探索把開采環(huán)節(jié)收歸國有，下放生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)并引入民間資本等。

建立國有資產(chǎn)管理公開機制。研究建立國有資產(chǎn)登記、運營、評估、變更、核銷等一系列環(huán)節(jié)的公開機制，逐步要放寬公開的內(nèi)容、要公開的范圍、要公開的方式。公開制度的建立是各個監(jiān)督主體發(fā)揮監(jiān)督作用的前提保障。此外，探索向人大公開國資管理過程，建立人大委托非政府機構(gòu)充分發(fā)揮人大獨立的監(jiān)督職能，也是國資監(jiān)管的關(guān)鍵。

（作者供職于河北省廊坊市財政局企業(yè)科）