從我國(guó)的預(yù)算體系建設(shè)看全口徑預(yù)算監(jiān)督

●徐曙娜

我國(guó)《預(yù)算法》第二十六條規(guī)定“中央預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，復(fù)式預(yù)算的編制辦法和實(shí)施步驟，由國(guó)務(wù)院規(guī)定”；《預(yù)算法實(shí)施條例》第二十條進(jìn)一步規(guī)定“各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。復(fù)式預(yù)算的編制辦法和實(shí)施步驟，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。”2007年政府收支分類改革以前，我國(guó)財(cái)政部門是按照一般預(yù)算、基金預(yù)算和債務(wù)預(yù)算劃分收支科目。雖然2007年政府收支分類改革以后，政府的收支分類發(fā)生了根本的變化，但政府預(yù)算的編制實(shí)質(zhì)上還是分為一般預(yù)算、基金預(yù)算和債務(wù)預(yù)算，為此2007年的收支分類改革還特別提供了三類預(yù)算的收支科目。2009年和2010年的政府收支科目中增加了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收支科目，這為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制提供了規(guī)范的會(huì)計(jì)科目。從2013年起中央開(kāi)始公布社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算。至此，公共財(cái)政預(yù)算、政府基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算構(gòu)成了我國(guó)中央政府的四大預(yù)算。但實(shí)際工作中很多地方并沒(méi)有編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算。即便編制了四大預(yù)算，是否涵蓋了全部的財(cái)政資金？要實(shí)行全口徑預(yù)算，四大預(yù)算體系是否足夠；以及如何通過(guò)預(yù)算體系的完善促進(jìn)全口徑預(yù)算監(jiān)督就是本文討論的主題。

一、我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算體系存在的問(wèn)題

（一）四大預(yù)算的內(nèi)容還是沒(méi)能達(dá)到全口徑預(yù)算的目標(biāo)

2007年政府收支分類改革把預(yù)算外資金也納入了政府收支科目中，但各級(jí)政府（除中央政府）都是按照一般預(yù)算和基金預(yù)算編制預(yù)算，預(yù)算外資金并沒(méi)有納入到一般預(yù)算或者基金預(yù)算內(nèi)。雖然近幾年財(cái)政部要求將預(yù)算外資金逐步納入一般預(yù)算和基金預(yù)算，但還是存在一些沒(méi)有納入四大預(yù)算，放在財(cái)政專戶的資金。這些資金現(xiàn)在不被稱為預(yù)算外資金而稱為“財(cái)政專戶資金”，但畢竟沒(méi)有納入四大預(yù)算，上繳人大審批，所以還是沒(méi)能納入全口徑預(yù)算監(jiān)督的范圍。

另外除了財(cái)政專戶資金未能進(jìn)入四大預(yù)算外，財(cái)政投融資平臺(tái)籌集的資金也具有財(cái)政資金的性質(zhì)，因?yàn)椴糠滞ㄟ^(guò)政府投融資平臺(tái)籌集的資金都被用于政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，同時(shí)也需要政府籌資來(lái)歸還。所以這些資金也應(yīng)該納入全口徑預(yù)算中。

最后，事業(yè)單位的部分事業(yè)收入和其他收入也未能納入四大預(yù)算。這些收入雖然都進(jìn)入了部門預(yù)算，但未能進(jìn)入政府預(yù)算，使得政府的總預(yù)算未能體現(xiàn)全部的財(cái)政性資金。

（二）現(xiàn)行的《預(yù)算法實(shí)施條例》規(guī)定的預(yù)算體系與實(shí)際執(zhí)行的預(yù)算體系名稱不統(tǒng)一

現(xiàn)行的《預(yù)算法實(shí)施條例》規(guī)定的預(yù)算體系是：政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。而現(xiàn)在財(cái)政部實(shí)際建設(shè)的四大預(yù)算是公共財(cái)政預(yù)算、政府基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算。所以《預(yù)算法》必須進(jìn)行修訂，否則影響了法律的嚴(yán)肅性。

（三）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算并沒(méi)有全面編制

雖然1995年的《預(yù)算法實(shí)施條例》規(guī)定我國(guó)應(yīng)該編制政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。除了部分地方編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算外，有些地方并沒(méi)有真正編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。社會(huì)保障預(yù)算也沒(méi)有真正獨(dú)立編制過(guò)（中央政府提交人大的也只是社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算），目前我國(guó)對(duì)全部社會(huì)保障資金的預(yù)算管理，分為兩種形式：社會(huì)保險(xiǎn)基金與政府一般預(yù)算分開(kāi)，以財(cái)政專戶的形式實(shí)行收支兩條線管理；而社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫方面的資金在政府一般預(yù)算內(nèi)管理。

另外我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》并沒(méi)有具體規(guī)定政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社保預(yù)算的收支范疇，更沒(méi)有具體規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社保預(yù)算的預(yù)算管理和預(yù)算監(jiān)督。

（四）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的范圍有待擴(kuò)大

雖然我國(guó)有些地方現(xiàn)在已經(jīng)編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，但只將國(guó)資委管理的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)生國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中，而其他部門管理的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)生的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益未能納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中，使得國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算反映的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入和支出大大小于實(shí)際情況。

（五）社會(huì)保障預(yù)算本身的問(wèn)題

2006年3月，我國(guó)政府公布的2007年政府預(yù)算收支科目中，將社會(huì)保險(xiǎn)基金和預(yù)算外收入納入政府收入分類范圍，使一部分社會(huì)保障資金項(xiàng)目逐步在政府預(yù)算中歸類反映，2007年政府預(yù)算支出科目中就列有【208類】“社會(huì)保障與就業(yè)”和【209 類】“社會(huì)保險(xiǎn)基金”。其中【208類】“社會(huì)保障與就業(yè)支出”反映政府在社會(huì)保障和就業(yè)管理事務(wù)、財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助、補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金、行政事業(yè)單位離退休、就業(yè)補(bǔ)助、撫恤、退役安置、社會(huì)福利、城鎮(zhèn)社會(huì)救濟(jì)、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、自然災(zāi)害生活救助等方面的支出。【209類】“社會(huì)保險(xiǎn)基金支出”反映社會(huì)保險(xiǎn)中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出、基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支出、事業(yè)保險(xiǎn)基金支出、工傷保險(xiǎn)基金支出等。這一變動(dòng)為社會(huì)保障預(yù)算的完善奠定了基礎(chǔ)。

雖然我國(guó)2007年的政府預(yù)算已經(jīng)對(duì)傳統(tǒng)的預(yù)算科目進(jìn)行了必要的改革，并且預(yù)算科目按照 “功能”進(jìn)行分類，將社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支科目納入預(yù)算內(nèi)，使得新的預(yù)算科目更加地全面、準(zhǔn)確，更好地體現(xiàn)了預(yù)算的科學(xué)性。但是就社會(huì)保障這一塊而言，第一，新的政府預(yù)算科目仍沒(méi)有完整反映社會(huì)保障的各項(xiàng)收支情況，尚有不夠清晰和明確之處，同樣會(huì)影響全口徑預(yù)算監(jiān)督，需要進(jìn)一步發(fā)展和完善。第二，社會(huì)保障預(yù)算的列示還需要逐步地規(guī)范，有些科目雖然已經(jīng)進(jìn)行了反映，但在編制和執(zhí)行中由于處在初步階段，還沒(méi)有嚴(yán)格和明確的規(guī)定，給社會(huì)保障預(yù)算的規(guī)范性帶來(lái)了困難。第三，隨著我國(guó)預(yù)算管理體制改革的不斷深入，特別是新的企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的實(shí)施和電算化程度的提高，社會(huì)保障資金的核算更加快捷方便，這也要求我們將社會(huì)保障預(yù)算往更加規(guī)范科學(xué)的層次推進(jìn)，技術(shù)的進(jìn)步和提高為社會(huì)保障預(yù)算的編制提供了客觀的技術(shù)條件和可行性。

（六）各預(yù)算之間的關(guān)系界定不清

現(xiàn)行的《預(yù)算法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》都沒(méi)有明確規(guī)定公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算之間的關(guān)系。社會(huì)保障資金一般很難自求平衡，需要公共財(cái)政預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資助，必須有法律規(guī)定補(bǔ)助制度，才能保障社會(huì)保障的正常進(jìn)行。國(guó)有資本是全民共有的投資金，應(yīng)該將投資回報(bào)用于公共服務(wù)，而不應(yīng)該只顧國(guó)資自身的發(fā)展，現(xiàn)行的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》沒(méi)有規(guī)定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出，2007年的《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》規(guī)定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出用于資本支出、費(fèi)用支出和其他支出，沒(méi)有明確國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入對(duì)社會(huì)保障和政府公共預(yù)算支持的制度規(guī)定。除社會(huì)保險(xiǎn)與公共預(yù)算之間資金轉(zhuǎn)移外，各法律沒(méi)有規(guī)定其他特定的科目使得各預(yù)算之間進(jìn)行銜接。

（七）人大審議內(nèi)容不明確

2007年的 《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》規(guī)定，試行期間國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算由政府審批。但沒(méi)有規(guī)定試行后怎樣。2008年的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算按年度單獨(dú)編制，納入本級(jí)人民政府預(yù)算，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算是否要人大審批沒(méi)有明確的規(guī)定，政府公共預(yù)算審批的范圍和詳略也沒(méi)有明確的規(guī)定。

二、為實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算監(jiān)督建設(shè)全口徑預(yù)算體系

筆者認(rèn)為我國(guó)全口徑預(yù)算體系改革可能無(wú)法一步到位，所以在論述我國(guó)預(yù)算體系的建設(shè)時(shí)采用了分步的方式。

（一）理想的預(yù)算體系

借鑒西方國(guó)家的做法，我國(guó)理想的預(yù)算體系應(yīng)該分為政府公共預(yù)算、社會(huì)保障基金預(yù)算和政府投融資預(yù)算，政府公共預(yù)算再區(qū)分一般政府預(yù)算和特種政府基金預(yù)算。

筆者這里主張將社會(huì)保障預(yù)算改為社會(huì)保障基金預(yù)算，主要是基于社會(huì)保障基金都有自己的收入來(lái)源，有較強(qiáng)的收支對(duì)應(yīng)性，具有信托基金的性質(zhì)。把社會(huì)保障基金單列，便于對(duì)這些基金的管理，如果將這些基金列入公共預(yù)算有可能會(huì)被挪用。而我們沒(méi)有采用社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，是由于在我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金范圍較狹窄，特指養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育。社會(huì)保障基金可以將所有與社會(huì)保障相關(guān)的具有信托基金性質(zhì)的資金包括在內(nèi)，如住房公積金等。

為了區(qū)分政府市場(chǎng)性質(zhì)支出與非市場(chǎng)性質(zhì)的支出，政府有必要單列政府投融資預(yù)算，可以將對(duì)國(guó)有企業(yè)的貸款和投資全部涵蓋在里面。

圖1 理想的預(yù)算體系

（二）我國(guó)現(xiàn)行可采用的預(yù)算體系

由于我國(guó)現(xiàn)在很多地方已經(jīng)編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，而且國(guó)務(wù)院在2007年發(fā)布了《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn) 》，人大頒發(fā)了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》都規(guī)定財(cái)政部門單獨(dú)編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。所以按照理想的預(yù)算體系將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算列入政府公共預(yù)算的一般預(yù)算中，會(huì)破壞政府預(yù)算管理的延續(xù)性，而且我國(guó)這次的《預(yù)算法》不是重新制訂，而是修訂，不宜大規(guī)模和大幅度地改變?cè)A(yù)算體系。所以在這次的《預(yù)算法》修訂中，筆者建議還是保留國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，但可以把國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為政府公共預(yù)算中特種基金預(yù)算編制，為以后納入到一般預(yù)算奠定基礎(chǔ)。

另外，雖然我國(guó)的地方政府隱形債務(wù)很多，地方國(guó)債也開(kāi)始發(fā)行。但地方隱形債務(wù)需要一段時(shí)間的梳理，等地方隱形債務(wù)梳理完整，可以再單獨(dú)設(shè)立政府投融資預(yù)算。

我國(guó)的社會(huì)保障預(yù)算并沒(méi)有真正意義的編制，而且原《預(yù)算法》沒(méi)有對(duì)社會(huì)保障預(yù)算做過(guò)更多的規(guī)定，所以認(rèn)為社會(huì)保障預(yù)算可以改為社會(huì)保障基金預(yù)算。

圖2 現(xiàn)行可采用的預(yù)算體系

在近階段除理順預(yù)算體系外，還應(yīng)該擴(kuò)大預(yù)算范圍，把事業(yè)單位的事業(yè)收入和其他收入、政府的財(cái)政專戶資金全部納入政府預(yù)算體系。將所有國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的范圍，而不僅僅是來(lái)自幾家國(guó)企的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益。加快修訂《預(yù)算法》，明確各預(yù)算的收支范圍和審批程序。只有這樣才能真正實(shí)行全口徑預(yù)算，從而實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算監(jiān)督，提高財(cái)政資金的使用效率和監(jiān)督效果。