淺議財(cái)政行為的程序性責(zé)任和實(shí)質(zhì)性責(zé)任

●歐陽(yáng)衛(wèi)紅 朱長(zhǎng)科

財(cái)政行為是在財(cái)政資金收支分配過(guò)程中所構(gòu)成的各種有目的活動(dòng)，是人們?cè)谪?cái)政關(guān)系中體現(xiàn)著目標(biāo)性意志的法律事實(shí)。無(wú)論是財(cái)政政策制定機(jī)關(guān)與財(cái)政管理部門(mén)的工作人員，還是財(cái)政收入的征收者，抑或是財(cái)政資金的最終使用者，都自然構(gòu)成財(cái)政的行為關(guān)系人，是財(cái)政行為的責(zé)任承擔(dān)者?，F(xiàn)在社會(huì)上有一些不正確的認(rèn)識(shí)，一些政府領(lǐng)導(dǎo)將財(cái)政管理僅僅視作財(cái)政部門(mén)及其工作人員的工作行為與管理責(zé)任，忽視財(cái)政受益當(dāng)事人（如財(cái)政支出項(xiàng)目的主管部門(mén)、財(cái)政資金的直接受益者等）的財(cái)政行為及法律責(zé)任。一些地方和部門(mén)、企業(yè)把財(cái)政資金當(dāng)做“唐僧肉”，弄虛作假騙取財(cái)政資金，違法使用財(cái)政資金，成為財(cái)政資金的直接受益者，但是其違法問(wèn)題一旦被暴露后卻將自身原因推卸干凈，造成是由財(cái)政部門(mén)及其工作人員承擔(dān)責(zé)任的社會(huì)印象。出現(xiàn)這樣的情況是因?yàn)槿藗儗?duì)財(cái)政行為的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，而且沒(méi)有理清管理責(zé)任與實(shí)質(zhì)責(zé)任的法律界限。因此，很有必要研究財(cái)政行為的程序性責(zé)任和實(shí)質(zhì)性責(zé)任，并且正確辨別與追究各個(gè)財(cái)政行為人的法律責(zé)任。

一、程序性責(zé)任與實(shí)質(zhì)性責(zé)任的定義

財(cái)政管理工作是財(cái)政程序性工作行為，財(cái)政資金受益者行為是影響財(cái)政資金效果的實(shí)質(zhì)性行為。財(cái)政行為分為程序性行為與實(shí)質(zhì)性行為，進(jìn)而有了財(cái)政行為的程序性責(zé)任與實(shí)質(zhì)性責(zé)任。對(duì)責(zé)任的理解有三個(gè)方面的涵義：一是指分內(nèi)應(yīng)做的事，如崗位責(zé)任等；二是指沒(méi)有做好自己工作，而應(yīng)承擔(dān)的不利后果或強(qiáng)制性義務(wù)；三是指人類(lèi)出于道德與禮儀的原因，對(duì)于發(fā)生的災(zāi)禍做出有助于問(wèn)題解決的思想與行為。按照性質(zhì)劃分，可分為法律責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、道德責(zé)任。財(cái)政責(zé)任主體是財(cái)政行為人，財(cái)政監(jiān)督管理強(qiáng)調(diào)財(cái)政行為的法律責(zé)任。根據(jù)法律責(zé)任的承擔(dān)主體，承擔(dān)財(cái)政責(zé)任的主體有財(cái)政程序性責(zé)任主體與實(shí)質(zhì)性責(zé)任主體。財(cái)政程序性責(zé)任的主體一般是履行財(cái)政管理職能、執(zhí)行財(cái)政工作程序的部門(mén)及其工作人員，財(cái)政實(shí)質(zhì)性責(zé)任的主體一般是財(cái)政資金使用者或者導(dǎo)致財(cái)政資金使用發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化的操縱者。同一項(xiàng)財(cái)政資金分配行為會(huì)產(chǎn)生程序性責(zé)任與實(shí)質(zhì)性責(zé)任，這兩種責(zé)任在違法性質(zhì)的認(rèn)定和處理上有很大的區(qū)別。

財(cái)政程序性責(zé)任是財(cái)政部門(mén)或其他主管部門(mén)及其工作人員，執(zhí)行財(cái)政法律法規(guī)和規(guī)章制度規(guī)定的工作規(guī)程與流程及程序的財(cái)政工作行為 （如財(cái)政審核審批、行政許可、收入征收、資金撥付等）應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。程序性責(zé)任是財(cái)政行為人進(jìn)行某項(xiàng)活動(dòng)或過(guò)程所規(guī)定的途徑、履行工作程序流程應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任和義務(wù)。從財(cái)政管理內(nèi)容分類(lèi)來(lái)看，財(cái)政程序性責(zé)任主要有：財(cái)政收入收繳的程序性責(zé)任、財(cái)政資金分配的程序性責(zé)任、財(cái)政監(jiān)督檢查的程序性責(zé)任；從財(cái)政管理業(yè)務(wù)來(lái)分類(lèi)，財(cái)政程序性責(zé)任有：預(yù)算管理的程序性責(zé)任、會(huì)計(jì)管理的程序性責(zé)任、國(guó)庫(kù)管理的程序性責(zé)任。財(cái)政分配管理工作中，財(cái)政部門(mén)都有工作程序管理的要求。不同的財(cái)政分配工作，都有相應(yīng)的管理制度和辦法，有的還專(zhuān)門(mén)制定必要的程序流程規(guī)范，尤其對(duì)各類(lèi)財(cái)政資金的指標(biāo)下達(dá)、資金撥付、審核流程和監(jiān)督管理等操作環(huán)節(jié)都做出了明確規(guī)定，基本做到了財(cái)政監(jiān)管工作對(duì)財(cái)政資金流向的全覆蓋。如果違反財(cái)政工作程序要求，發(fā)生程序性工作缺失，就會(huì)出現(xiàn)財(cái)政錯(cuò)誤，導(dǎo)致財(cái)政損失。例如，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付撥付時(shí)，財(cái)政人員違反工作程序規(guī)定擅自撥付財(cái)政資金，很容易導(dǎo)致財(cái)政損失，從而構(gòu)成財(cái)政程序性責(zé)任。

實(shí)質(zhì)性責(zé)任是促使事物的本質(zhì)發(fā)生變化的外來(lái)因素（主體）應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。財(cái)政的實(shí)質(zhì)性責(zé)任是財(cái)政分配資金的收繳、分配或使用行為偏離政策制度規(guī)定用途而發(fā)生性質(zhì)變化，應(yīng)該由財(cái)政行為人承擔(dān)的法律責(zé)任。如財(cái)政部門(mén)的實(shí)質(zhì)性責(zé)任、主管部門(mén)的實(shí)質(zhì)性責(zé)任和項(xiàng)目建設(shè)單位的實(shí)質(zhì)性責(zé)任。例如，根據(jù)財(cái)政文件下?lián)艿膶?zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金，最終使用時(shí)，凡是改變用途和屬性的資金，都屬于實(shí)質(zhì)性變化。涉及實(shí)質(zhì)性變化的責(zé)任者，應(yīng)承擔(dān)財(cái)政實(shí)質(zhì)性責(zé)任。

財(cái)政行為責(zé)任劃分為程序性責(zé)任和實(shí)質(zhì)性責(zé)任，是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督管理法律責(zé)任的一種分類(lèi)方式。程序性責(zé)任屬于工作失誤、瀆職范疇的法律責(zé)任，實(shí)質(zhì)性責(zé)任屬于主觀故意而觸犯刑律的犯罪范疇的法律責(zé)任，兩者在法律性質(zhì)的處理上有著本質(zhì)區(qū)別。財(cái)政實(shí)質(zhì)性責(zé)任是強(qiáng)化財(cái)政資金責(zé)任管理、提高資金使用效益的目標(biāo)和要求，財(cái)政程序性責(zé)任是規(guī)范財(cái)政管理工作行為、降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、提高財(cái)政效率的有效保障。探討財(cái)政行為的程序性責(zé)任和實(shí)質(zhì)性責(zé)任，對(duì)于正確辨別財(cái)政違法行為的事實(shí)，明確違法行為的行為主體的職務(wù)責(zé)任與個(gè)人責(zé)任，分清財(cái)政管理中法律責(zé)任的性質(zhì)程度，正確適當(dāng)處罰處分財(cái)政違法行為，提高財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理水平有著重要的意義。

二、具體案例分析

湖北某米業(yè)公司成功申報(bào)了2011年度節(jié)能重點(diǎn)工程循環(huán)經(jīng)濟(jì)和資源節(jié)約重大示范項(xiàng)目及重點(diǎn)工業(yè)污染治理工程項(xiàng)目。該公司申報(bào)項(xiàng)目總投資7682萬(wàn)元 （設(shè)備投資2998萬(wàn)元），其中中央預(yù)算內(nèi)投資770萬(wàn)元。2012年2月該公司第二次向當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)申請(qǐng)撥付資金時(shí)，陳述“截至目前項(xiàng)目完成總投資7298萬(wàn)元，其中完成設(shè)備投資2998.59萬(wàn)元，完成土建及廠房辦公建筑4299.41萬(wàn)元，流動(dòng)資金貸款2500萬(wàn)元”。同時(shí)提供了與部分供貨單位簽訂的購(gòu)貨合同和支付貨款的銀行轉(zhuǎn)賬憑證，經(jīng)檢查核實(shí)為虛構(gòu)的設(shè)備購(gòu)入合同和偽造的銀行付款憑證。然而財(cái)政部門(mén)僅根據(jù)該公司兩次提供的申請(qǐng)撥付資金申請(qǐng)及相關(guān)憑證，分別于2011年11月和2012年2月分兩次按照項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度共計(jì)撥付該公司中央預(yù)算內(nèi)投資資金720萬(wàn)元。

該項(xiàng)財(cái)政支出行為有以下幾個(gè)問(wèn)題：其一，該公司向財(cái)政部門(mén)提供了虛假建設(shè)進(jìn)度的撥付資金申請(qǐng)；其二，該公司提供了虛構(gòu)的設(shè)備購(gòu)入合同和偽造的銀行付款憑證；其三，財(cái)政部門(mén)根據(jù)該公司提供的虛假資料，按照項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度分兩次撥付中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金；其四，財(cái)政部門(mén)未核實(shí)該公司提供資料的真?zhèn)危吹皆摴緦?shí)地查看項(xiàng)目投資建設(shè)情況。從財(cái)政資金支出行為的程序性和實(shí)質(zhì)性責(zé)任進(jìn)行分析，該公司未按照財(cái)政資金管理要求實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)、提供虛假資料騙取中央財(cái)政資金的事實(shí)清楚，應(yīng)承擔(dān)財(cái)政支出損失的實(shí)質(zhì)性責(zé)任；財(cái)政部門(mén)依據(jù)該公司提供的申報(bào)資料按照項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度撥款，屬于財(cái)政管理程序行為，由于沒(méi)有實(shí)地查看項(xiàng)目建設(shè)情況，沒(méi)有核實(shí)申報(bào)資料的真實(shí)性而撥付給該公司財(cái)政款項(xiàng)造成損失，屬于程序性責(zé)任。如果財(cái)政部門(mén)審核者知道該公司的申報(bào)資料造假卻仍然撥付款項(xiàng)，則屬于伙同該公司共同造假，由應(yīng)承擔(dān)實(shí)質(zhì)性責(zé)任。

又如某公司2009-2011年度先后獲得五個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)助資金1736萬(wàn)元。其中2010年該公司的 “能量系統(tǒng)優(yōu)化及電機(jī)系統(tǒng)變頻改造綜合節(jié)能項(xiàng)目”申報(bào)材料中，包含2009年的“節(jié)水綜合改造項(xiàng)目竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告”。2009年12月當(dāng)?shù)匕l(fā)改部門(mén)對(duì)該公司“節(jié)水綜合改造項(xiàng)目竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告”出具的行政主管驗(yàn)收意見(jiàn)是“同意驗(yàn)收組意見(jiàn)，通過(guò)驗(yàn)收”。據(jù)核查，該公司所建設(shè)項(xiàng)目都沒(méi)有實(shí)際投資完成額。該公司在未完成第一個(gè)項(xiàng)目的情況下，編制虛假的2009年“節(jié)水綜合改造項(xiàng)目竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告”申報(bào)驗(yàn)收，主管的行政機(jī)關(guān)為此出具了通過(guò)竣工驗(yàn)收的意見(jiàn)，并以此作為申報(bào)第二個(gè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)資料，后來(lái)多次獲取了中央財(cái)政支出補(bǔ)助資金。從法律責(zé)任上看，在建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政支出行為上造假屬于實(shí)質(zhì)性法律責(zé)任，承擔(dān)實(shí)質(zhì)性責(zé)任的行為主體是該公司。為第一個(gè)項(xiàng)目出具驗(yàn)收意見(jiàn)的機(jī)關(guān)，明知建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有完成而出具驗(yàn)收意見(jiàn)屬于與企業(yè)共同作弊，則應(yīng)承擔(dān)實(shí)質(zhì)性責(zé)任。如果出具驗(yàn)收意見(jiàn)的機(jī)關(guān)沒(méi)有與企業(yè)共同作弊，而只是履行驗(yàn)收程序時(shí)未履行實(shí)地調(diào)查核實(shí)項(xiàng)目建設(shè)完成情況的真?zhèn)?，則應(yīng)屬于程序性責(zé)任。財(cái)政部門(mén)在撥款程序上，沒(méi)有實(shí)地核實(shí)建設(shè)項(xiàng)目的真?zhèn)?，則屬于程序性責(zé)任。

三、啟示

從上述兩個(gè)案例可以看出，財(cái)政行為的實(shí)質(zhì)性責(zé)任主要存在于使用財(cái)政資金的實(shí)體單位或個(gè)人，及其有共同作弊的單位及個(gè)人之中。財(cái)政行為的程序性責(zé)任主要存在于財(cái)政部門(mén)或行政主管部門(mén)及其工作人員之中。如財(cái)政管理部門(mén)在撥付財(cái)政資金的工作中，由于申報(bào)者的資料不齊全、相關(guān)手續(xù)不到位、未實(shí)地查看核實(shí)項(xiàng)目投資建設(shè)真?zhèn)蔚瘸绦蛐怨ぷ鞫鴮?dǎo)致財(cái)政資金損失，應(yīng)該承擔(dān)程序性責(zé)任。

財(cái)政監(jiān)督檢查應(yīng)該重視財(cái)政行為的程序性責(zé)任和實(shí)質(zhì)性責(zé)任。因不當(dāng)財(cái)政行為而造成財(cái)政資金的損失，財(cái)政資金的管理者、使用者都有責(zé)任。實(shí)質(zhì)性責(zé)任很容易列入違法犯罪之列，而不僅僅是違反行政法規(guī)之類(lèi)的財(cái)政行為責(zé)任。程序性責(zé)任一般屬于行政部門(mén)工作失責(zé)的問(wèn)題，大多屬于行政違規(guī)之列。但是行政部門(mén)及工作人員如果主觀上存在故意或有意伙同項(xiàng)目建設(shè)單位造假，或是故意或有意程序不到位，導(dǎo)致違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生，則不僅僅是程序上的違規(guī)問(wèn)題，而應(yīng)承擔(dān)違法的實(shí)質(zhì)性責(zé)任。

四、實(shí)踐參考意義

加強(qiáng)對(duì)財(cái)政行為的程序性責(zé)任和實(shí)質(zhì)性責(zé)任的認(rèn)識(shí)，對(duì)今后財(cái)政管理制度建設(shè)和日常財(cái)政監(jiān)督管理活動(dòng)有一定的實(shí)踐參考意義。

（一）有利完善財(cái)政管理制度建設(shè)

公共財(cái)政是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的財(cái)政運(yùn)行模式，法治性是公共財(cái)政的基本特征之一。將財(cái)政收支活動(dòng)或財(cái)政資金運(yùn)行全過(guò)程納入法制化軌道，進(jìn)一步突出財(cái)政運(yùn)行的公共性、公平性和規(guī)范性，有利于約束、規(guī)范和監(jiān)督政府及部門(mén)行為，確保公共財(cái)政活動(dòng)更加符合社會(huì)公眾的根本利益。建議在修改財(cái)政法規(guī)制度時(shí)，注意增加和細(xì)化財(cái)政管理工作的程序性責(zé)任與實(shí)質(zhì)性責(zé)任的規(guī)定，要注重設(shè)計(jì)完善的財(cái)政管理工作程序規(guī)范，明確部門(mén)、崗位、工作人員之間的職責(zé)和責(zé)任。

（二）有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政工作精細(xì)化管理

在日常財(cái)政管理工作中，財(cái)政管理部門(mén)可以借鑒財(cái)政管理程序性責(zé)任和實(shí)質(zhì)性責(zé)任的觀念，按照科學(xué)化精細(xì)化管理的理論，注重財(cái)政管理工作流程的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，重點(diǎn)避免財(cái)政管理程序性責(zé)任的發(fā)生。按照精確、細(xì)致、深入的要求實(shí)施管理，明確工作職責(zé)，規(guī)范工作流程，使之標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、固定化，避免大而化之的粗放式管理，抓住管理的薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地采取措施增加執(zhí)行力，不斷提高財(cái)政管理的質(zhì)量和效率。

（三）有利于樹(shù)立財(cái)政監(jiān)督管理的形象和威信，提高財(cái)政監(jiān)督質(zhì)量

為此，要樹(shù)立凡是與財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)全過(guò)程相關(guān)的行為都有財(cái)政責(zé)任的理念，加強(qiáng)財(cái)政管理程序性責(zé)任和實(shí)質(zhì)性責(zé)任的認(rèn)定和追究。在財(cái)政監(jiān)督管理實(shí)踐工作中，要特別加大對(duì)行政機(jī)關(guān)、財(cái)政部門(mén)和行政主管部門(mén)的實(shí)質(zhì)性責(zé)任的監(jiān)督執(zhí)法力度，努力提高依法行政、依法理財(cái)?shù)乃健?/p>