基層政府走向財務(wù)公開的原因及路徑探索——基于四川省巴中市白廟鄉(xiāng)的調(diào)查

● 吳曉燕 楊 明

2010年3月，四川省巴中市白廟鄉(xiāng)政府在網(wǎng)上公示了 2010 年 1 月、2 月的公務(wù)開支明細(xì)表，受到各界廣泛關(guān)注。經(jīng)濟(jì)落后的西部農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)政府為何要把每筆開支全部公開？其背后的原因何在？具體做法又是怎樣的？效果如何？通過實(shí)地調(diào)研，我們期望能夠揭示這些問題，為基層政府財務(wù)公開和透明政府的建設(shè)提供借鑒。

一、白廟鄉(xiāng)的概況

白廟鄉(xiāng)下轄10個行政村，一個居委會，64個合作社。2009年全鄉(xiāng)總戶數(shù)2340戶，總?cè)丝?1000人。其中純農(nóng)戶260戶，占11.1%；農(nóng)業(yè)兼業(yè)1761戶，占75.2%；非農(nóng)業(yè)兼業(yè)313戶，占13.4%；非農(nóng)業(yè)戶6戶，占0.3%。見圖1。

圖1 白廟鄉(xiāng)農(nóng)戶構(gòu)成情況

2009年全鄉(xiāng)勞動力總數(shù)為5980人，其中從事家庭經(jīng)營人數(shù)和外出務(wù)工勞動力人數(shù)分別占32.8%和67.2%。在從事家庭經(jīng)營勞動力中，從事第一產(chǎn)業(yè)的人數(shù)占78.1%。外出務(wù)工勞動力中，常年外出務(wù)工的占90.8%。從外出務(wù)工勞動力的空間分布看，選擇省外務(wù)工的人數(shù)最多，占總數(shù)的76.2%，其次是選擇在縣外省內(nèi)的勞動力，占13.9%，選擇在鄉(xiāng)外縣內(nèi)的務(wù)工勞動力約占總數(shù)的9.9%。見圖2。

圖2 外出務(wù)工人員的區(qū)域分布

2009年末，全鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)國民生產(chǎn)總值6594萬元，同比增長19%，人均純收入3393元，同比增加525元。但白廟鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均收入在巴州區(qū)處于較低的水平，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平僅相當(dāng)于巴州區(qū)平均水平的40.3%，人均純收入僅相當(dāng)于巴州區(qū)平均水平的70%。見圖3。

二、財務(wù)公開的原因

政務(wù)公開是政府由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的必然要求。白廟鄉(xiāng)財務(wù)公開的實(shí)踐，是我國社會轉(zhuǎn)型大背景的必然要求，與各地的實(shí)踐探索有共通之處。當(dāng)然，由于所處的社會實(shí)際，具有某些特殊背景。

圖3 白廟鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人均收入與巴州區(qū)平均水平的對比

（一）公信力流失，干群關(guān)系惡化

巴中市白廟鄉(xiāng)由于政府行為不規(guī)范，損害人民群眾的利益，干群關(guān)系惡化，社會矛盾尖銳。社會惡勢力大鬧鄉(xiāng)政府事件頻發(fā)，鄉(xiāng)政府一些政策受制于地方勢力，公權(quán)力遭遇挑戰(zhàn)。這些現(xiàn)實(shí)情況要求必須重新探索社會治理路徑，改善政府形象。而要重新樹立良好的形象，政府就要敢于拿自己的問題開刀，將政府真正置于人民群眾的監(jiān)督之下，讓人民群眾了解自己的言行。

（二）腐敗頻發(fā)，政府和社會矛盾尖銳

腐敗導(dǎo)致的直接后果是政府和社會矛盾尖銳。在白廟鄉(xiāng)實(shí)行財務(wù)公開前，也存在嚴(yán)重的財務(wù)問題。糧食直補(bǔ)被截留、低保優(yōu)親厚友、良種補(bǔ)貼分配不公、個別干部公款私用、政府開支入不敷出等，人民群眾利益受到嚴(yán)重?fù)p害，穩(wěn)定面臨巨大挑戰(zhàn)，而鄉(xiāng)黨委政府也被“上訪”和“穩(wěn)定”折騰得筋疲力盡，更無暇顧及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）“三大矛盾”交織

白廟鄉(xiāng)“一腳踏三縣”，社情民意多樣，十分復(fù)雜。首先，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后和村民需求日益增長之間的矛盾。截至2010年1月，全鄉(xiāng)只有長1公里、寬3.5米的村道路實(shí)行了硬化，其余鄉(xiāng)村道路都是泥石結(jié)構(gòu)，老百姓賣豬、買肥料都不方便。全鄉(xiāng)有近3000人飲水困難。其次，向鄉(xiāng)村財政轉(zhuǎn)移力度增幅不夠和社會管理成本缺口不斷攀升之間的矛盾。2009年，上級政府以在編公務(wù)員為基數(shù)、7500元為標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算鄉(xiāng)的業(yè)務(wù)費(fèi)用。但是白廟鄉(xiāng)住房公積金3.6萬元、安全開支1萬元、學(xué)習(xí)培訓(xùn)費(fèi)1萬元，慰問和救濟(jì)救急、道路整治補(bǔ)助等近5萬元的開支都不在預(yù)算之內(nèi)，維穩(wěn)缺口2萬元需要靠“爭取”解決。再次，政務(wù)公開不夠和村民民主意識增強(qiáng)之間的矛盾。白廟鄉(xiāng)院壩梁村因?yàn)樨攧?wù)公開不及時成了巴州區(qū)出名的“上訪村”。

（四）民主議事會催生了財務(wù)公開

在當(dāng)前，群眾利益多樣，民主意識增強(qiáng)，社會矛盾增多，合理與不合理訴求或合理訴求但暫時不具備解決條件的混雜，加之分配差距拉大，使處理社會問題的難度增加。為真正了解群眾的需求，白廟鄉(xiāng)在2010年1月24日召開了一次民主議事會，來自各階層的72位代表討論了鄉(xiāng)政府2010年財政預(yù)算草案，票決出了2010年群眾急盼興辦的鄉(xiāng)道路硬化、農(nóng)網(wǎng)改造、農(nóng)村安全飲水三項(xiàng)公益事業(yè)。代表票選政府資金用途，使白廟鄉(xiāng)群眾對政府財務(wù)有了決策權(quán)。①這次的民主議事會確立了白廟鄉(xiāng)的財務(wù)公開制度。

三、白廟鄉(xiāng)財務(wù)公開的運(yùn)作方式

在推行財務(wù)公開的過程中，白廟鄉(xiāng)主要從標(biāo)準(zhǔn)、程序、監(jiān)督三方面進(jìn)行了制度建設(shè)。

（一）確立標(biāo)準(zhǔn)

為了優(yōu)化公用經(jīng)費(fèi)開支結(jié)構(gòu)，白廟鄉(xiāng)推行“標(biāo)準(zhǔn)限制制度”。一是以“三費(fèi)一差”為內(nèi)容設(shè)定圖表明確標(biāo)準(zhǔn)。來客招待費(fèi)分三檔：來客3人及以下的、3人-8人的和8人及以上的分別按20元-30元/人、15元-25元/人和10元-20元/人的標(biāo)準(zhǔn)配餐。備注欄內(nèi)還加上“中午一般不喝酒；對口陪客，無關(guān)者不參加”兩點(diǎn)說明。為能有效控制招待費(fèi)不超標(biāo)，還特別配以“菜單制”，餐館業(yè)主原則上按菜單出菜。會議費(fèi)按10元-20元/人（含酒水）的標(biāo)準(zhǔn)計算。工作餐費(fèi)分為兩檔：5人及以下的和5人以上的分別按10元-15元/人和5元-10元/人的標(biāo)準(zhǔn)配餐，備注欄內(nèi)還加上“工作餐無酒水；加班60分鐘以上的算工作餐”的兩點(diǎn)說明?！耙徊睢?，指參加上級會議或辦事等按照區(qū)出差相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。二是把控預(yù)算總額。按照“月費(fèi)限總、淡旺有別、逐月推進(jìn)、輕重緩急”的規(guī)定，控制鄉(xiāng)內(nèi)全年業(yè)務(wù)費(fèi)開支總量，淡季每月控制在1萬元以內(nèi)，旺季控制在2萬元以內(nèi)。

（二）規(guī)范程序

把“兩表五步法”作為業(yè)務(wù)費(fèi)流程平臺，將支出的流水賬公開。“兩表”，即“四川省巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)公業(yè)務(wù)費(fèi)統(tǒng)計表”和“巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)資金結(jié)算運(yùn)行表”；“五步”依次為“申請—經(jīng)辦—申報—公示—結(jié)算”。

“四川省巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)公業(yè)務(wù)費(fèi)統(tǒng)計表”主要解決經(jīng)辦人辦理過程中的操作問題；“巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)資金結(jié)算運(yùn)行表”主要解決財務(wù)人員做賬的操作問題。“兩表”可以保證公示的數(shù)據(jù)和報賬數(shù)據(jù)一致，有效避免“做假賬”的問題。

申請，即由經(jīng)辦人事前向黨政主要領(lǐng)導(dǎo)申明請示公用費(fèi)發(fā)生的必要。未經(jīng)允許的招待或擅自作主的招待一律由經(jīng)辦人負(fù)責(zé)。經(jīng)辦，即在開支具體事項(xiàng)上簽明事由、時間、金額、經(jīng)辦人、安排人等要素，確保發(fā)票的規(guī)范性。申報，即每月3日前，經(jīng)辦人主動到分管內(nèi)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)填報“四川省巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)公業(yè)務(wù)費(fèi)統(tǒng)計表”，特別是業(yè)主一欄的簽字可以避免多報賬，報重賬的問題。公示，即“曬賬本”，分管領(lǐng)導(dǎo)在統(tǒng)計表上簽署核實(shí)意見，交黨政主要領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)公示意見遂上網(wǎng)上墻。結(jié)算，即兌現(xiàn)資金，業(yè)主或經(jīng)辦人填寫“巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)資金結(jié)算運(yùn)行表”，到會計核算中心開據(jù)支票。

（三）監(jiān)督保障

白廟鄉(xiāng)還實(shí)行“五方會簽”，確保公開真實(shí)有效。經(jīng)辦人、業(yè)主、證明人、審批人、安排人在經(jīng)費(fèi)開支統(tǒng)計表中依秩序簽字。一是“經(jīng)辦人”如實(shí)填寫發(fā)生時間、金額、科目、事由、經(jīng)辦人并簽字；二是業(yè)主核對統(tǒng)計表中的前五項(xiàng)后在“業(yè)主”欄簽名，引入公眾監(jiān)督；三是知情人在統(tǒng)計表中的“證明人”欄中簽名，引入紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督；四是對1000元以上的費(fèi)用支出，由黨委會集體審核、鄉(xiāng)長審簽；五是統(tǒng)計表分類逐項(xiàng)登記，業(yè)主原始賬、匯總統(tǒng)計賬、公開公示賬、會核憑證賬“四賬”吻合，并以公示無異議的統(tǒng)計表附貼憑證作為結(jié)算依據(jù)。

為確保財務(wù)公開深入持久并成為常態(tài)，白廟鄉(xiāng)研究制定了公示告知、情況反饋、過失問責(zé)、運(yùn)轉(zhuǎn)保障、人代會專題報告等五種制度。

通過財務(wù)公開，白廟鄉(xiāng)“三大矛盾”得到了初步解決，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了很大的改善；鄉(xiāng)政府財政狀況得到了改善；人民群眾積極參與鄉(xiāng)政鄉(xiāng)務(wù)，社會發(fā)展活力增加，助推了社會與政府的良性互動。

四、改革面臨的困難和進(jìn)一步改革的思考

（一）改革面臨的困境

1.公開的兩難問題。財務(wù)公開要求公布政府的所有支出，但是招待費(fèi)的公開容易使上級部門或領(lǐng)導(dǎo)難堪。據(jù)了解，就在白廟鄉(xiāng)第一個月的財務(wù)公開之后，上級某些部門就退回了招待費(fèi)1000多元；另一方面，公開后，白廟鄉(xiāng)實(shí)際開支的一半預(yù)算缺口很難著落?；鶎诱萑肓藘呻y尷尬境地。

2.經(jīng)費(fèi)保障問題。當(dāng)前財務(wù)公開主要是由白廟鄉(xiāng)黨政辦公室相關(guān)人員兼職完成。在當(dāng)前小規(guī)模的財務(wù)公開情況下，基層政府尚可維持。但從長遠(yuǎn)角度看，需要建立一個全面的政務(wù)公開平臺時，經(jīng)費(fèi)問題將可能成為重要的制約因素。

3.渠道有待進(jìn)一步拓寬②。白廟鄉(xiāng)政府的財務(wù)公開很好地運(yùn)用了互聯(lián)網(wǎng)平臺，但能夠通過互聯(lián)網(wǎng)獲取信息的基層群眾并不多。利用互聯(lián)網(wǎng)這個渠道，在信息公布的范圍方面具有一定的局限性，基層政府財務(wù)公開需要建立一個更加務(wù)實(shí)、更加有效的平臺。

4.公開的長期性和持續(xù)性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。當(dāng)前各地方政府進(jìn)行財務(wù)、政務(wù)公開，主要動力來自于行政領(lǐng)導(dǎo)的個人素質(zhì)和影響。但這樣的模式伴隨著領(lǐng)導(dǎo)人的調(diào)離，其相應(yīng)的制度也就消逝了；此外，領(lǐng)導(dǎo)者個人也可能受到外界的壓力而變更其公開的初衷，降低公開的質(zhì)量、縮小范圍，使其公開的效力受到質(zhì)疑。這也就使政務(wù)公開制度化、規(guī)范化、常規(guī)化成為更為迫切的要求。

（二）進(jìn)一步完善公開的思考

1.提高預(yù)算科學(xué)性，增強(qiáng)主動性。在實(shí)際的預(yù)算編制過程中，要提高財務(wù)預(yù)算的準(zhǔn)確性。一是進(jìn)行財務(wù)預(yù)算體制改革，使預(yù)算切實(shí)符合基層行政費(fèi)用開支的實(shí)際。二是形成覆蓋政府所有收支預(yù)算管理的體系，既要有支出情況，又要有實(shí)際的收入情況，實(shí)行真正的全部公開。三是將預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)力主體分立，提高預(yù)算編制的科學(xué)化水平。擴(kuò)大公眾參與到政務(wù)管理的范圍，讓公眾來對政府實(shí)行有效的監(jiān)督，促使公開常態(tài)化。

2.加大政策支持，增強(qiáng)持續(xù)性。公開會觸及既得利益集團(tuán)的利益，沒有全國剛性統(tǒng)一的政策和制度支持，基層政府財務(wù)公開的嘗試很難保持其長久性、制度化。國家要盡快制定具體的標(biāo)準(zhǔn)，完善各種相關(guān)制度，并加強(qiáng)對各級政府和部門的支持，增強(qiáng)政務(wù)公開的持續(xù)性。

3.完善相關(guān)法律法規(guī)?！墩畔⒐_條例》是目前我國政府政務(wù)公開的主要法律依據(jù)。依照規(guī)定，政務(wù)公開的主體僅限于各級政府機(jī)關(guān)及其職能部門，以及法律法規(guī)授權(quán)的行政主體。但公務(wù)員法已將行使國家權(quán)力的公務(wù)員范圍從“行政機(jī)關(guān)”工作人員擴(kuò)展到了“依法履行公職、納入行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)的工作人員”。因此，政務(wù)公開的主體范圍也應(yīng)拓展到黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和民主黨派機(jī)關(guān)。要對這些依法履行公職的機(jī)關(guān)實(shí)行政務(wù)公開，顯然超越了《政府信息公開條例》調(diào)整范圍。 因此，需要人大制定更高層次的法律，以明確和調(diào)整政務(wù)公開的主體范圍、規(guī)范政務(wù)公開的內(nèi)容。③

4.加快信息化建設(shè)，增強(qiáng)政府活力。開支是否合理，結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化，運(yùn)作是否科學(xué)，公眾有何異見，這些都要及時有信息反饋。在現(xiàn)代的信息化大趨勢下，必須加強(qiáng)政府的信息化建設(shè)：一是優(yōu)化網(wǎng)頁結(jié)構(gòu)，形成網(wǎng)民和政府的良性互動。二是地方政府可以進(jìn)行民主測評反饋，及時了解民眾對政府工作的看法。三是拓寬信息來源渠道，在網(wǎng)絡(luò)還不完全普及的情況下，多種方式、多種渠道獲取相關(guān)信息。

▲ 黃文平攝