關(guān)于非行政許可審批項目規(guī)范管理的思考

● 中央編辦行政審批制度改革審改一組

一、目前非行政許可審批項目的基本情況

原審改辦提供的非行政許可審批項目共599項（指在中央層面實施的項目數(shù)，下同）。經(jīng)最近兩批取消下放34項后，現(xiàn)有非行政許可審批事項共565項，可歸納為如下6種情況：

1.行政許可法第三條第二款規(guī)定的政府對自身系統(tǒng)內(nèi)部事務(wù)的審批。如行政事業(yè)單位賬戶設(shè)立審批（財政部）、在京中央國家機關(guān)公務(wù)員醫(yī)療補助實施范圍審批（人社部）等，共92項，占全部事項的16.3%。

2.政府作為出資人、產(chǎn)權(quán)人對國有資產(chǎn)事項的審批。如股份公司國有股權(quán)管理審批（國資委）、重點國有林區(qū)的國有森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動審批（林業(yè)局）等，共34項，占總數(shù)的6%。

3.上級對下級、主管部門對相關(guān)部門就業(yè)務(wù)管理事項的審批。共136項，占總數(shù)的24.1%。這些項目，從業(yè)務(wù)類型可進一步細分為四小類，見表1。

4.具有行政許可屬性的事項。行政許可的實質(zhì)是“設(shè)禁—申請—批準—解禁”，即政府對某類行為設(shè)置禁止，依申請對特定行政相對人解禁，對未許可者處罰。共有210項，占37.2%，如設(shè)立煙葉收購站（點）審批（煙草專賣局）、大型人民防空工程項目改造、拆除、報廢審批（人防辦）。按不同領(lǐng)域大致可分為兩類，一是涉外、涉軍、民族宗教、政治類事項94項，占16.6%；二是經(jīng)濟、社會等其他領(lǐng)域事項116項，占20.5%。

表1 主管部門對相關(guān)部門就業(yè)務(wù)管理事項的審批分類

5.政府財政優(yōu)惠待遇審批。主要是政府基金使用、稅費減免等審批，其特征是政府依申請批準后，行政相對人直接獲益，如出口貨物退（免）稅審批（稅務(wù)總局）、中央外貿(mào)發(fā)展基金項目審批（商務(wù)部）等，共有64項，占總數(shù)的11.3%。

6.其他有審批環(huán)節(jié)的行政行為。主要有行政確認、行政給付、行政征收、行政強制、登記備案、行政獎勵等，其特征是政府依申請批準后，行政相對人的法律關(guān)系得到確認，權(quán)益得到保護，得到榮譽獎勵等。如馳名商標認定（工商總局）、植物新品種權(quán)強制許可審批（林業(yè)局）、享受政府特殊津貼審批（人社部）等，共有29項，占總數(shù)的5.1%。

從非行政許可審批項目的整體看，分類情況見圖1。

圖1 非行政許可審批項目的分類情況

二、非行政許可審批存在的主要問題

一是非行政許可審批沒有明確的概念界定。從現(xiàn)有審批目錄可以看出，非行政許可審批是摻雜了行政許可、行政確認、行政保護等多種行政行為的混合體。行政審批被簡單地理解為“行政機關(guān)所作的審核批準”，無論是行政機關(guān)對其工作人員、上級機關(guān)對下級機關(guān)、行政機關(guān)對行政相對人、行政機關(guān)對企業(yè)，也無論是何種事項、何種領(lǐng)域、何種管理行為，只要有行政機關(guān)的審核批準環(huán)節(jié)，就都列入目錄。

二是部門報送隨意、審批目錄不準確。同類事項有的列入目錄，有的沒有列入。比如，“森林火災應(yīng)急預案備案”（林業(yè)局）列入目錄，其他預案備案“公路突發(fā)事件應(yīng)急預案備案”、“民航管理應(yīng)急預案備案”卻不在目錄中。衛(wèi)生部（現(xiàn)為衛(wèi)生和計劃生育委員會）將“衛(wèi)生部主管的民辦非企業(yè)單位成立審查”列入目錄，其他各部門都沒有列入。同一法律規(guī)定的同一項目，有的部門列入目錄，有的部門不列入。依據(jù)《中華人民共和國標準化法實施條例》第十四條：“行業(yè)標準由國務(wù)院有關(guān)行政主管部門編制計劃，組織草擬，統(tǒng)一審批、編號、發(fā)布，并報國務(wù)院標準化行政主管部門備案”。工業(yè)和信息化部、質(zhì)檢總局將行業(yè)標準審批列入，而其他各部門都沒有列入。依據(jù)《出版管理條例》第十條：“設(shè)立出版單位，應(yīng)當具備下列條件：……（二）有符合國務(wù)院出版行政部門認定的主辦單位及其必要的上級主管機關(guān)?！毙l(wèi)生部（現(xiàn)為衛(wèi)生和計劃生育委員會）將“主管報刊的前期審核”列入，其他部門沒有列入。

三是非行政許可審批成為行政許可的“避風港”、“防空洞”。大量行政許可事項列入了非行政許可審批事項中，初步統(tǒng)計有210項，接近總數(shù)的40%，由行政許可法調(diào)整規(guī)范的范圍受到擠壓。

四是非行政許可只有“運動式”改革，缺乏日常規(guī)范化管理。目前對于非行政許可審批，法律上沒有建立管理規(guī)定和制度，文件中沒有明確概念和范圍，工作中沒有相應(yīng)部門對其進行常態(tài)化監(jiān)督管理。審批制度改革機構(gòu)在每次推進改革時，以“部門自報事項”的形式編制目錄，力求達到一定取消下放的數(shù)量比例。對部門報送的非行政許可審批事項，沒有依據(jù)統(tǒng)一標準認真核查，對部門履職中涉及審批的事項沒有建立臺帳，底數(shù)不清、心中無數(shù)，對審批目錄外的審批事項缺乏日常監(jiān)督，不在審批目錄上的審批事項，實際工作中部門仍在審批。

三、合理界定非行政許可審批項目的概念

造成上述亂象的主要原因是對非行政許可審批的概念和范圍認識不一致，界定不清晰。目前，非行政許可審批尚無法律界定。實際上，非行政許可審批是相對于行政許可審批而言的，主要依據(jù)是行政許可法第三條第二款的規(guī)定：“有關(guān)行政機關(guān)對其他機關(guān)或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務(wù)、外事等事項的審批，不適用本法?！眹k發(fā)[2004]62號文件第一次以規(guī)范性文件的形式提出了“非行政許可審批”的范圍，明確非行政許可審批主要是政府的內(nèi)部管理事項，不是行政許可。但從該文件中保留的211項非行政許可審批項目看，一些資質(zhì)資格認定、政府財政優(yōu)惠待遇（含政府基金使用、稅費減免）、規(guī)劃計劃審批、各類園區(qū)審批等也列為了非行政許可審批項目，部分是對政府外部事項的管理，這實際上擴大了非行政許可審批的范圍。

給非行政許可審批明確一個科學合理的定義很難。其難點在于：如果只將非行政許可審批限定在政府內(nèi)部管理事項上，范圍過窄，還有一些事項一時無法納入進來，導致審批制度改革出現(xiàn)新的“真空”和“盲區(qū)”。在當前情況下，界定非行政許可審批項目的概念和范圍，需考慮如下因素：一是范圍應(yīng)主要限定在政府內(nèi)部管理事務(wù)上。二是考慮到目前監(jiān)督管理的現(xiàn)實，也可適當開點“口子”，將一些特殊事項納入進來，但“口子”不宜開得過大、范圍不能過寬。三是目前無法回避、暫時不能取消的內(nèi)容先納入進來，待將來條件成熟時再逐步調(diào)整、予以取消或下放。

鑒此，我們認為，非行政許可審批項目，是指沒有列入行政許可，政府不批準則行政機關(guān)以及公民、法人或者其他社會組織客觀上就不具備某種資質(zhì)資格、獲得相關(guān)權(quán)益或不能從事某項活動的行政審批事項。日常審批工作中，機關(guān)內(nèi)部日常管理事務(wù)、垂直管理系統(tǒng)中上級機關(guān)對下屬單位的管理事項，以及有關(guān)行政機關(guān)對公民、法人或者其他組織相關(guān)事實狀態(tài)的確認以及行政給付、行政征收、行政強制、登記備案、行政獎勵等，不屬于非行政許可審批事項。

四、改革建議

一是統(tǒng)一概念、統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一思想。認真分析現(xiàn)有行政許可目錄和非行政許可審批目錄，重點研究對其的分類。在此基礎(chǔ)上，著眼于機構(gòu)編制工作實際，對行政審批、行政許可、非行政許可審批、行政給付、行政保護、行政確認等概念一攬子進行明確，進一步編制《政府職能類別目錄》，統(tǒng)一對政府職責體系的認識。利用此次審批制度改革的契機，對非行政許可審批項目進行徹底清理規(guī)范。

二是分領(lǐng)域、分體制推進改革。推進行政審批制度改革，取消和下放非行政許可審批事項是一個總要求和大方向，具體到不同領(lǐng)域還要做具體分析。比如，外交、軍事、民族宗教等領(lǐng)域，加強管理在一定歷史階段有其合理性，現(xiàn)有非行政許可審批項目中的涉外、涉軍、民族宗教事項不作為此次精簡下放的首要重點。更進一步，一個非行政許可審批事項是為政府履行某一職能服務(wù)的，是保留還是取消，要從管理體制入手分析才能做出合理判斷。只有著眼于體制，才能變被動為主動，變“部門上事項”為“點事項”，甚至“做事項”。同樣，著眼于體制也容易看到改革成效，比如政府對固定資產(chǎn)投資項目的管理共精簡多少項許可、多少項審批、多少項登記確認，是否“真金白銀”，企業(yè)可以一目了然。

三是實行全覆蓋、常態(tài)化管理。只有通過有效的管理，才能讓審批目錄發(fā)揮出真實效用。在設(shè)立環(huán)節(jié)上，要統(tǒng)一入口，嚴格把關(guān)，針對不同事項，有針對性地提高設(shè)立標準和門檻，加強合法性審查和備案審查，規(guī)范設(shè)定程序，必要時可采取公示、聽證、專家評估等措施，從源頭上加強管理。在實施環(huán)節(jié)，要規(guī)范行政行為，保留的非行政許可審批項目，要按照規(guī)定的程序?qū)嵤?，包括信息公開、程序規(guī)范和權(quán)利救濟，最大限度地保障行政相對人的權(quán)益。在監(jiān)督環(huán)節(jié)上，參照行政許可法，定期檢查清理，及時予以修改或廢止。在基礎(chǔ)制度上，要將對非行政許可審批事項的管理與“三定”管理、部門組織立法等機構(gòu)編制部門職能管理的現(xiàn)有制度結(jié)合，建立部門非行政許可審批事項的臺帳，為開展日常管理奠定基礎(chǔ)。