關(guān)于監(jiān)理安全責(zé)任的思考

岑 峰，陳微娜

（江蘇潤(rùn)揚(yáng)項(xiàng)目管理有限公司，江蘇 揚(yáng)州 225000）

1 監(jiān)理安全責(zé)任在法理方面存在的問題

1.1 現(xiàn)行法律、法規(guī)的不協(xié)調(diào)性

由于各部法律實(shí)施的時(shí)間不同、調(diào)整的范圍不同，造成《中華人民共和國(guó)建筑法》(以下簡(jiǎn)稱《建筑法》)、《中華人民共和國(guó)刑法》(以下簡(jiǎn)稱《刑法》)、《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》(以下簡(jiǎn)稱《安全生產(chǎn)法》)、《質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《安全生產(chǎn)條例》在建設(shè)工程監(jiān)理安全責(zé)任方面的規(guī)定不一致。

(1)工程建設(shè)領(lǐng)域首先要遵守的就是《建筑法》，但此法中沒有對(duì)監(jiān)理安全責(zé)任的描述，第四十五條明確規(guī)定：施工現(xiàn)場(chǎng)安全由建筑施工企業(yè)負(fù)責(zé)?！栋踩a(chǎn)法》只是強(qiáng)調(diào)了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)責(zé)任和政府安全監(jiān)督行政主管部門的安全監(jiān)管理督責(zé)任，監(jiān)理企業(yè)并非真正意義上的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。而依據(jù)《建筑法》和《安全生產(chǎn)法》制定的《安全生產(chǎn)條例》中對(duì)監(jiān)理單位在工程建設(shè)過程中的安全責(zé)任做出了明確的規(guī)定，《建筑法》、《安全生產(chǎn)法》是法律，而《安全生產(chǎn)條例》是行政法規(guī)，兩者的調(diào)整范圍和效力不盡相同，依據(jù)立法精神：上位法與下位法沖突時(shí)應(yīng)遵循上位法優(yōu)先的原則，所以安全監(jiān)理責(zé)任優(yōu)先適用《建筑法》、《安全生產(chǎn)法》。

(2)《建筑法》和《刑法》中相關(guān)條款是針對(duì)由于質(zhì)量缺陷而造成的安全事故所適用的，《建筑法》第六十九條“工程監(jiān)理單位與建設(shè)單位或者施工企業(yè)串通，弄虛作假、降低工程質(zhì)量的，責(zé)令改正……構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，《刑法》第一百三十七條規(guī)定：“建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位違反國(guó)家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，造成重大安全事故的，對(duì)直接責(zé)任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金?！薄督ㄖā窂?qiáng)調(diào)的是監(jiān)理單位的主觀惡意，人為降低工程質(zhì)量的行為，而《刑法》中的行為不僅是監(jiān)理單位的主觀故意還包含監(jiān)理單位基于能力方面的過失、未盡到責(zé)任等行為；另外，前者說“降低工程質(zhì)量”，后者說“降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，兩者的內(nèi)涵應(yīng)該是不完全相同的，這兩個(gè)條款描述的是由于工程質(zhì)量原因而引發(fā)的安全生產(chǎn)事故，質(zhì)量管理本來就在監(jiān)理的職責(zé)范圍內(nèi)。在以往追究監(jiān)理安全責(zé)任而被判刑的案例中有很大一部分是因?yàn)椤凹兇狻钡陌踩鹿剩⒉环现卮筘?zé)任事故罪的構(gòu)成要件，由此而采用重大責(zé)任事故罪名來定罪，顯然與法律的精神相違背。

1.2 各種規(guī)范性文件的不協(xié)調(diào)

(1)監(jiān)理單位工作的依據(jù)包括現(xiàn)行的法律、法規(guī)和監(jiān)理合同?！豆こ探ㄔO(shè)監(jiān)理委托合同示范文本》、《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》，這些規(guī)范性文件和合同都對(duì)監(jiān)理的工作內(nèi)容、工作程序、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等提出了具體的規(guī)定和要求，但其中并沒有對(duì)監(jiān)理安全責(zé)任的相關(guān)要求。

(2)監(jiān)理是受業(yè)主方的委托對(duì)工程建設(shè)提供高智能的服務(wù)，監(jiān)理的權(quán)利和義務(wù)均來自于業(yè)主方的委托和授權(quán)，其權(quán)利、義務(wù)不應(yīng)該超過委托方所涵蓋責(zé)任的范圍，目前還沒有針對(duì)業(yè)主方的安全責(zé)任，委托方?jīng)]有的責(zé)任和義務(wù)卻要求受委托方來承擔(dān)和履行，很顯然是違背《民法》的公平合理原則。

1.3 安全監(jiān)理工作深度不夠明確，可操作性不強(qiáng)

(1)《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》、《安全生產(chǎn)條例》對(duì)監(jiān)理單位在建設(shè)工程安全管理中的職責(zé)做出了規(guī)定，但條文并沒有對(duì)安全監(jiān)理工作的深度做出明確的要求，致使在實(shí)際工作中操作性不強(qiáng)。比如《安全生產(chǎn)條例》、《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》都要求“監(jiān)理單位應(yīng)該審核施工組織設(shè)計(jì)中的安全技術(shù)措施或者專項(xiàng)施工方案是否符合工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”、“施工方案應(yīng)由總監(jiān)簽字”。這些規(guī)定存在如下疑問：監(jiān)理單位對(duì)施工技術(shù)措施的審核應(yīng)該達(dá)到什么程度？是只需進(jìn)行符合性、程序性的審核還是要進(jìn)行技術(shù)性的審核？如果監(jiān)理單位進(jìn)行了審核，但由于監(jiān)理工程師的能力和水平有限沒有審核出問題，結(jié)果由此造成的安全事故責(zé)任又如何承擔(dān)？對(duì)于具備相應(yīng)資質(zhì)并取得安全生產(chǎn)許可證的施工企業(yè)，所申報(bào)的有完整計(jì)算書并經(jīng)內(nèi)部審核且簽字齊全的安全技術(shù)方案，監(jiān)理單位還要履行計(jì)算程序?qū)徍藛幔?/p>

(2)《安全條例》規(guī)定：“工程監(jiān)理單位在實(shí)施監(jiān)理過程中，發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位整改；情況嚴(yán)重的應(yīng)當(dāng)要求施工單位暫時(shí)停止施工，并及時(shí)報(bào)告建設(shè)單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)向有主管關(guān)部門報(bào)告?！边@個(gè)規(guī)定存在如下疑問。

①安全管理是一種動(dòng)態(tài)管理，施工現(xiàn)場(chǎng)有多人同時(shí)在工作，隨時(shí)都可能出現(xiàn)安全隱患。現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員人數(shù)是有限的，不可能及時(shí)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)所有的安全隱患，如果監(jiān)理人員在巡查的時(shí)候沒有發(fā)現(xiàn)安全隱患，后因?yàn)檫`章操作或者是其他的人為因素而造成安全事故的，監(jiān)理應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任？監(jiān)理人員日常巡查的具體要求和標(biāo)準(zhǔn)又是什么？

②一般建設(shè)工程業(yè)主方對(duì)工期的要求相對(duì)比較緊，如果監(jiān)理發(fā)現(xiàn)安全隱患要求停工而業(yè)主方不同意，由此造成的安全事故的責(zé)任又將如何界定？

③如果施工單位對(duì)于監(jiān)理的整改指令在整改過程中發(fā)生了安全事故(在此種情形下無需向建設(shè)行政主管部門報(bào)告)，此安全監(jiān)理責(zé)任將如何處罰？

2 目前這種狀況的危害

2.1 弱化了施工單位的安全責(zé)任

《建筑法》明文規(guī)定，施工現(xiàn)場(chǎng)安全由建筑施工企業(yè)負(fù)責(zé)。施工單位有義務(wù)設(shè)立安全管理機(jī)構(gòu)、保證安全生產(chǎn)的資金投入、完善安全生產(chǎn)設(shè)施、加強(qiáng)監(jiān)管、保證整個(gè)施工過程的安全。但現(xiàn)在少數(shù)施工單位認(rèn)為方案有監(jiān)理審核把關(guān)，安全隱患有監(jiān)理去檢查發(fā)現(xiàn)，施工過程有監(jiān)理去監(jiān)管，施工單位的方案本身是否合理、安全制度和安全管理人員是否健全到位、施工過程是否存在違章作業(yè)、已經(jīng)不再需要過分關(guān)注了，造成施工單位項(xiàng)目經(jīng)理不在崗、安全員不到位、安全措施不健全已經(jīng)是很正常的現(xiàn)象。甚至有些建設(shè)行政管理部門到現(xiàn)場(chǎng)只檢查監(jiān)理，有些普通的施工資料(如一般安全方案、專項(xiàng)安全方案、施工方案等)都要求監(jiān)理單位加蓋公司行政印章，施工單位安全責(zé)任被弱化的后果很嚴(yán)重，勢(shì)必會(huì)造成安全事故多發(fā)。

2.2 無法提高施工單位的對(duì)于安全管理的認(rèn)識(shí)

由于安全投入、管理的效益并不是立竿見影的，一般的施工企業(yè)均存在僥幸心理，在需要進(jìn)行安全投入的部位少投入乃至于不投入，覺得即使發(fā)生一起安全事故的所產(chǎn)生的費(fèi)用在以后的幾個(gè)工程中安全措施費(fèi)少投入點(diǎn)就可以撈回來，甚至還有利可圖。發(fā)生安全事故后的成本太低，勢(shì)必會(huì)影響到施工單位對(duì)于安全投入和加強(qiáng)安全管理的熱情和動(dòng)力。目前施工單位以包代管的現(xiàn)象非常普遍，有些工人今天在家種地明天就來工地打工，缺乏基本的安全知識(shí)和自我防護(hù)意識(shí)，施工單位的“三級(jí)教育”也流于形式，由于這部分工人的違章作業(yè)造成安全事故讓監(jiān)理承擔(dān)部分責(zé)任顯然是很不合理的。

2.3 無法遏制安全事故高發(fā)

制定安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件的目的是防止和減少安全事故，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，頒布《安全生產(chǎn)條例》更是為了遏制生產(chǎn)領(lǐng)域安全事故高發(fā)的勢(shì)頭。但從明確規(guī)定了監(jiān)理的安全責(zé)任以來，遏制安全事故高發(fā)的實(shí)際效果并不理想，監(jiān)理對(duì)于安全管理所能采取的措施僅僅是“審”、“查”、“?！薄ⅰ皥?bào)”，這些措施并不能有效約束施工單位的安全管理和投入，施工單位的安全措施費(fèi)的使用監(jiān)理幾乎是無法進(jìn)行管理，監(jiān)理在控制安全事故發(fā)生方面的作用幾乎是微乎其微。

2.4 阻礙了監(jiān)理事業(yè)的發(fā)展

我國(guó)的監(jiān)理事業(yè)是在借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況而建立起來的，是為工程建設(shè)領(lǐng)域提供技術(shù)、管理等高智能的服務(wù)，監(jiān)理的工作主要包括“三控二管一協(xié)調(diào)”，監(jiān)理為我國(guó)的建設(shè)事業(yè)發(fā)揮了很重要的作用?，F(xiàn)在這樣過分的、不恰當(dāng)?shù)淖肪勘O(jiān)理的安全責(zé)任，勢(shì)必會(huì)造成監(jiān)理骨干人才的流失、監(jiān)理工作重點(diǎn)被分散。目前一大批監(jiān)理的骨干人才已經(jīng)離開了監(jiān)理行業(yè)，在崗的一些技術(shù)力量強(qiáng)的、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的人不愿意擔(dān)任總監(jiān)職務(wù)。許多監(jiān)理機(jī)構(gòu)和人員把規(guī)避監(jiān)理安全風(fēng)險(xiǎn)作為頭等大事，有事無事每周發(fā)幾張安全類的通知單、每月發(fā)一到兩次停工令、每月報(bào)告一次建設(shè)行政主管部門。顯然這些現(xiàn)象對(duì)整個(gè)監(jiān)理事業(yè)發(fā)展是很不利的，也違背了當(dāng)初制定《安全生產(chǎn)條例》的初衷，這也與打造一支高素質(zhì)、高智能、能開展全方位工程項(xiàng)目管理的監(jiān)理隊(duì)伍的目標(biāo)背道而馳。

2.5 加重了建設(shè)行政主管部門監(jiān)管的工作壓力

施工現(xiàn)場(chǎng)存在安全隱患且不及時(shí)整改到位的事情非常普遍，有些施工單位甚至對(duì)監(jiān)理發(fā)出的整改指令、停工指令置之不理。如果所有的監(jiān)理企業(yè)均認(rèn)真執(zhí)行上報(bào)制度，建設(shè)行政主管部門分管安全的就那么區(qū)區(qū)幾個(gè)人，如何應(yīng)對(duì)如此繁重的檢查、督促整改、處罰的事務(wù)？能否減低安全事故高發(fā)的現(xiàn)狀？政府部門的工作重點(diǎn)應(yīng)該是制定出責(zé)任和權(quán)利對(duì)等的建設(shè)制度，讓參建各方在制度的框架內(nèi)各司其責(zé)，對(duì)違反法規(guī)、制度的行為依法嚴(yán)肅查處，而不是在出了安全事故以后為了平息事態(tài)，找?guī)讉€(gè)“替罪羊”處理了事，這樣既加大了行政主管部門的工作壓力，同時(shí)會(huì)對(duì)政府形象產(chǎn)生負(fù)面影響。

3 安全監(jiān)理的對(duì)策

3.1 加強(qiáng)監(jiān)理人員安全意識(shí)

《安全生產(chǎn)條例》第五十七條明確規(guī)定工程監(jiān)理單位的安全責(zé)任，如果監(jiān)理單位或者直接責(zé)任人未能按照《安全生產(chǎn)條例》第十四條規(guī)定進(jìn)行安全監(jiān)理將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，監(jiān)理單位應(yīng)組織監(jiān)理人員認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)《安全生產(chǎn)條例》精神，懂得如何維護(hù)公司利益和個(gè)人利益，懂得如何規(guī)避安全風(fēng)險(xiǎn)，使每個(gè)監(jiān)理人員牢記職責(zé)，充分發(fā)揮監(jiān)理人員安全監(jiān)理的主動(dòng)性。

3.2 引進(jìn)安全專業(yè)人才，合理配備專職安全監(jiān)理人員

安全監(jiān)理人員要了解安全施工工藝和操作規(guī)程，熟悉安全施工規(guī)范和檢查標(biāo)準(zhǔn)，掌握施工安全強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)及其應(yīng)用。安全監(jiān)理是專業(yè)性和實(shí)踐性很強(qiáng)的工作，監(jiān)理單位要對(duì)監(jiān)理人員進(jìn)行安全業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高安全監(jiān)理水平，使監(jiān)理人員真正成為復(fù)合型人才，做到全員參與，層層推進(jìn)，對(duì)涉及的法律、法規(guī)結(jié)合實(shí)踐講深講透，要達(dá)到現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)理人員能夠準(zhǔn)確、及時(shí)地發(fā)現(xiàn)存在的安全隱患。

3.3 加強(qiáng)對(duì)安全管理制度、體系、機(jī)構(gòu)等的監(jiān)理

重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)安全管理體系、機(jī)構(gòu)、制度以及安全生產(chǎn)責(zé)任制的監(jiān)理，安全管理體系、安全管理機(jī)構(gòu)的健全、安全管理制度的完善、安全生產(chǎn)責(zé)任制的落實(shí)是確保安全生產(chǎn)最基本、最關(guān)鍵的因素。

3.4 加強(qiáng)對(duì)安全技術(shù)措施、方案的監(jiān)理

加強(qiáng)對(duì)安全技術(shù)措施及各項(xiàng)安全施工方案的審核，施工組織設(shè)計(jì)、安全技術(shù)措施、各專項(xiàng)安全施工方案必須按規(guī)定由施工單位審批合格后報(bào)總監(jiān)批準(zhǔn)方可實(shí)施。對(duì)危險(xiǎn)性大的分部、分項(xiàng)工程編制專項(xiàng)施工方案進(jìn)行審核，同時(shí)對(duì)安全技術(shù)措施、專項(xiàng)安全施工方案、安全技術(shù)交底和貫徹法律、法規(guī)、規(guī)程進(jìn)行審核，尤其對(duì)于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)方面的符合性要進(jìn)行重點(diǎn)審核。

3.5 加強(qiáng)施工過程中的安全檢查

項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)要制定安全檢查制度并書面告知建設(shè)單位和施工單位，定期組織建設(shè)單位、施工單位對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)安全進(jìn)行全面的檢查，形成書面的檢查記錄并要求參加檢查的各方簽字確認(rèn)，同時(shí)監(jiān)理人員要加強(qiáng)日常安全巡查工作。項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)組成人員要全員參與安全監(jiān)理，并明確各自的職責(zé)和權(quán)限。監(jiān)理人員在實(shí)施安全監(jiān)理過程中應(yīng)認(rèn)真履行安全崗位職責(zé)，對(duì)需要實(shí)行安全監(jiān)理的關(guān)鍵部位、關(guān)鍵工序要跟蹤監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理監(jiān)理過程中出現(xiàn)的安全隱患。對(duì)情況嚴(yán)重的要求施工單位停止施工并及時(shí)報(bào)告建設(shè)單位，施工單位拒不整改或者不停止施工的，監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)向建設(shè)行政主管關(guān)部門報(bào)告。監(jiān)理單位在施工階段安全控制的重點(diǎn)是要通過巡視檢查發(fā)現(xiàn)安全隱患，并及時(shí)以書面形式通知施工單位整改；必要時(shí)總監(jiān)應(yīng)及時(shí)向建設(shè)行政主管部門報(bào)告，切實(shí)履行現(xiàn)行相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)安全監(jiān)理的相關(guān)職責(zé)和義務(wù)。

3.6 保存好完整的安全監(jiān)理資料

監(jiān)理人員在工作過程中要嚴(yán)格保存好相關(guān)資料，一方面是檔案管理工作的需要，另一方面是為了在安全生產(chǎn)發(fā)生事故后，便于做好維權(quán)、舉證和自我保護(hù)工作，具體有如下資料。

(1)監(jiān)理規(guī)劃、監(jiān)理細(xì)則有關(guān)安全方面的內(nèi)容。

(2)審查施工組織設(shè)計(jì)及安全專項(xiàng)施工方案等的審核記錄。

(3)監(jiān)理人員在現(xiàn)場(chǎng)巡視或檢查后的詳細(xì)記錄。

(4)工地例會(huì)會(huì)議紀(jì)要以及安全專題會(huì)議紀(jì)要。

(5)對(duì)發(fā)現(xiàn)安全隱患的處理文件，包括：監(jiān)理通知單、暫停令和上報(bào)建設(shè)單位及建設(shè)行政主管部門的有關(guān)報(bào)告。

(6)監(jiān)理月報(bào)中有關(guān)安全監(jiān)理方面的內(nèi)容。

(7)監(jiān)理日記中對(duì)于每日安全監(jiān)理的工作記錄，要詳細(xì)記錄當(dāng)天工作中發(fā)現(xiàn)的安全隱患的時(shí)間、地點(diǎn)、在場(chǎng)人員以及處置結(jié)果等情況。

4 結(jié) 語

在目前情況下要求監(jiān)理單位切實(shí)做好安全監(jiān)理工作的環(huán)境還不具備、條件還不成熟，安全監(jiān)理的難度還很大。由于監(jiān)理單位安全責(zé)任與權(quán)利之間嚴(yán)重不對(duì)等，造成監(jiān)理單位無法承擔(dān)過多、過細(xì)的安全責(zé)任，建議有關(guān)部門在制定政策時(shí)要合理區(qū)分施工單位、監(jiān)理單位的安全責(zé)任，要充分發(fā)揮施工單位作為安全生產(chǎn)主體的安全管理職責(zé)，監(jiān)理單位側(cè)重于對(duì)安全技術(shù)措施進(jìn)行程序性、符合性的審查。加大對(duì)發(fā)生事故的施工單位的處罰力度，使其提高安全管理的認(rèn)識(shí)，增加安全投入并加強(qiáng)安全生產(chǎn)的管理，同時(shí)建立保險(xiǎn)機(jī)制適當(dāng)減低監(jiān)理人員的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。2012 版的監(jiān)理合同示范文本對(duì)于安全監(jiān)理的工作和職責(zé)提出了具體的要求，這是一個(gè)可喜的進(jìn)步，由此也說明安全監(jiān)理的現(xiàn)狀已經(jīng)引起高層的重視。希望新版的《監(jiān)理規(guī)范》能夠?qū)Π踩O(jiān)理做出一個(gè)明確且合理的界定，同時(shí)也建議立法部門調(diào)整并完善法律、法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件對(duì)安全監(jiān)理相互沖突的條款，改變現(xiàn)有的安全監(jiān)理責(zé)任和權(quán)利嚴(yán)重不對(duì)等的現(xiàn)狀，便于監(jiān)理人員為工程建設(shè)貢獻(xiàn)更大的力量。

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