我國公共決策中存在的問題與對策——以加強(qiáng)決策科學(xué)研究為視角

張俊峰

（河南職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 鄭州450046）

一、引言

決策科學(xué)經(jīng)過幾十年的發(fā)展，現(xiàn)在已進(jìn)一步得到了完善，沿襲運籌學(xué)、控制論、系統(tǒng)論的路子，以數(shù)學(xué)為基本工具進(jìn)行研究；從心理學(xué)、社會學(xué)、邏輯學(xué)、組織理論等角度對決策科學(xué)進(jìn)行研究，以及決策理論在社會共管理和政策制定中的應(yīng)用，決策科學(xué)的理論和技術(shù)已成為人們解決政策過程中復(fù)雜性問題的一個重要手段。[1]由于社會公共活動中相互作用的因素越來越多，存在的不確定性越來越大，因此在解決社會問題時、處理公共事務(wù)時越來越依賴決策科學(xué)。同時，社會發(fā)展對政府管理的科學(xué)性也提出了更高的要求，政府管理的科學(xué)性需要公共決策的支持。然而反觀我國的公共決策的現(xiàn)狀不盡令人滿意，問題的存在固然與傳統(tǒng)體制的影響有關(guān)，但很大程度上與我們對決策理論與方法的研究、認(rèn)識、把握、利用和重視程度不足有很大關(guān)系。針對我國公共決策中的問題，重視決策理論和分析方法的研究與運用，提出一定的對策，推進(jìn)我國公共決策的科學(xué)化顯得日趨重要。

二、當(dāng)前我國公共決策中存在的問題

隨著社會的發(fā)展，公共事務(wù)的增多，正確的公共決策顯得日益重要，由于我們對決策理論和方法的研究和運用的重視程度不夠，在我國科學(xué)的決策體制還未能真正建立起來，這與社會的發(fā)展要求有一定的差距；同時由于受傳統(tǒng)的影響，致使我國公共決策中存在一定問題。

（一）公共決策系統(tǒng)與機(jī)構(gòu)不完善。現(xiàn)代決策理論認(rèn)為，公共決策系統(tǒng)是信息、參謀、決斷與監(jiān)督等子系統(tǒng)分工合作、密切配合的有機(jī)系統(tǒng)。盡管我國的現(xiàn)代化決策系統(tǒng)已開始發(fā)展，但很不成熟，決策系統(tǒng)中還普遍存在決策權(quán)力、職責(zé)及范圍劃分不明確，關(guān)系尚未理順，人大及政府的決策潛力尚未發(fā)揮。決策主體地位不科學(xué)，往往是決策主體提出議案，讓人大、政協(xié)討論，但也只能作出很小范圍的調(diào)整。在決策過程中人大政協(xié)未能發(fā)揮其決策監(jiān)督制約作用。決策過程的信息渠道不暢，決策信息的搜集、加工受到限制，致使決策不完善。特別是對決策研究機(jī)構(gòu)的不重視，我國的決策咨詢研究機(jī)構(gòu)未能發(fā)揮其參謀職能，許多咨詢機(jī)構(gòu)附屬于政府部門不是獨立的決策研究機(jī)構(gòu)，而又往往進(jìn)行可行性分析，致使決策卻乏科學(xué)論證。

（二）決策程序不完善、決策隨意性強(qiáng)。一項決策的完成必須經(jīng)過問題的分析、確定決策目標(biāo)、擬定方案、論證評價、抉擇及反饋修改等相互關(guān)聯(lián)的有機(jī)環(huán)節(jié)，科學(xué)的決策有賴于科學(xué)合理的決策程序。[2]而我國政府公共決策的基本特點之一就是在問題出現(xiàn)后，作出決策時，往往只有一個方案，決策過程也往往對一個方案進(jìn)行反復(fù)的論證和修改，并不允許多個不同的、甚至互相沖突的方案同時存在，并同時開展研究、進(jìn)行修改、最后擇一而行或選多個方案的長處匯成一個方案。決策者出于自身偏好、政治目的、主觀設(shè)想拍板決策的情況并未絕跡。決策過程中的民主集中制原則并未真正貫徹實施，往往是民主不夠或集中過多，權(quán)力缺乏應(yīng)有的監(jiān)督，決策的隨意性較大極易造成決策失誤，而又以集體決策為名逃避責(zé)任。

（三）決策的技術(shù)性較差、透明度低?？茖W(xué)的決策需要科學(xué)的理論和方法作為指導(dǎo)，而我國當(dāng)前決策中由于缺乏決策理論的研究應(yīng)用，許多部門的決策仍以傳統(tǒng)的經(jīng)驗決策為主，不過多分析社會發(fā)展過程中的各種制約因素，以靜態(tài)的眼光看問題，沒有及時引導(dǎo)和吸收先進(jìn)的決策理論、分析方法、技術(shù)，并加以結(jié)合實際的應(yīng)用；這樣就難以做出科學(xué)的符合事實的公共決策，致使常出現(xiàn)一些短期行為和決策失誤。我國的政務(wù)公開雖已推行，但大多流于形式，公共決策作為政府管理的重要活動，應(yīng)將與公眾利益相關(guān)的決策活動公布于眾，以便于公眾的參與監(jiān)督?，F(xiàn)實中大多公共決策卻未能實現(xiàn)將問題范圍、決策主體、影響因素、利益相關(guān)者的情況等公布于眾，以征求公眾、專家利益相關(guān)者的意見；往往是內(nèi)部決策，最后公布決策結(jié)果。這樣容易造成決策不能代表多數(shù)人利益，協(xié)調(diào)好利益關(guān)系，不利于問題解決。

三、完善我國公共決策的措施

由于我們對公共決策的研究起步較晚，且不夠重視，現(xiàn)代化的決策理論、技術(shù)、方法在實踐中尚未推廣，加之當(dāng)前決策中存在的問題，已影響到了我國社會事務(wù)的解決和社會的和諧發(fā)展。為解決公共決策中存在的問題，我們應(yīng)重視決策理論的分析研究，方法的運用，建立健全決策體系、完善決策程序、完善公眾參與機(jī)制提高透明度等來提高升公共決策的科學(xué)水平，提高決策質(zhì)量。

（一）加強(qiáng)決策理論方法技術(shù)的研究，樹立現(xiàn)代化決策理念。決策理論和決策分析方法給我們的公共決策活動提供一定的指導(dǎo)，一個社會的健康發(fā)展，在很大程度上取決于能否制定出好質(zhì)量的公共政策（即決策），為此為推進(jìn)我國公共決策的科學(xué)化，我們需依靠現(xiàn)代決策理論和決策分析方法，樹立現(xiàn)代決策理念。首先，必須大力提倡學(xué)習(xí)和研究決策理和決策分析方法，研究決策過程的規(guī)律性，結(jié)合我國實際形成系統(tǒng)的決策系統(tǒng)、程序和方法，用以指導(dǎo)實際的政府決策，以提高決策水平。同時通過多種途徑教育培訓(xùn)決策者和決策研究人員的素質(zhì)尤其是業(yè)務(wù)能力，使他們具備較寬知識面，掌握決策分析方法，不斷更新知識和技能，樹立現(xiàn)代決策理念包括民主參與的民主決策觀念、專家咨詢觀念、集體決策觀念、決策權(quán)力分散與下放觀念、調(diào)查研究實事求是的觀念、面向長遠(yuǎn)面向未來觀念及重視決策跟蹤評價觀念，營造一種民主、平等、協(xié)商、鼓勵探索創(chuàng)新，促進(jìn)多方案優(yōu)選的決策氛圍。[3]

（二）完善公共決策機(jī)制，提高決策質(zhì)量?，F(xiàn)代化的公共決策以一定的機(jī)制作為基礎(chǔ)，必須形成一個以決策系統(tǒng)為核心以信息咨詢和監(jiān)督子系統(tǒng)為支持的現(xiàn)代決策系統(tǒng)。[4]為此，首先要理順決策系統(tǒng)中決策主體的關(guān)系，明確執(zhí)政黨、人大和政府三者各自的決策權(quán)限、職責(zé)和范圍，即保證黨的領(lǐng)導(dǎo)，又要保證人大的最高決策權(quán)，并保證政府的決策主體的地位和作用，使其做到權(quán)責(zé)明確，防止越權(quán)決策和決策之間的矛盾與沖突。其次，加強(qiáng)決策咨詢機(jī)構(gòu)建設(shè)，重視其咨詢參謀作用。改變過去決策咨詢機(jī)構(gòu)受制于決策者、行政干預(yù)過大、各自為政、效率不高等現(xiàn)象，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)自身建設(shè)，保證其相對獨立性；提高機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)和研究水平，鼓勵可行性與不可行性研究并重。大力發(fā)展民間決策咨詢機(jī)構(gòu)，重視高校研究機(jī)構(gòu)的作用，充分利用其較強(qiáng)的獨立性，與民眾的接觸較廣、專業(yè)知識較強(qiáng)的優(yōu)勢，重視它們的研究成果和建議，充分發(fā)揮其咨詢參謀作用。再次，完善信息及監(jiān)督機(jī)制。全面、準(zhǔn)確、完善的信息是決策的前提，為此就需要組建一個完善的由信息技術(shù)的專職人員、設(shè)備及有關(guān)程序組成的專門從事決策信息的收集、加工、傳遞及儲存等工作系統(tǒng)，為科學(xué)的公共決策提供準(zhǔn)確完備的信息，以減少決策失誤。為克服決策的隨意性，必須加強(qiáng)對公共決策的監(jiān)督，除了政權(quán)體系內(nèi)部的上級部門及橫向的權(quán)力部門及政黨——人大——政府之間的遞次監(jiān)督外，還要發(fā)揮紀(jì)檢委、監(jiān)察部門的監(jiān)控，此外加強(qiáng)內(nèi)部各部門自檢的互相監(jiān)督，人民群眾、社團(tuán)、新聞輿論的監(jiān)督作用；透過完善的監(jiān)督機(jī)制防止決策者濫用決策權(quán)，使決策切合實際。[5]

（三）完善公共決策程序，提高決策透明度。完善的決策程序包括從問題界定到跟蹤研究、評價等一系列功能環(huán)節(jié)，為此在決策過程中必須按科學(xué)的決策程序，使決策過程程序化。在發(fā)現(xiàn)問題和分析問題階段，要開展充分的調(diào)查研究，積極發(fā)動公眾參與政策穩(wěn)的討論，允許不同意見的表達(dá)和交流，在討論的基礎(chǔ)上綜合各種意見，設(shè)計出許多不同方案，并對其進(jìn)行反復(fù)修改和論證，以判定各個方案的優(yōu)劣，最后經(jīng)過細(xì)致研究確定一個方案（或幾個方案的綜合），在方案確定之后，還要對其運行進(jìn)行預(yù)測，以便對未來的政策環(huán)境及政策對象有所把握，幫助決策者認(rèn)識到未來的不確定性，把對未來的損失減少到最低限度。透過問題界定，方案修正、論證、預(yù)測，盡量使決策做到技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、行政等各方面平衡，使決策符合科學(xué)要求。在決策過程中為提高決策科學(xué)性、公正性透明度，還必須完善聽證公示制度，明確規(guī)定哪些問題、決策時必須經(jīng)過一定范圍的聽證會，或在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公示，使公眾能夠了解政府即將作出的決策的目的、決策過程、決策內(nèi)容、并廣泛聽取各方對決策問題的意見和建議；也可借助政府上網(wǎng)拓寬公眾的參與渠道，讓公眾了解決策、表達(dá)自己的利益需求，從而廣泛聽取意見、集思廣益。這樣既體現(xiàn)了決策的透明度，又促進(jìn)決策的優(yōu)化。

四、結(jié)論

社會的發(fā)展，對公共決策提出了更高的要求，而我國公共決策的現(xiàn)狀并不令人滿意，為解決我國公共決策中的問題，我們必須重視決策理論和決策分析方法的研究，并結(jié)合我國實際在實踐中不斷完善我國的公共決策機(jī)制、體系，以促進(jìn)我國公共決策的科學(xué)化、合理化，促進(jìn)社會的和諧發(fā)展。

[1][5]劉麗霞.公共政策與公共政策分析[M].北京:中國商業(yè)出版社,2001.158,174.

[2]謝慶奎.中國政府體制分析[M].北京:中國廣播電視書版社,1995.240.

[3]陳振明.政策科學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,1998.539-540.

[4]陳振明.公共政策分析[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2002.209.