關(guān)于法官納入公務(wù)員范圍的若干思考

金玉珍

（華東政法大學(xué)，上海200042）

我國(guó)公務(wù)員的范圍經(jīng)歷了一個(gè)變化的過(guò)程。1993 年10 月頒行的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）第3 條將公務(wù)員定義為“在各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員”。同年11月，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家公務(wù)員制度實(shí)施方案》，規(guī)定公務(wù)員的范圍包括各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員，其他行使國(guó)家行政職能、從事行政管理活動(dòng)的單位中除工勤人員以外的工作人員。

2006 年1 月1 日，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）正式施行，第一次以法律的形式明確了公務(wù)員的概念與范圍。其中，第2 條指出：“公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！?006 年4 月9 日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《公務(wù)員法實(shí)施方案》，規(guī)定新的公務(wù)員范圍包括七大類：第一，中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的工作人員；第二，人大機(jī)關(guān)的工作人員；第三，行政機(jī)關(guān)的工作人員；第四，政協(xié)機(jī)關(guān)的工作人員；第五，審判機(jī)關(guān)的工作人員；第六，檢察機(jī)關(guān)的工作人員；第七，民主黨派機(jī)關(guān)的工作人員。

從《暫行條例》到《公務(wù)員法》，可知我國(guó)關(guān)于公務(wù)員的規(guī)定有三個(gè)方面的變化。首先，以“公務(wù)員”的概念取代“國(guó)家公務(wù)員”的概念，將其范圍擴(kuò)大到行政機(jī)關(guān)以外的國(guó)家機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)和政協(xié)機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員；其次，排除了國(guó)家機(jī)關(guān)中的事業(yè)編制的工作人員；最后，將司法機(jī)關(guān)中的工作人員納入《公務(wù)員法》的統(tǒng)一管理，但不排除現(xiàn)行專門性法律的適用。[1]

那么，在這樣的一種調(diào)整過(guò)程中，公務(wù)員范圍的擴(kuò)大是否會(huì)適合當(dāng)前我國(guó)發(fā)展實(shí)情，法官是否也應(yīng)該被納入公務(wù)員范疇進(jìn)行規(guī)制等問(wèn)題，值得我們反思。

一、將法官納入公務(wù)員范圍之利弊探討

（一）利大于弊

目前，持此種觀點(diǎn)的學(xué)者主要是從政治及國(guó)情角度分析的。如應(yīng)松年教授認(rèn)為把法官納入公務(wù)員的范圍是可取的。法官也是國(guó)家公職人員，在人事管理方面和其他機(jī)關(guān)工作人員有著共同的特點(diǎn)和要求，可以用一部基本法對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。楊臨宏教授認(rèn)為擴(kuò)大公務(wù)員范圍，符合我國(guó)的實(shí)際情況，有利于維護(hù)和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義政治體制；符合我國(guó)干部人事管理工作特點(diǎn)，有利于加強(qiáng)黨對(duì)機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；也有利于推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。此外，關(guān)保英教授指出我國(guó)公務(wù)員范圍的界定與中國(guó)特色的社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)，擴(kuò)大范圍有利于保持各類機(jī)關(guān)干部的整體一致性，有利于黨政機(jī)關(guān)干部之間的交流，有利于統(tǒng)一管理和通過(guò)法律防止腐敗，有利于從制度上建立統(tǒng)一的對(duì)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估體系和監(jiān)督體系等。

（二）弊大于利

筆者認(rèn)為，把法官納入公務(wù)員的范圍的做法值得商榷。首先，這在一定程度上不利于司法獨(dú)立。行政工作強(qiáng)調(diào)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，各級(jí)首長(zhǎng)可以通過(guò)功績(jī)制評(píng)價(jià)工作人員的能力，并決定其任免和升降。而司法工作強(qiáng)調(diào)獨(dú)立審判，不僅是司法機(jī)關(guān)之間的獨(dú)立，而且強(qiáng)調(diào)法官的獨(dú)立地位，獨(dú)立行使職權(quán)的保障。而《公務(wù)員法》將法官納入公務(wù)員行列并且和公務(wù)員實(shí)行同樣的管理制度，既不適合法官的管理，亦不利于法官地位的獨(dú)立。其次，職能要求不同。行政機(jī)關(guān)行使國(guó)家管理權(quán)能，負(fù)責(zé)法律、法規(guī)的執(zhí)行，強(qiáng)調(diào)的是效率；而司法機(jī)關(guān)行使司法職能，著重監(jiān)督行政部門是否違憲、違法，強(qiáng)調(diào)的是公平、公正和正義。對(duì)于法官，我國(guó)已有《法官法》專門進(jìn)行規(guī)制，法官?zèng)]有上司，審案只服從于法律，而公務(wù)員則存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的級(jí)別從屬關(guān)系。

二、從《暫行條例》、《法官法》到《公務(wù)員法》：調(diào)整源于制定背景及目的之差異

（一）《暫行條例》層面

新中國(guó)成立后，我國(guó)人事管理沿襲民主革命時(shí)期建立的干部制度并借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，廣泛使用“干部”概念，即涵蓋黨、政、軍、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、公有制企業(yè)、教、科、文、衛(wèi)等事業(yè)單位的工作人員。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和各項(xiàng)改革的展開，原有干部人事制度不適應(yīng)改革開放形勢(shì)的矛盾凸顯。黨的十三大報(bào)告中提出：“‘國(guó)家干部’這個(gè)概念過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏科學(xué)分類?！薄斑M(jìn)行干部人事制度的改革，就是要對(duì)‘國(guó)家干部’進(jìn)行合理分解，改革集中統(tǒng)一管理的現(xiàn)狀，建立科學(xué)的分類管理體制；改變用黨政干部的單一模式管理所有人員的現(xiàn)狀，形成各具特色的管理制度；改變?nèi)狈γ裰鞣ㄖ频默F(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)干部人事的依法管理和公開監(jiān)督?！辈⒚鞔_指出：“當(dāng)前干部人事制度改革的重點(diǎn)，是建立國(guó)家公務(wù)員制度?！薄皣?guó)家公務(wù)員是指在政府中行使國(guó)家權(quán)力、執(zhí)行國(guó)家公務(wù)的人員?！笔拇笤俅翁岢鲆M快推行國(guó)家公務(wù)員制度，要求“科學(xué)準(zhǔn)確地界定公務(wù)員范圍，取代不規(guī)范的干部概念?！闭窃谶@樣的背景之下，1993 年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》正式頒行。

（二）《法官法》層面

1995 年《法官法》正式頒行，以法律的形式對(duì)法官隊(duì)伍進(jìn)行統(tǒng)一管理，而不再由《暫行條例》規(guī)制。

這樣的一種分離有其特定原因及目的，值得我們探究。第一，提高法官素質(zhì)。建立社會(huì)主義法治國(guó)家基本國(guó)策之確立，使得提高法官素質(zhì)的問(wèn)題更為凸顯。這要求必須建立嚴(yán)格的錄用制度、科學(xué)的管理制度和合理的淘汰機(jī)制。為保證這些制度得以切實(shí)的貫徹與執(zhí)行，就必須通過(guò)立法以法律的形式固定下來(lái)。第二，加強(qiáng)對(duì)法官的管理。為了保證國(guó)家審判權(quán)的正確行使，必須加強(qiáng)對(duì)法官的管理，并且要制度化、法律化。第三，保障人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。我國(guó)的審判權(quán)屬于人民法院，其他任何機(jī)關(guān)不得行使。人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不受任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉。第四，保障法官依法履行職責(zé)。法官是人民法院審判權(quán)的具體行使者，為法官依法履行職責(zé)，開展審判活動(dòng)提供必要的條件，是法官正確、及時(shí)履行職責(zé)的前提，也是人民法院審判工作得以順利進(jìn)行的前提。第五，保障司法公正。在法治國(guó)家，司法活動(dòng)是解決社會(huì)糾紛的最后程序，也是社會(huì)公正的最終保障。

（三）《公務(wù)員法》層面

隨著我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍的壯大與發(fā)展，2006 年《公務(wù)員法》的出臺(tái)有其特定歷史條件與現(xiàn)實(shí)需求，這主要表現(xiàn)在以下來(lái)兩大方面。

1.社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)需求。首先，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求政治體制必須進(jìn)行相應(yīng)的改革。政治體制改革的根本任務(wù)是依法治國(guó)，而制定《公務(wù)員法》就是落實(shí)依法治國(guó)必先“依法治吏”，提高干部人事管理制度化水平的根本所在。其次，我國(guó)政府行政改革的直接要求。通過(guò)中國(guó)公務(wù)員法立法，繼續(xù)完善國(guó)家公務(wù)員制度，是推進(jìn)政府改革，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要組織保證。政府職能轉(zhuǎn)變最終依賴于公務(wù)員制度的創(chuàng)新，依賴于公務(wù)員隊(duì)伍的人才資源開發(fā)。再次，是吸納、確認(rèn)公務(wù)員管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的需要。實(shí)施公務(wù)員制度以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府在公務(wù)員管理的實(shí)踐當(dāng)中積累了諸多有效的管理經(jīng)驗(yàn)，形成了一部分制度創(chuàng)新的成果。隨著人事制度改革的不斷深入，這些創(chuàng)新成果需要通過(guò)立法的形式予以吸納、確認(rèn)。

2.確定現(xiàn)行公務(wù)員范圍的依據(jù)。第一，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、各民主黨派機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)同人大、政府、法院、檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)都是我國(guó)政治制度中不可缺少的部分，各自依法發(fā)揮著特定的作用。第二，我國(guó)干部人事管理的現(xiàn)實(shí)要求。改革開放以來(lái)，我國(guó)積極推行以分類管理為重要內(nèi)容的人事制度改革，對(duì)過(guò)去大一統(tǒng)的“國(guó)家干部”隊(duì)伍進(jìn)行合理分解，將黨政機(jī)關(guān)干部與企業(yè)、事業(yè)單位的干部區(qū)分開來(lái)，分別建立各具特點(diǎn)的人事制度。第三，國(guó)際上通行的做法的借鑒。盡管各國(guó)因國(guó)情不同，公務(wù)員范圍大小不一，但各國(guó)對(duì)公務(wù)員范圍的確定有三條共同標(biāo)準(zhǔn)：一是職能標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)員是從事國(guó)家公務(wù)活動(dòng)的人員；二是編制標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)員嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家編制限額：二是經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)員的工資、福利、保險(xiǎn)都由國(guó)家財(cái)政支付。我國(guó)公務(wù)員法對(duì)公務(wù)員的界定標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際上的做法是基本一致的。

三、國(guó)外關(guān)于公務(wù)員范圍規(guī)定之比較與反思

由于歷史傳統(tǒng)、社會(huì)文化背景以及政治體制的不同，各國(guó)對(duì)公務(wù)員范圍的劃定也有所不同。根據(jù)各國(guó)公務(wù)員范圍的大小，主要可以將公務(wù)員的范圍分為三種不同的類型。

（一）英國(guó)

公務(wù)員被稱為civil servant，其中并無(wú)“官”的含義，主要指“文職人員”、“文職服務(wù)員”。文官是指政治的或司法的職務(wù)以外以文職資格錄用的、報(bào)酬全部直接由議會(huì)所通過(guò)的款項(xiàng)支付的英王公仆。[2]這是小范圍的，其將公務(wù)員限定在行政系統(tǒng)內(nèi)部，并且僅指中央政府中非選舉產(chǎn)生和非政治任命的事務(wù)官，而不包括由選舉產(chǎn)生或政治任命的內(nèi)閣成員及各部政務(wù)次官、政治秘書等政務(wù)官。目前一般包括國(guó)家行政部門中常務(wù)次官以下的所有公職人員，是指行政部門中除去政務(wù)官以外的，常務(wù)次官以下的，包括清潔工在內(nèi)的所有工作人員。具體來(lái)說(shuō)包括國(guó)防部及其機(jī)關(guān)警衛(wèi)部隊(duì)、獄警、獄官以及皇家兵工廠、皇家造船廠、海軍碼頭、郵政系統(tǒng)等單位的職工。[3]

（二）美國(guó)

公務(wù)員有時(shí)稱為civil servant，但在大多數(shù)情況下被叫做governmental employee，其含義為“政府雇員”。這是中等范圍的，其將公務(wù)員的范圍擴(kuò)大到整個(gè)行政系統(tǒng)內(nèi)的所有公職人員，包括政務(wù)官與事務(wù)官，但適用國(guó)家公務(wù)員法的只是事務(wù)官，而將政務(wù)官排除在外。聯(lián)邦公務(wù)員的范圍指在美國(guó)聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)中執(zhí)行公務(wù)的人員。具體來(lái)說(shuō)，行政部門的文職官員統(tǒng)稱為“公務(wù)員”，包括部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)、助理部長(zhǎng)、獨(dú)立機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)官等政治任命官員和行政部門的其他文職人員。這是廣義上的含義，而從狹義上來(lái)講，公務(wù)員指職業(yè)文官，包括職類人員和非職類人員中的部分例外人員，但不包括行政部門中有民選產(chǎn)生的人員、政治任命的人員、臨時(shí)職位人員、行政機(jī)關(guān)自行委派的人員和駐外機(jī)構(gòu)雇傭的外國(guó)公民等。[4]

（三）法國(guó)

公務(wù)員稱為functionaire，原意是“職能人員”，又為公務(wù)員，包括中央政府、地方政府及其各自所屬的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)編制內(nèi)正式任職的工作人員。《公務(wù)員一般地位法》確立了法國(guó)目前公務(wù)員的范圍，該法規(guī)定“本法適用于國(guó)家、大區(qū)、省、市鎮(zhèn)及其公務(wù)法人的各行政組織中的公職人員”。法國(guó)公務(wù)員分為國(guó)家公務(wù)員、地方公務(wù)員和醫(yī)護(hù)公務(wù)員。在管理制度上也有一定的差別，但總體說(shuō)來(lái)可分為兩大部分：一是不適用于公務(wù)員法的公務(wù)員，如議會(huì)的工作人員、軍事人員等；二是適用于公務(wù)員法的公務(wù)員，如中央政府和地方政府機(jī)關(guān)中從事行政事務(wù)管理的公職人員、外交人員、教師等。[5]這是大范圍的，其將所有國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員以及公共企事業(yè)單位的人員全部列入公務(wù)員的范圍。

依上述可知，我國(guó)因自身特有的政治制度，公務(wù)員并沒有所謂的政務(wù)官與事務(wù)官之分且不局限于行政系統(tǒng)的人員，故異于美英兩國(guó)，但與法國(guó)的大范圍類型有相似之處，均將法官納入公務(wù)員范圍。當(dāng)然，也存在一定差別，如我國(guó)的公務(wù)員沒有囊括國(guó)有企事業(yè)單位的工作人員等。

筆者認(rèn)為，法官納入公務(wù)員范圍盡管存在一定弊端，但不能因此排除法官是公務(wù)員的可行性。因按我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，法官完全符合公務(wù)員之認(rèn)定。所以，可以借鑒法國(guó)的做法，即法官可以是公務(wù)員但不一定完全受《公務(wù)員法》調(diào)整?！豆珓?wù)員法》第3 條規(guī)定：“法律對(duì)公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督以及法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！惫珓?wù)員僅僅是一個(gè)稱謂上的概念，而不是指公務(wù)員法所適用的公務(wù)員。如原人事部副部長(zhǎng)侯建良所說(shuō)：“公務(wù)員的范圍與公務(wù)員法的適用范圍不盡一致?！睂?duì)此，有學(xué)者提出《公務(wù)員法》的基本框架為：除總則與附則外，規(guī)定了公務(wù)員管理的四大機(jī)制。即分類機(jī)制，包括類別劃分、職務(wù)與級(jí)別設(shè)置；更新機(jī)制，包括錄用、職務(wù)任免、培訓(xùn)、交流、辭職辭退、退休、職位聘任；激勵(lì)保障機(jī)制，包括考核、獎(jiǎng)勵(lì)、職務(wù)升降、工資福利保險(xiǎn)；監(jiān)督機(jī)制，包括公務(wù)員條件、義務(wù)與權(quán)利、懲戒、回避、申訴控告、法律責(zé)任。[6]按此框架，即總則和附則以外的內(nèi)容均屬于管理的事項(xiàng)，則依《公務(wù)員法》第3 條規(guī)定，法官基本可以由《法官法》規(guī)制即可。只有在《法官法》未規(guī)定的部分情況下，法官才受《公務(wù)員法》約束。如果重合的款項(xiàng)有不屬于“管理”的內(nèi)容，那二者即存在沖突，此時(shí)如何參照法律解決成為一難題。所以，亟需對(duì)“管理”這一項(xiàng)進(jìn)行具體說(shuō)明，但這并能成為否認(rèn)法官屬于公務(wù)員隊(duì)伍的原因。

四、結(jié)語(yǔ)

《公務(wù)員法》擴(kuò)大公務(wù)員的范圍旨在利于統(tǒng)一管理，初衷是好的。盡管期仍存在諸多弊端，如容易公務(wù)員泛化，強(qiáng)化官本位觀念，不利公務(wù)員隊(duì)伍之建設(shè)等。但是，它仍然發(fā)揮了應(yīng)有的積極作用，并會(huì)在逐步完善中產(chǎn)生更加深遠(yuǎn)的意義。筆者認(rèn)為，結(jié)合當(dāng)下實(shí)際，為避免制度的扭曲，我們應(yīng)從法治建設(shè)的角度出發(fā)，進(jìn)一步對(duì)我國(guó)公務(wù)員作細(xì)致的分類，對(duì)法官等不同于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的人員建立相應(yīng)的管理制度，創(chuàng)造更多的有利條件，使《法官法》、《檢察官法》與《公務(wù)員法》有效銜接起來(lái)。實(shí)踐中，還需要進(jìn)一步進(jìn)行檢驗(yàn)并做出詳細(xì)的可操作規(guī)定，以利于我國(guó)公務(wù)員制度的健康發(fā)展。

[1]楊臨宏.中國(guó)公務(wù)員法：原理與制度[M].云南：云南大學(xué)出版社，2009.4.

[2]王名揚(yáng).英國(guó)行政法[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1987.34.

[3]關(guān)保英主編.公務(wù)員法學(xué)[M].北京：法律出版社，2007.7.

[4]仝志敏主編.國(guó)家公務(wù)員概論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1989.16-17.

[5]關(guān)保英主編.公務(wù)員法學(xué)[M].北京：法律出版社，2007.9.

[6]應(yīng)松年主編.公務(wù)員法[M].北京：法律出版社，2010.38.