對開創(chuàng)新時期基層人民銀行綜合執(zhí)法檢查——以新西局雙版面納的中支幾綜點合執(zhí)思法考檢查為例

中國人民銀行西雙版納州中心支行課題組

（中國人民銀行西雙版納州中心支行，云南西雙版納666100）

當(dāng)前，全省人民銀行系統(tǒng)范圍內(nèi)的綜合執(zhí)法檢查工作已開展2年，雖取得了一定成效，但也暴露出諸多問題亟待解決?，F(xiàn)以西雙版納中支為例，分析綜合執(zhí)法檢查中存在的不足，并提出相關(guān)建議，旨在不斷推動人民銀行對外行政執(zhí)法工作逐步向更加規(guī)范化和精細化的方向發(fā)展。

一、綜合執(zhí)法檢查開展的基本情況

金融監(jiān)管長期以來是人民銀行各分支機構(gòu)對外行政執(zhí)法工作的“重中之重”，但是，隨著人民銀行職責(zé)的調(diào)整，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會的分設(shè)，以及金融辦等地方管控協(xié)調(diào)部門的增多，人民銀行各分支機構(gòu)的監(jiān)管職能逐步減少、服務(wù)職能逐步增加，進而導(dǎo)致金融機構(gòu)對人民銀行的看法發(fā)生了潛移默化的改變，它們逐漸地將人民銀行視作一個金融服務(wù)部門而非金融監(jiān)管部門。

近年來，人民銀行西雙版納中支按照上級行“兩綜合、兩管理、一保護”（“兩綜合”即綜合執(zhí)法檢查、綜合評價；“兩管理”即開業(yè)管理、營業(yè)管理；“一保護”即保護金融消費者權(quán)益）的統(tǒng)一部署和要求，以“依法對外履職是基層人民銀行履職的生命線”為指導(dǎo)思想，以履行金融監(jiān)管為手段，以法律事務(wù)及紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督為保障，通過采取異地交叉檢查和本地檢查相結(jié)合的方式，于2011 年和2012年，分兩次先后對全州9 家銀行業(yè)金融機構(gòu)，就貨幣信貸、金融統(tǒng)計、支付結(jié)算、貨幣金銀、國庫、征信管理、反洗錢、外匯、金融信息安全等業(yè)務(wù)開展情況進行綜合執(zhí)法大檢查。對檢查中發(fā)現(xiàn)管理混亂、金融政策法規(guī)執(zhí)行不力、不規(guī)范的情況，及時做出限期整改要求；對工作中遲報、不報、隱瞞真相、弄虛作假等現(xiàn)象，采取約見談話、通報批評、限制服務(wù)等方式給予懲戒；對查出存在違規(guī)問題實施經(jīng)濟處罰共計26.6 萬元。

成績的取得，不僅得益于西雙版納中支黨委的高度重視、統(tǒng)籌部署，還得益于各業(yè)務(wù)部門的大力支持、檢查組各成員的依法履職、紀(jì)檢監(jiān)察室的全程同步監(jiān)督和各被查金融機構(gòu)的積極配合。通過綜合執(zhí)法檢查工作的開展，切實整合了人民銀行對外行政執(zhí)法資源，有效鍛煉了人民銀行干部隊伍，進一步樹立了基層人民銀行在當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)中的威信，著力提高了人民銀行對外履職的水平和效率，開創(chuàng)了西雙版納州人民銀行依法行政的新里程。

二、綜合執(zhí)法檢查工作中存在的不足

（一）現(xiàn)場檢查資料制作和后期檔案管理工作有待進一步加強

第一，綜合執(zhí)法檢查的現(xiàn)場檢查資料制作不夠規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)。人民銀行各類對外行政執(zhí)法工作雖已開展多年，但在現(xiàn)場檢查資料的制作中仍存在規(guī)范性差錯時有發(fā)生的情況，如：部分證據(jù)資料中缺少個別執(zhí)法取證人員簽字、“與原件核對無異”字樣或證據(jù)提供單位行政公章等要素，甚至有些同類差錯還重復(fù)出現(xiàn)。第二，上級行的綜合執(zhí)法檢查相關(guān)制度對當(dāng)年綜合執(zhí)法檢查工作資料的歸檔時間沒有列出明確的時間表，致使這些工作資料的裝訂、歸檔存在不及時的情況，甚至出現(xiàn)當(dāng)年的綜合執(zhí)法檢查檔案在第二年仍分散在各業(yè)務(wù)小組中的現(xiàn)象。如果這些問題不從根本上解決好，勢必為人民銀行的對外行政執(zhí)法工作帶來極大的“法律風(fēng)險”和“法律隱患”。

（二）部分執(zhí)法依據(jù)有待完善

第一，個別執(zhí)法依據(jù)中的部分條款內(nèi)容存在表述不夠全面的情況。如：《中國人民銀行昆明中心支行綜合執(zhí)法檢查工作暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）附件中的《證據(jù)清單目錄》對證據(jù)分類僅局限于“原件或復(fù)印件”，未包括照片、節(jié)錄本等原件的復(fù)制件。第二，個別執(zhí)法依據(jù)存在前后規(guī)定不一致的情況。如：《暫行規(guī)定》第三十條第一款的規(guī)定中提出，各綜合執(zhí)法檢查業(yè)務(wù)小組撰寫《單項業(yè)務(wù)執(zhí)法檢查報告》時，應(yīng)“提出整改措施和對違規(guī)問題的處理建議”，但在《暫行規(guī)定》所附《單項業(yè)務(wù)執(zhí)法檢查報告》格式范本中，并未明確要求“提出整改措施建議”。在實際檢查中，各檢查小組在撰寫《單項業(yè)務(wù)執(zhí)法檢查報告》時，均參照《暫行規(guī)定》附件的格式范本，未對被查單位的存在問題提出整改措施建議。第三，個別執(zhí)法事項存在兩級行的執(zhí)法依據(jù)規(guī)定不一致的情況。如：在對外行政執(zhí)法檢查中，當(dāng)被查單位對《執(zhí)法檢查事實認(rèn)定書》無異議時，簽署程序規(guī)定不一致?！吨袊嗣胥y行成都分行現(xiàn)場檢查操作指南》第二十二條規(guī)定：“檢查組應(yīng)將《現(xiàn)場檢查事實認(rèn)定書》發(fā)給被查單位……對所述事實沒有異議的，被查單位應(yīng)在每一頁加蓋行政公章，并由被查單位主要負責(zé)人簽署無異議意見”，但是，昆明中支《暫行規(guī)定》第二十七條則規(guī)定：“被檢查單位對《執(zhí)法檢查事實認(rèn)定書》無異議的，應(yīng)當(dāng)由被檢查單位法定代表人或者主要負責(zé)人在《執(zhí)法檢查事實認(rèn)定書》的每一頁上簽字確認(rèn)，并加蓋本單位印章”。在實際檢查中，執(zhí)法人員對被查單位簽署《執(zhí)法檢查事實認(rèn)定書》時，是否要做到每頁簽字、每頁蓋章的問題，理解各異。

（三）綜合執(zhí)法檢查缺乏較為系統(tǒng)、完整的配套監(jiān)督機制

人民銀行紀(jì)檢監(jiān)察部門的行政監(jiān)察職能，主要通過開展執(zhí)法監(jiān)察和行政執(zhí)法評議考核兩種形式來實現(xiàn)。但對于新時期人民銀行系統(tǒng)開展的綜合執(zhí)法檢查這樣一個綜合性的對外行政執(zhí)法工作而言，上述兩種監(jiān)督形式在實際操作中均存在一定的不足和局限性。第一，行政執(zhí)法評議考核雖包括“對執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法成效進行評議”和“對執(zhí)法行為實施有效監(jiān)督”兩個方面的內(nèi)容，但考核人員每年往往更側(cè)重于對執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法成效開展評議，而輕視或者忽略對執(zhí)法行為的實施過程進行監(jiān)督。第二，執(zhí)法監(jiān)察是紀(jì)檢監(jiān)察部門對執(zhí)法職能部門及其執(zhí)法人員貫徹執(zhí)行國家法律、法規(guī)、政策和相關(guān)規(guī)章制度的全過程以及某一階段各種行政行為的監(jiān)督檢查活動，在多年的實際操作中，人民銀行各級分支機構(gòu)每年往往只選擇人民銀行的一項對外行政執(zhí)法職能或一個執(zhí)法職能部門開展執(zhí)法監(jiān)察，且監(jiān)察時限為1 年（雖有時限追溯之說，但實際情況仍為1 年），使得人民銀行的其他對外行政執(zhí)法職能和執(zhí)法職能部門缺乏了必要的、全面的監(jiān)督，雖有跟蹤監(jiān)察，但也無法彌補上述“監(jiān)察對象”和“監(jiān)察時限”方面存在的局限性。第三，在基層人民銀行的日常操作中，不論是開展行政執(zhí)法評議考核，還是開展執(zhí)法監(jiān)察，均包含外部評議工作在內(nèi)，這實為一種重復(fù)。

（四）基層人民銀行綜合執(zhí)法檢查人員庫建設(shè)機制及其配套的考核獎懲機制亟待建立和完善

第一，雖然人民銀行綜合執(zhí)法檢查今后將逐步實現(xiàn)常態(tài)化，但當(dāng)前基層人民銀行綜合執(zhí)法檢查人員庫建設(shè)僅停留在對本單位內(nèi)持有《中國人民銀行執(zhí)法證》的執(zhí)法人員進行書面上的簡單登記，并未包含執(zhí)法人員的年度“執(zhí)法成效”、“執(zhí)法差錯情況”和“考核獎懲情況”等真實反映執(zhí)法人員年度執(zhí)法工作情況的信息。第二，《中國人民銀行行政執(zhí)法評議考核辦法》（以下簡稱《評議考核辦法》）中的個別條款存在不易操作的情況。如：該《評議考核辦法》第十五條規(guī)定：“外部評議應(yīng)當(dāng)由執(zhí)法職能部門在本部門的年度執(zhí)法工作總結(jié)前進行”，但在實際操作中，如果由執(zhí)法職能部門組織開展行政執(zhí)法評議考核的外部評議工作，則有違反回避制度之嫌，勢必影響外部評議結(jié)果的客觀性和公正性。第三，將當(dāng)年綜合執(zhí)法檢查的相關(guān)執(zhí)法職能部門及其執(zhí)法人員的執(zhí)法工作情況，納入全年目標(biāo)考核和行員考核中，按同一考核標(biāo)準(zhǔn)與非執(zhí)法職能部門及非執(zhí)法人員一并進行考核獎懲的思路和做法有待商榷。因為就所承擔(dān)的工作職責(zé)、崗位風(fēng)險等方面而言，前述兩者均處在不同層面，如果強行套用同一標(biāo)準(zhǔn)考核，極易形成“吃大鍋飯”的窘境和出現(xiàn)年度考核不平等的現(xiàn)象。

三、強化綜合執(zhí)法檢查工作的相關(guān)建議

（一）進一步加強綜合執(zhí)法檢查資料制作的審核和后期檔案管理

一是要確定專人負責(zé)綜合執(zhí)法檢查常態(tài)化后的日常管理工作，并明確崗位職責(zé)；二是要進一步加強對執(zhí)法人員的進場前培訓(xùn)，健全培訓(xùn)機制、完善培訓(xùn)內(nèi)容，增強執(zhí)法人員工作責(zé)任心；三是要認(rèn)真建立綜合執(zhí)法檢查資料審核的“四道關(guān)口”機制，明晰各級責(zé)任，嚴(yán)把資料審核關(guān)。所謂的“四道關(guān)口”就是：各業(yè)務(wù)小組負責(zé)人為“第一道關(guān)口”，初審本業(yè)務(wù)小組現(xiàn)場檢查資料的真實性、準(zhǔn)確性和完整性；主查人和檢查組組長為“第二道關(guān)口”，審核、整理各業(yè)務(wù)小組移交來的綜合執(zhí)法檢查資料；領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室及法律事務(wù)辦為“第三道關(guān)口”，再次審核綜合執(zhí)法檢查組移交來的檢查資料的真實性、準(zhǔn)確性和完整性，以及對查出存在違規(guī)問題的法律適用和處罰尺度；紀(jì)委監(jiān)察室為“第四道關(guān)口”，通過每年開展行政執(zhí)法評議考核，對已歸檔的綜合執(zhí)法檢查資料進行再審查、再監(jiān)督，并組成評議考核小組，對綜合執(zhí)法檢查組及其成員進行評議考核；四是要對綜合執(zhí)法檢查資料歸檔時間進行統(tǒng)一、明確的規(guī)定。

（二）進一步修訂和完善相關(guān)執(zhí)法依據(jù)

一是建議將昆明中支《暫行規(guī)定》附件中的《證據(jù)清單目錄》對證據(jù)分類為“原件或復(fù)印件”，更改為“原件和復(fù)制件”；二是建議在制訂相關(guān)制度時，應(yīng)切實以上級行的相關(guān)制度為藍本，立足實際，認(rèn)真制訂，并確保制度內(nèi)容上下統(tǒng)一、前后一致；三是建議相關(guān)檢查制度的制定，用更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼Z言和措辭來表述，方便執(zhí)法人員實際操作。

（三）建立一套系統(tǒng)、完整的綜合執(zhí)法檢查監(jiān)督機制

一是建議強化人民銀行各分支機構(gòu)每年開展的“行政執(zhí)法評議考核工作”。對外，以執(zhí)法監(jiān)察為工作方式和手段，不斷完善和細化行政執(zhí)法評議考核內(nèi)容，將其打造成今后人民銀行對外行政執(zhí)法（如：綜合執(zhí)法檢查）最有效的監(jiān)督機制；對內(nèi)，同樣以執(zhí)法監(jiān)察為工作方式和手段，側(cè)重于內(nèi)部管理和制度建設(shè)，開展廉政監(jiān)察和效能監(jiān)察。上述劃分，旨在對人民銀行內(nèi)、外部履職形成全方位、立體化監(jiān)督，徹底消除監(jiān)督真空和監(jiān)督死角；二是建議加強對評議考核人員的培訓(xùn)力度，切實轉(zhuǎn)變觀念，統(tǒng)一思想，認(rèn)真考核；三是建議在每年的綜合執(zhí)法檢查組中，專門抽調(diào)紀(jì)檢監(jiān)察部門的一名同志參與檢查，全程對綜合執(zhí)法檢查工作進行同步監(jiān)督。

（四）建立和完善綜合執(zhí)法檢查人員庫建設(shè)機制及其配套的考核獎懲機制

立足于當(dāng)前新時期人民銀行履職思路的轉(zhuǎn)型、綜合執(zhí)法檢查工作的常態(tài)化和檢查中“權(quán)、錢、人”關(guān)系復(fù)雜化等實際情況，為確保執(zhí)法質(zhì)量，急需建立一支高素質(zhì)的新時期人民銀行行政執(zhí)法隊伍及與其相配套的監(jiān)督機制和考核獎懲機制。一是建議進一步完善綜合執(zhí)法檢查人員庫登記臺賬，客觀、真實的反映執(zhí)法人員的“基本情況”、“執(zhí)法證持有情況”、“執(zhí)法成效”、“執(zhí)法差錯”和“考核獎懲情況”，有條件的基層人民銀行，可建立綜合執(zhí)法檢查人員庫電子化系統(tǒng)，以此實現(xiàn)對綜合執(zhí)法檢查人員庫全方位、多層次、多功能的現(xiàn)代化管理，這樣既可為今后檢查中業(yè)務(wù)小組長及主查人的選定提供依據(jù)，也可為中支黨委培養(yǎng)人才及選拔干部提供參考。二是建議按照上級行的有關(guān)規(guī)定，定期組織對執(zhí)法人員庫成員進行培訓(xùn)和評議考核，并根據(jù)培訓(xùn)和評議考核情況動態(tài)調(diào)整執(zhí)法人員庫。三是在行政執(zhí)法評議考核的“外部評議階段”中，建議將評議主體改為評議考核小組，由評議考核小組向被查金融機構(gòu)發(fā)放《行政執(zhí)法情況評估調(diào)查表》，這樣既符合回避制度，也可盡量確保外部評議結(jié)果的客觀性和公正性。四是建議將當(dāng)年綜合執(zhí)法檢查的相關(guān)執(zhí)法職能部門及其執(zhí)法人員的執(zhí)法工作情況進行單獨考核，單設(shè)“年度優(yōu)秀執(zhí)法科室”和“年度優(yōu)秀執(zhí)法人員”，并予以獎勵，旨在樹先進、查不足，全面提升基層人民銀行綜合執(zhí)法檢查工作水平。