關(guān)于完善人民銀行內(nèi)部控制評價體系的思考

馮妍婕

（中國人民銀行銀川中心支行會計財務(wù)處，寧夏 銀川 750001）

人民銀行是我國金融系統(tǒng)的神經(jīng)中樞，承擔(dān)著等維護金融穩(wěn)定、制定貨幣政策等重要職責(zé)。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,人民銀行履行職責(zé)所面臨的環(huán)境日益復(fù)雜,面對的不確定因素不斷增多。建立完善的內(nèi)部控制體系是有效應(yīng)對各類風(fēng)險，強化內(nèi)部管理的主要途徑。近年來，人民銀行將建立健全以風(fēng)險管理為導(dǎo)向的內(nèi)部控制體系作為保證各項工作穩(wěn)健運行的內(nèi)部管理重心，初步形成了內(nèi)部控制的基本框架。但是，對于衡量內(nèi)部控制合理性和有效性的內(nèi)部控制評價機制建設(shè)卻亟待引起更多的關(guān)注和進一步的完善。

一、內(nèi)部控制評價的重要作用

(一)有利于促進內(nèi)部控制不斷完善，實現(xiàn)科學(xué)規(guī)范管理目標(biāo)

嚴(yán)密有效的內(nèi)部控制是防范風(fēng)險的重要措施，但是要使內(nèi)部控制真正發(fā)揮作用，需對內(nèi)控制度制定合理性、完整性、執(zhí)行程度以及執(zhí)行效果進行公正、客觀的綜合評價。通過對評價結(jié)果的進一步分析，可以發(fā)現(xiàn)全行整體工作中存在問題和風(fēng)險漏洞，進而研究制定相應(yīng)的改進措施，規(guī)范內(nèi)部管理。同時，有效的內(nèi)部控制評價也為管理決策提供信息，有助于管理者了解單位內(nèi)部管理情況，是改善管理方法、提高管理水平的重要依據(jù)。

（二）有利于節(jié)約內(nèi)部檢查資源，提高檢查效率與質(zhì)量

人民銀行現(xiàn)使用的檢查方法仍以傳統(tǒng)的詳細(xì)檢查方法為主，它建立在對所有憑證、賬簿及制度進行全面檢查的基礎(chǔ)上，既浪費了大量的人力、物力，同時也可能成為一種形式，無法保證檢查的效率和質(zhì)量。一套完善的內(nèi)部控制評價體系能定期或不定期的對內(nèi)部控制的設(shè)置和執(zhí)行質(zhì)量進行判斷，及時、靈敏的發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制制度存在的漏洞及薄弱環(huán)節(jié)，確定風(fēng)險重點部位和環(huán)節(jié)，進而將有限的管理資源集中于風(fēng)險防范的重點。這種現(xiàn)代的檢查理念及方式，能有效避免傳統(tǒng)的面面俱到、廣而不精的檢查方式帶來的資源浪費。

（三）有利于形成良好的央行內(nèi)部控制環(huán)境，強化員工的責(zé)任意識

內(nèi)部控制評價是一項全員參與的工作。通過親自參與內(nèi)部控制評價工作，每個員工能夠深刻理解內(nèi)部控制的內(nèi)涵，熟悉和掌握內(nèi)部控制相關(guān)內(nèi)容，從思想上樹立以完善內(nèi)控為己任的責(zé)任意識，激發(fā)發(fā)現(xiàn)問題、想辦法解決問題的積極性。這種全員重視、全員參與、全員監(jiān)督的良好內(nèi)控局面，推進了各層級之間的信息交流，有利于全體員工形成共同的風(fēng)險價值取向，建立以人為本的內(nèi)部控制文化，塑造具有央行特色的央行核心價值觀標(biāo)準(zhǔn)。

二、人民銀行內(nèi)部控制評價發(fā)展現(xiàn)狀

（一）內(nèi)部控制評價基礎(chǔ)已經(jīng)形成

2006年4月，人民銀行出臺了《中國人民銀行分支機構(gòu)內(nèi)部控制指引》(以下簡稱《指引》)。這份指引為人民銀行的內(nèi)部控制建設(shè)提供了框架性的意見和方向性指導(dǎo)，明確了內(nèi)部控制的原則和目標(biāo)。它借鑒了國際上較為通用的COSO框架結(jié)構(gòu)，采用五要素方式對內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險評估、內(nèi)部控制活動、內(nèi)部控制的信息與溝通、內(nèi)部控制的監(jiān)控等進行了規(guī)定。人民銀行各級行在認(rèn)真貫徹落實《指引》內(nèi)容的基礎(chǔ)上，結(jié)合工作實踐和內(nèi)部控制理念的不斷進步，在《指引》框架下不斷豐富完善內(nèi)部控制內(nèi)容，內(nèi)部控制評價的基礎(chǔ)已經(jīng)形成并不斷得到鞏固。

（二）內(nèi)部控制評價觀念得到發(fā)展

隨著人民銀行內(nèi)部控制建設(shè)的深入開展，各單位逐步認(rèn)識到內(nèi)部控制評價對發(fā)揮內(nèi)部控制效用的作用。在內(nèi)部管理中，內(nèi)部控制評價的思想、方法均得到了體現(xiàn)。近年來，制度年、內(nèi)控風(fēng)險點梳理等活動的大力開展就是對內(nèi)部控制制度的評價和修訂過程，其實質(zhì)是對內(nèi)部控制制度進行的衡量、反饋及不斷完善。在內(nèi)審、紀(jì)檢等部門開展的內(nèi)部檢查中，內(nèi)部控制評價也在一定程度上得到了運用，檢查人員開始關(guān)注對內(nèi)部控制的制定和執(zhí)行情況以及所帶來的風(fēng)險，從而確定有效的檢查措施。人民銀行的內(nèi)部控制評價體系雖未全面建立，內(nèi)部控制評價的觀念已植入各項管理活動中。

（三）內(nèi)部控制評價方法不斷改進

人民銀行內(nèi)部控制評價多以主觀的認(rèn)識判斷進行，這種方法多使用于內(nèi)部控制評價早期階段，是建立在對內(nèi)部控制制度的各個構(gòu)成部分、內(nèi)在聯(lián)系、具體實施和評價方法尚不清晰的情況下。隨著內(nèi)部控制制度的不斷完善并全面實施，人民銀行評價人員認(rèn)識到傳統(tǒng)方法的局限性，開始觸及賦值、評分、排序比較等為手段的量化評價方法。部分單位嘗試將ANP、六西格瑪?shù)确椒ㄟ\用到本單位內(nèi)部評價中，提高了評價的科學(xué)性和效率，取得了良好的成效。人民銀行的內(nèi)部控制評價模式正逐步由模糊的、整體的定性模式向清晰的、分步的定量與定性相結(jié)合的模式轉(zhuǎn)變。

（四）內(nèi)部控制評價效果初步顯現(xiàn)

內(nèi)部控制評價在人民銀行雖然起步較晚，但隨著認(rèn)識的深入，內(nèi)部控制評價結(jié)果已被廣泛用于強化管理、提高審計監(jiān)督檢查效率等方面。通過開展內(nèi)部控制評價，各單位開始建立起了長期的內(nèi)部控制跟蹤反饋機制，加大對內(nèi)部控制有效性的關(guān)注，改變了過去由于對內(nèi)部控制形成后在很長時間內(nèi)不進行補充、修訂，使得一些廢舊制度與新制度并存、制度跟不上業(yè)務(wù)發(fā)展、制度存在真空等現(xiàn)象頻現(xiàn)的狀況，提高了內(nèi)部控制的實用性和及時性。在管理層面，領(lǐng)導(dǎo)也開始關(guān)注內(nèi)部控制評價結(jié)果對于提高效率、確定關(guān)注重點、防范業(yè)務(wù)風(fēng)險等的積極作用，并把它作為決策的一個重要參考依據(jù)。

三、人民銀行內(nèi)部控制評價建設(shè)存在的問題

（一）思想認(rèn)識不足，內(nèi)部控制評價環(huán)境薄弱

內(nèi)部控制評價工作涉及到機構(gòu)內(nèi)部的每一個人，每個員工不論職位高低，均應(yīng)對自己崗位的內(nèi)部控制有準(zhǔn)確、深入的認(rèn)識，并形成初步的評價意見，這是做好內(nèi)部控制評價工作的基礎(chǔ)。人民銀行各級機構(gòu)尚未形成良好的內(nèi)部控制評價環(huán)境。多數(shù)員工既不能充分認(rèn)識內(nèi)部控制評價的意義也沒有意識到自身在內(nèi)部控制評價工作中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用，特別是普通員工，認(rèn)為內(nèi)部控制評價是領(lǐng)導(dǎo)或者評價機構(gòu)的事情，自己只是被評價對象，沒權(quán)力也沒有責(zé)任對施行內(nèi)部控制評價，能應(yīng)付過去即可。

（二）評價主體單一，評價人員素質(zhì)難以滿足要求

在實踐中，人民銀行的內(nèi)部控制評價工作由內(nèi)審部門承擔(dān)，尚未建立起上下聯(lián)動、全員參與的機制。受隸屬關(guān)系和人員結(jié)構(gòu)特點影響，內(nèi)審部門在對本行內(nèi)部控制進行評價時存在很大的局限性。一是內(nèi)審部門隸屬于本級行領(lǐng)導(dǎo)管理，與單位內(nèi)部的各部門存在千絲萬縷的聯(lián)系，評價時不能做到獨立、客觀、公正，經(jīng)常出現(xiàn)為避免將自己置于與其他部門對立的局面而走過場的現(xiàn)象。二是內(nèi)部控制評價具有全局性、復(fù)雜性的特點，需要執(zhí)行人員不僅要具全面的專業(yè)知識、還要掌握模糊數(shù)學(xué)等科學(xué)的評價方法。內(nèi)審部門工作任務(wù)重，人員少，綜合素質(zhì)與評價工作要求差距較大，難以保證評價工作質(zhì)量。

（三）完整體系尚未形成，內(nèi)部控制評價建設(shè)滯后

隨著《指引》的出臺和對內(nèi)部控制重視程度的逐步提升，人民銀行在內(nèi)部控制評價機制建設(shè)方面也進行了諸多有益的嘗試，但總體上還處于摸索階段，未形成一套目標(biāo)明確、職責(zé)清晰、方法步驟完整的評價體系。由于缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)性規(guī)范，實際工作中，評價的范圍、程序和方法以及結(jié)果等只能依據(jù)評價人員的個人經(jīng)驗、知識水平以及主觀意愿等確定。這樣，一方面，評價的范圍不統(tǒng)一，可能使評價的完整程度十分有限，難以在未來進行持續(xù)全面評價；另一方面，評價方法、程序千差萬別，影響了評價結(jié)果的有效性，同時，一些先進的、必要的定量分析方法也可能被棄之不用，降低評價的科學(xué)性。

（四）評價標(biāo)準(zhǔn)不明確，評價工作缺乏指導(dǎo)規(guī)范

有效的內(nèi)部控制是一個機構(gòu)高效運轉(zhuǎn)的重要保證，但要使內(nèi)部控制制度發(fā)揮其應(yīng)有的效應(yīng)，有賴于一個完善的、有效的、嚴(yán)格的評價標(biāo)準(zhǔn)。從目前人民銀行相關(guān)部門出臺的一些內(nèi)部控制管理制度來看，多數(shù)是從總體框架層面對內(nèi)部控制進行規(guī)范與指導(dǎo)，對于內(nèi)部控制評價活動標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定和執(zhí)行效果的界定并沒有詳細(xì)的規(guī)定。這就導(dǎo)致實施內(nèi)部控制評價時，缺乏統(tǒng)一的衡量與考核的標(biāo)準(zhǔn)，不僅加大了個人主觀意愿對評價結(jié)果的影響，使評價結(jié)果的公平性、客觀性、科學(xué)性受損，同時，也給評價人員的工作帶來困難，沒有具體標(biāo)準(zhǔn)作為指導(dǎo)，增加了其責(zé)任風(fēng)險。

（五）溝通機制不暢，缺乏有效的信息系統(tǒng)支撐

內(nèi)部控制評價是對大量內(nèi)部控制相關(guān)信息進行收集、分析、評價的過程，準(zhǔn)確翔實的信息是進行內(nèi)部控制評價的依據(jù)。同時，為確保評價結(jié)果的客觀性、可靠性，評價人員還需要及時、準(zhǔn)確地對評價過程中出現(xiàn)的各種偏差信息進行反饋和維護，以適時修正評價結(jié)果。人民銀行業(yè)務(wù)范圍較廣，各部門之間信息系統(tǒng)相對獨立，進行內(nèi)部控制評價需要大量信息。由于缺乏有效的信息溝通機制和完備的信息系統(tǒng)支持，評價信息收集渠道分散，共享性差，評價人員每次評價時僅在信息收集和整理上就需消耗大量人力物力，進行實時的、動態(tài)的評價結(jié)果反饋更是困難重重。

四、進一步完善人民銀行內(nèi)部控制評價體系的建議

（一）改善內(nèi)部控制環(huán)境，強化員工內(nèi)部控制評價責(zé)任意識

思想認(rèn)識是關(guān)鍵的環(huán)境要素。要進一步加大對內(nèi)部控制建設(shè)的宣傳教育，通過形式多樣、內(nèi)容豐富的教育活動，多角度、深層次剖析內(nèi)部控制的重要性和必要性，讓內(nèi)部控制的觀念滲入到內(nèi)部管理和業(yè)務(wù)工作的各個環(huán)節(jié)。確立一套完整、科學(xué)、合理的內(nèi)部控制監(jiān)督、獎懲機制，充分調(diào)動每個員工在內(nèi)部控制建設(shè)中的積極性，使每個員工參與其中，充分認(rèn)識其不可或缺的積極作用，改變過去對內(nèi)部控制評價理解的偏差，努力營造從管理層到普通員工人人重視、人人參與、人人監(jiān)督的良好內(nèi)部控制環(huán)境，為內(nèi)部控制評價奠定扎實的思想基礎(chǔ)。

（二）確立評價實施主體，保障內(nèi)部控制評價工作有效實施

重新定位內(nèi)部控制評價的實施主體。內(nèi)部控制評價工作舉足輕重，它工作任務(wù)的復(fù)雜程度也對實施主體提出更多的要求，由內(nèi)審部門在進行日常審計工作的同時兼職進行內(nèi)部控制評價工作不利于工作效能的充分發(fā)揮。為保證評價的獨立性、客觀性和嚴(yán)密性，在目前狀況下，人民銀行應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨立的內(nèi)部控制管理部門，由單位一把手直接領(lǐng)導(dǎo)，抽調(diào)行內(nèi)具有一定業(yè)務(wù)經(jīng)驗且熟練掌握內(nèi)部控制評價專業(yè)技術(shù)的人員組成，既為全行提供動態(tài)的、全過程的內(nèi)部控制評價，也負(fù)責(zé)對各部門內(nèi)部控制存在的問題提出指導(dǎo)意見。

（三）進一步完善評價體系，確保評價工作有序規(guī)范開展

完善的內(nèi)部控制體系是提高評價效率、保證評價效果的基礎(chǔ)。一是各行應(yīng)針對現(xiàn)行評價體系中存在的問題，進一步明確內(nèi)部控制評價的目標(biāo)、任務(wù)及原則，合理界定評價范圍和內(nèi)容，科學(xué)制定評價程序及流程，有效結(jié)合定性與定量分析方法，建立評價結(jié)果運行機制，逐步形成科學(xué)規(guī)范、可操作性強的內(nèi)部控制評價體系。二是建立起動態(tài)內(nèi)部控制評價跟蹤修正機制，及時收集、反饋執(zhí)行環(huán)境變化、業(yè)務(wù)內(nèi)容調(diào)整等影響評價結(jié)果的信息，適時地對評價結(jié)果進行修正，增強評價結(jié)果的客觀性、實時性和實用性。

（四）建立健全評價標(biāo)準(zhǔn)，為開展內(nèi)部控制評價提供可靠依據(jù)

內(nèi)部控制評價標(biāo)準(zhǔn)是實施內(nèi)部控制自我評估與改進的基本參照，直接影響評價結(jié)果和效果，意義重大。一是在《指引》確立的基本思路下，充分考慮各項業(yè)務(wù)的性質(zhì)及其內(nèi)部控制實施的情況，對內(nèi)部控制的五要素進一步細(xì)化、分解，建立不同業(yè)務(wù)的分類評價標(biāo)準(zhǔn)，增強其對實際工作的指導(dǎo)意義，實現(xiàn)理論與實際的有機結(jié)合。二是在建立標(biāo)準(zhǔn)時要關(guān)注內(nèi)部控制評價標(biāo)準(zhǔn)的完整性、合理性和有效性。內(nèi)部控制評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立要確保對所有內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)流程的合規(guī)性和有效性進行評價，評價的過程具有可操作性和經(jīng)濟性。

（五）開發(fā)內(nèi)部控制信息技術(shù)平臺，建立內(nèi)控評價聯(lián)動協(xié)調(diào)機制

建立以各業(yè)務(wù)風(fēng)險點為節(jié)點的內(nèi)部控制評價信息系統(tǒng)。各業(yè)務(wù)部門設(shè)立管理人員，對本部門的內(nèi)部控制制度等信息進行設(shè)置。當(dāng)影響內(nèi)部控制評價信息發(fā)生變動時，各部門管理員要及時進行信息維護，并在進行自我評估的基礎(chǔ)上向內(nèi)部控制評價部門發(fā)出提醒警示。內(nèi)部控制評價部門對變動的信息和評估結(jié)果進行綜合分析，判斷其對全行內(nèi)部控制評價結(jié)果的影響程度并進行相應(yīng)調(diào)整。內(nèi)部控制評價信息系統(tǒng)的建立，可以減少進行內(nèi)部控制評價信息重復(fù)收集帶來的時間浪費，也可以有效提高內(nèi)部控制評價的及時性、靈敏性和準(zhǔn)確性。

（六）強化評價人員隊伍建設(shè)，提高內(nèi)部控制評價人員素質(zhì)

內(nèi)部控制評價專業(yè)性和技術(shù)性較強，人員的素質(zhì)對于評價執(zhí)行效果起到關(guān)鍵性作用，因此，要加強內(nèi)部控制評價人員隊伍建設(shè)。一是在人員配置上，要注重將業(yè)務(wù)能力強、專業(yè)技術(shù)水平高，同時具備一定綜合分析能力的人員充實到內(nèi)部控制評價崗位。二是加大培訓(xùn)力度。業(yè)務(wù)知識的調(diào)整變化和評價技術(shù)的日益發(fā)展對內(nèi)部控制人員知識水平不斷提出新的要求，業(yè)務(wù)培訓(xùn)是保證評價人員長期具備勝任能力的有效途徑。三是從長期性和前瞻性的角度出發(fā)，建立內(nèi)部控制評價人員培養(yǎng)機制，讓綜合能力較強，具備一定評價技術(shù)要求的人員接觸全面的業(yè)務(wù)知識，并積累豐富的工作經(jīng)驗，為開展內(nèi)部控制評價工作積蓄人才力量。

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