我國現(xiàn)行地籍管理中的農(nóng)村集體土地登記問題

牛佳寧

（青海民族大學(xué)公共管理學(xué)院，青海 西寧 810007）

一、引言

（一）地籍管理概況

地籍，亦稱土地的“戶口”。地籍管理，是國土資源管理的重要基礎(chǔ)和保障，其任務(wù)是維護(hù)社會(huì)主義土地公有制，保護(hù)土地使用者和所有者的合法權(quán)益，促進(jìn)合理開發(fā)和利用土地資源。新時(shí)期要高度重視地籍管理工作，開拓創(chuàng)新，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展服務(wù)，為全面建設(shè)小康社會(huì)做貢獻(xiàn)。土地登記作為地籍管理的重要內(nèi)容，如何解決好土地登記制度建設(shè)中的問題，對(duì)我國地籍管理工作的進(jìn)展有著重要意義。

（二）我國地籍管理現(xiàn)狀及土地登記問題

近二十幾年來，我國土地登記制度取得了重大的發(fā)展，在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、國土資源的管理過程中發(fā)揮著非常重要的作用，但也存在著一些問題，主要表現(xiàn)在：我國土地登記立法水平不高，存在分別登記、多頭管理、側(cè)重審批的問題；我國土地登記的社會(huì)化程度偏低，土地登記代理以及信息公開、中介機(jī)構(gòu)對(duì)土地登記的介入過程尚且不能滿足社會(huì)的需要；我國土地登記的技術(shù)應(yīng)用仍待改進(jìn)；我國土地登記成本高、工作人員素質(zhì)不高，造成“辦證難”，直接影響土地登記效力；我國土地登記管理分散，運(yùn)行機(jī)制不健全等。這些問題嚴(yán)重制約土地登記的公信力和效率，在一定程度上甚至可以影響土地市場(chǎng)的健康順利發(fā)展，給土地權(quán)利人形成損失。而土地登記的覆蓋不全，尤其是地籍管理城鄉(xiāng)分割下的農(nóng)村集體土地登記問題，已經(jīng)逐步成為影響土地登記順利行進(jìn)行的最大瓶頸。

二、我國農(nóng)村集體土地登記過程的現(xiàn)狀

1989年，中國農(nóng)村集體土地登記相關(guān)制度開始建立，《土地登記規(guī)則》被土地管理局頒布實(shí)施，1995年再次修訂。出臺(tái)《物權(quán)法》后，國土資源部依照物權(quán)法要求，總結(jié)《土地登記規(guī)則》的經(jīng)驗(yàn)，在2008年1月適時(shí)修訂頒布《土地登記辦法》，在2008年2月1日開始實(shí)行。

《土地管理法》第8條明確界定了歸集體所有的土地相關(guān)問題：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。依照《土地登記規(guī)則》，我國農(nóng)村集體土地登記過程為主要針對(duì)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、使用權(quán)以及其他各項(xiàng)權(quán)利的登記。

（一）我國農(nóng)村集體土地登記存在的問題

通過集體土地登記這一過程，可依法保護(hù)農(nóng)民在土地方面的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步而又健康的發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)步和穩(wěn)定。但是，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，集體土地登記卻進(jìn)展困難，特別是集體土地登記中隱形的問題和制度缺陷更為顯化，突出表現(xiàn)在：

1、登記主體不明確，集體土地所有權(quán)主體內(nèi)涵極大虛無化、抽象化。我國現(xiàn)行立法限定一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體擁有集體土地，一定范圍的農(nóng)民集體外延是毋庸置疑的，包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或是組范圍內(nèi)的農(nóng)民集體，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組的范圍也是確定的，其地域范圍和人口都是明確的。但這一外延確定的農(nóng)民集體卻沒有意見表達(dá)、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，機(jī)制缺失導(dǎo)致架空了農(nóng)民的主體意識(shí)，上級(jí)黨組織指派的村黨支部書記和村民委員會(huì)實(shí)際上擁有農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、或是直接掌控了土地的所有權(quán)。因此要想順利進(jìn)行集體土地所有權(quán)的登記，必須先進(jìn)行立法，將集體土地所有權(quán)的登記主體進(jìn)行明確規(guī)定，否則集體土地登記便毫無意義。

2、農(nóng)村土地登記的經(jīng)費(fèi)問題

調(diào)查、確權(quán)、發(fā)證三項(xiàng)主要內(nèi)容組成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證的全過程，在地籍測(cè)量及權(quán)屬調(diào)查中權(quán)屬、地類、面積、界址等都需要精確測(cè)量。測(cè)算需要大量經(jīng)費(fèi)。誰來承擔(dān)經(jīng)費(fèi)成為了重要問題。根據(jù)“誰收益、誰投資”的基本原則，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的登記所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)該存在兩個(gè)來源：農(nóng)村集體以及政府。兩者都是土地登記受益者，但怎樣確定二者間分?jǐn)偨?jīng)費(fèi)的大小比例，并沒有相關(guān)的法律條文及經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

3、集體土地登記覆蓋面小，執(zhí)行力不夠。登記發(fā)證的覆蓋面還不能滿足保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益需求。根據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，集體土地所有權(quán)發(fā)證目前覆蓋面只占51%，建設(shè)用地的使用權(quán)（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公共事業(yè)以及農(nóng)村宅基地）的發(fā)證覆蓋面僅為73%，產(chǎn)權(quán)不明確的土地流轉(zhuǎn)中常出現(xiàn)矛盾及糾紛。而且在一定區(qū)域內(nèi)，負(fù)責(zé)土地登記的部門并非只有一個(gè)，非常容易造成不同部門間在執(zhí)行土地登記工作過程中產(chǎn)生互相推諉扯皮的現(xiàn)象，影響土地登記環(huán)節(jié)的工作效力及效率。

4、農(nóng)村集體土地登記輔助系統(tǒng)依然存在一些缺陷

土地登記的損害賠償問題。土地登記過程的損害賠償歸屬于行政賠償，具有一定的行政性質(zhì)。土地登記實(shí)際屬于一種明確行政土地權(quán)利的審查過程。用以登記申請(qǐng)人依法享有的土地權(quán)益權(quán)利，從而獲得特定范圍內(nèi)土地的所有權(quán)益。但是，如果集體土地登記過程未能產(chǎn)生效力，這種推定力就極易對(duì)他人造成非常嚴(yán)重的傷害。我國 《土地登記規(guī)則》并沒有提到土地登記的錯(cuò)登、漏登或者惡意串通等情況，若造成后果后需追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任的相關(guān)問題?！段餀?quán)法》第二章21條中提出“當(dāng)事人提供虛假材料申請(qǐng)登記，給他人造成損害的，需承擔(dān)賠償責(zé)任。由于登記錯(cuò)誤，給他人造成損害，登記機(jī)構(gòu)需承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行賠償后，可以進(jìn)一步向引發(fā)登記錯(cuò)誤的人進(jìn)行追償?！钡蔷唧w需要承擔(dān)什么樣的責(zé)任，由哪一層級(jí)的登記機(jī)關(guān)來承擔(dān)責(zé)任等問題，仍然還需要進(jìn)一步去明確規(guī)定。另外，登記過程中如涉及登記人員，則必須注意近親回避，進(jìn)行土地登記代理等制度仍沒有進(jìn)行界定，在大多數(shù)地方，土地登記資料公開查詢也未能實(shí)行等具體問題，也需要進(jìn)一步研究解決。

（二）造成的后果

一是土地登記公信力不夠高，影響了土地登記效力?！锻恋毓芾矸ā分杏幸?guī)定，土地所有權(quán)依法取得、使用權(quán)便受法律保護(hù)。然而，實(shí)際上一些已辦理土地登記的土地使用者的權(quán)益并非能夠得到真正保護(hù)。土地的征用、劃撥、舊城改造房屋拆遷等過程中，普遍存在將土地證書當(dāng)做一紙空文廢棄的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響的土地登記效力。

二是土地登記意識(shí)不夠強(qiáng)，阻礙了登記工作的順利開展。很多行政機(jī)關(guān)、城市居民，尤其是農(nóng)村村民，物權(quán)意識(shí)不夠，認(rèn)為土地一直是我在用，別人不會(huì)也不敢侵犯我的權(quán)力，土地使用幾十年，仍不知道需要辦理登記或知道但不去辦理登記，特別是又沒有明確的法律規(guī)定，由于這種不依法登記的行為，而導(dǎo)致的法律后果，使得土地登記的工作難以全面推進(jìn)。

三是土地登記信息化程度低，影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展。由于很多地方未建立地籍管理信息化系統(tǒng)，先進(jìn)技術(shù)得不到應(yīng)用，查閱土地登記原始檔案往往要翻閱大量的紙質(zhì)檔案，土地登記的辦事效率較為低下，錯(cuò)登漏登的情況依然時(shí)有發(fā)生，公開查詢土地登記資料也受到限制，導(dǎo)致國土資源部門效率低下，影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。

三、農(nóng)村集體土地登記的新構(gòu)思

農(nóng)村集體土地登記工作關(guān)系到廣大農(nóng)民切身利益。農(nóng)村存在廣大的集體土地，因而，開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記需要對(duì)政策和技術(shù)方面做全面認(rèn)真的工作準(zhǔn)備，從而更好地協(xié)助農(nóng)村集體土地登記順利健康開展。

（一）明確農(nóng)村集體土地登記的主體地位，確立農(nóng)村土地登記的合法效力

我國現(xiàn)階段中，尚未明確農(nóng)村集體土地的所有權(quán)權(quán)利主體，進(jìn)行相關(guān)法律的修訂，進(jìn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的明確規(guī)定，并對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利人所擁有的相應(yīng)權(quán)利義務(wù)以及土地權(quán)利流轉(zhuǎn)等過程作出明確而又具體的規(guī)定，從而真正對(duì)于廣大農(nóng)民主體的合法權(quán)益進(jìn)行有力保障。《土地登記辦法》著重點(diǎn)出了《物權(quán)法》關(guān)于土地登記物權(quán)公示在民事方面的作用。從而我們可以看出，農(nóng)村土地登記已經(jīng)不再只是行政管理的某種手段，而是必須嚴(yán)格依據(jù)《土地登記辦法》來實(shí)施的土地物權(quán)的公示行為。民事方面登記最重要的功能就是建立公示的公信力。因?yàn)榈怯洐C(jī)關(guān)展開登記工作只是進(jìn)行了行政確認(rèn)，并非行政許可，只有通過物權(quán)公示才真正具有法律效力。

（二）擴(kuò)大先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用范圍，搞好培訓(xùn)，造就一流的專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍

地籍測(cè)量或者權(quán)屬調(diào)查中，相關(guān)的技術(shù)問題，應(yīng)該依據(jù)不同地區(qū)互有差異的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，采取因地制宜的技術(shù)手段。經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較優(yōu)越的地區(qū)，可適當(dāng)運(yùn)用航片和土地利用現(xiàn)狀圖進(jìn)行雙重疊加的數(shù)字化技術(shù)，經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)一般地區(qū)，可利用其原有的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查圖，對(duì)發(fā)生變化的地塊進(jìn)行進(jìn)一步補(bǔ)充測(cè)量。對(duì)于工作人員隊(duì)伍，無論是從事圖件更新的外業(yè)調(diào)查專業(yè)隊(duì)伍，或是國土資源部門專職從事地籍工作的從業(yè)人員，都必須進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)。主要培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)該定位在：土地登記發(fā)證方面的法律法規(guī)知識(shí)，土地確權(quán)方面的相關(guān)規(guī)定，外業(yè)調(diào)繪技術(shù)的要求以及工作要求，土地利用現(xiàn)狀調(diào)查建庫資料成果的應(yīng)用，內(nèi)業(yè)整理清繪上圖標(biāo)準(zhǔn)，土地利用現(xiàn)狀的調(diào)查技術(shù)規(guī)程以及實(shí)施細(xì)則等?？傊?，通過培訓(xùn)改善土地登記發(fā)證知識(shí)的普遍匱乏，外業(yè)的調(diào)繪技術(shù)相對(duì)并不熟練，無法進(jìn)行計(jì)算機(jī)的操作，從而生成制圖等問題，通過培訓(xùn)造就一流的專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍。

（三）農(nóng)村戶籍土地登記的信息化數(shù)字化

農(nóng)村土地登記的過程中，必須加強(qiáng)其與村民個(gè)人戶籍信息的相關(guān)聯(lián)系。作為個(gè)人附帶信息，可建立細(xì)化到個(gè)人的土地檔案。特別是在如今的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，男女差別正逐步降低，人口的遷徙頻繁，土地信息相對(duì)不流通，一定程度上使農(nóng)村土地登記問題的混亂更加嚴(yán)重。人口流動(dòng)過程中，應(yīng)對(duì)土地檔案進(jìn)行同步遷移，附帶的土地信息也應(yīng)進(jìn)行注銷、變更、再次登記。特別是青年男女結(jié)婚引發(fā)的戶口遷移，其從屬土地、房屋也應(yīng)在兩地村委會(huì)間進(jìn)行信息交換和對(duì)接。原居住地有土地的，在新居住地分有土地，則原居住地土地承包份額應(yīng)予注銷；兩處均無土地的，原居住地應(yīng)予補(bǔ)地，并按照下一次合同期滿時(shí)間，中止承包合同，進(jìn)行土地承包時(shí)間的對(duì)接。同時(shí)原居住地房屋宅基地應(yīng)予收回，保證一戶一地、一戶一房。

四、結(jié)論

農(nóng)村集體土地登記影響深遠(yuǎn)，涉及范圍廣，更關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的根本利益，努力做好農(nóng)村集體土地的登記發(fā)證工作，是依法維護(hù)農(nóng)村集體土地權(quán)利人合法權(quán)益的一項(xiàng)重要措施，是改善農(nóng)村集體土地管理狀況的重要手段，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求，也是土地統(tǒng)一登記和農(nóng)村土地使用制度改革的重要保障。做好集體土地登記發(fā)證工作，關(guān)系到以人為本、科學(xué)發(fā)展的大局，是科學(xué)發(fā)展觀最直接、最具體的體現(xiàn)。關(guān)于如何真正改變農(nóng)村和城鎮(zhèn)二元體制、改變現(xiàn)有征地制度“損農(nóng)肥城”現(xiàn)象、宅基地是否可以繼承等問題還需要進(jìn)行深層次的探討和解決。

土地不僅是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料,也是農(nóng)民最基本的生活保障。農(nóng)村集體土地登記是土地管理的基本工作，是依法保護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益的重要手段，我們必須樹立科學(xué)的發(fā)展觀念，以“三個(gè)代表”重要思想作為指導(dǎo)，努力建立健全土地的登記制度，從而使土地權(quán)益人的合法權(quán)利得到法律的切實(shí)保護(hù)。

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