論村民自治中的直接民主

張麗輝

（普洱學院 社會科學系，云南 普洱 665000）

從1987年《村委會組織法（試行）》制定算起，我國村民自治的發(fā)展已經(jīng)歷了20多年。盡管村委會直選還遠未達到理想狀態(tài)，但是學界的研究重心不再僅僅限于村委會的直選，而更多地關(guān)注村務(wù)的民主決策和民主管理。村務(wù)的民主決策與管理采取何種形式，不可避免地觸及到直接民主與間接民主的選擇問題。

一、村民自治承載著直接民主的理想

民主作為人類政治發(fā)展的共同歸趨，其形式有兩種——直接民主與間接民主（又稱代議式民主），所謂直接民主的實現(xiàn)就是指不借助于中介或代表，自己對自己的事務(wù)進行直接的管理，即人民不間斷地直接參與行使權(quán)力，所遵循的原則是少數(shù)服從多數(shù)。從原則和理想狀態(tài)看，親自行使權(quán)力應(yīng)當勝于把權(quán)力委托給他人。直接民主在現(xiàn)實生活中以兩種方式存在：一是體制型，即在國家體制上實行直接民主。二是非體制型，即在具體問題上以直接民主的方式作出決定，如直接參與、直接選舉和全民公決等，但在國家體制上卻是間接民主。所謂代議制民主，是指全體人民借助選舉程序投票選出自己滿意的代表，結(jié)成政府，來代表他們行使權(quán)力，負責制定法律和管理公共事務(wù)。由于人民只是間接而不是直接行使權(quán)力，故又稱間接民主。

作為中國基層治理經(jīng)驗而存在的村民自治，與國家政權(quán)層面上的中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級奉行的單一制行政體制不同，是從國家體制開放出來的，由基層社會組織自身生活的一種治理方式。根據(jù)這種治理方式，本可以由基層政權(quán)控制的基層公共事務(wù)交給了人民直接管理，用直接民主的方式實現(xiàn)了一種群眾性自治，基層政權(quán)則對自治事務(wù)實行指導(dǎo)。村民自治所秉持的直接民主理念和立法精神，可以追溯到新中國剛剛成立的上世紀50年代。

根據(jù)《彭真文選》對基層直接民主的回顧，早在1953年決定建立城市街道委員會時，即提出并經(jīng)中央批準，街道居民委員會的性質(zhì)是群眾自治組織，而非政權(quán)組織。它的任務(wù)主要是把街道居民組織起來，在居民自愿原則下辦理有關(guān)居民的共同福利事項，宣傳政府的政策法令，發(fā)動居民響應(yīng)政府的號召和向基層政權(quán)反映居民意見。彭真寫道：“基層群眾性自治組織過去一直沒有推廣到農(nóng)村。1982年頒布的新憲法第111條規(guī)定：‘城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！迸碚娴倪@段話可以看作是黨和國家對村民自治制度設(shè)計的總綱。村民自治的理念、立法精神都可以從這段話中找到源頭。將村委會的群眾自治組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政權(quán)組織區(qū)分開來，是處理鄉(xiāng)村關(guān)系的基本原則，支持村民自我管理則是黨組織和村委會關(guān)系的基本原則。1987年村委會組織法（試行）（草案）在六屆全國人大第23次會議審議之時，彭真圍繞著村委會的問題作出一長段經(jīng)典的論述，題目就是《通過群眾自治實行基層直接民主》。彭真指出：人民如何行使民主權(quán)利，當家作主？這是一個很大的根本問題。最基本的是兩個方面：一方面，人民通過他們選出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家的權(quán)力。另一方面，在基層實行群眾自治，群眾的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權(quán)利。沒有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當家作主辦理，我們社會主義民主的健全就缺乏一個側(cè)面，還缺乏全面的鞏固的群眾基礎(chǔ)。有了村民委員會，農(nóng)民群眾按照民主集中制的原則，實行直接民主，要辦什么，不辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實踐。[1]（P607-608）由此可以清晰地看出，村民自治的推行承載著直接民主的理想。

二、村民自治實踐與直接民主原則的背離

村民自治承載了直接民主的理想，接踵而來的問題便是：直接民主的實現(xiàn)形式究竟有哪些。由于彭真沒有嚴格界定什么是直接民主，并且在他的上述論述中很容易引申出在基層實行直接民主、在基層之上或高層實行間接民主的結(jié)論，因此我國的一些學者對直接民主賦予了較為寬泛的含義。如有學者認為：村民自治這一基層直接民主通過村民會議、村民代表會議、村民選舉委員會、村民直選等形式來實現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。依據(jù)政治學理論關(guān)于直接民主的嚴格界定，村民直選是一種最基本的直接民主形式，這一點毋庸置疑，而對村民會議、村民代表會議及其兩者的替代才是最有爭議之處。2000年11月，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會在北京主持召開了一個 “貫徹執(zhí)行村民委員會組織法研討會”，會議認為：村委會組織法的基本精神是村民實行直接民主。根據(jù)該法的規(guī)定，村民會議是村民實行民主自治的權(quán)利基礎(chǔ)和基本形式。只有在人數(shù)較多或居住分散，召開村民會議比較難的地方，才可以召開村民代表會議，而且只能討論村民會議授權(quán)的事項。在法律實施中，凡是條件具備，能夠直接召開村民會議的地方，都應(yīng)當用村民會議的形式?jīng)Q定村內(nèi)的重大事項。在執(zhí)法過程中，有些地方用村民代表會替代村民會議，不召開村民會議，或者用村民代表會決定村內(nèi)一切重大事項，這種做法與立法宗旨不相符。由此可見，村民自治實行直接民主的形式就是村民會議。

回顧村民自治30多年的演變路徑會發(fā)現(xiàn)，在各方作用下，原來制度設(shè)計中以村民自我管理和參與為核心的直接民主，卻逐漸演變?yōu)橐赃x舉為核心的精英民主和間接民主。理論界、學術(shù)界對我國村民自治的直接民主原則及其實現(xiàn)形式、村民在村級民主過程中的參與權(quán)利和程序等重要的議題缺乏應(yīng)有的理論關(guān)注和深入研究。特別是1987年試行法之后，學術(shù)界跟隨“選舉為中心”的實際工作任務(wù)，將大部分理論資源應(yīng)用于村民自治中的民主選舉研究。[2]（P10-17）結(jié)果，以選舉為中心的村民自治研究逐漸迎合并事實上促進了村民自治偏離直接民主以及參與的本性，走向一種“代議式民主”。1987年的試行法還僅僅是確認了村委會的管理機構(gòu)地位，在原則上明確堅持直接民主原則，立法者也明確表達了對直接民主原則的支持。但到了1998年，村民代表會議制度正式確立，而2010年新出臺的《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定了村民代表會議的組成與議事程序，與之相伴的還有村莊規(guī)劃中的行政化思維，最終導(dǎo)致村民會議的直接民主形式被“邊緣化”[3]（P18-19）。 在“代議式民主”的邏輯下，從實踐者、立法者到理論研究者都聚焦于——選舉，選舉對象為村委會委員和村民代表，議事規(guī)則上重視村委會和村民代表會議，村民的直接民主權(quán)利在實際中僅剩余直接選舉的權(quán)利。

從村委會這一視角來看，它是依法選舉產(chǎn)生的，其上臺后如何做事情，村民便難以駕馭。2010年10月最新修訂的《村委會組織法》第二條明確規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！痹摋l基本賦予了村委會作為村民自治的主體地位，盡管《村委會組織法》的第二十三條規(guī)定了村民會議、村民代表會議對村委會具有年度報告的審議權(quán)以及決議的否決和修改權(quán)，第二十四條規(guī)定了重要項目由村民會議保留的權(quán)力，但其實根本不足以解決村民自治異化為“村委會自治”的問題。一個沒有受到有效制約的村委會，即便是民選的，仍然會在任期內(nèi)追求自身利益的最大化，一旦其可能獲得的利益超過了連選連任所可能帶來的利益，它仍然會去追求原本不該屬于他的利益。無奈的村民，惟一的辦法就是與選舉對應(yīng)的罷免，但是在一個精英主導(dǎo)的村莊，村委會完全可以化解村民經(jīng)過嚴格程序所組織的罷免努力，結(jié)果現(xiàn)實中罷免成功的案例很少發(fā)生。

而作為直接民主的主要形式村民會議，《村委會組織法》在其程序規(guī)定方面尚有諸多不完善之處，主要表現(xiàn)為：一是未對定期村民會議作出強制性規(guī)定。既然村民會議有審議村民委員會年度工作報告的責任，則理應(yīng)一年至少召開一次。然而該法未作出強制性規(guī)定，而同時規(guī)定村民會議可將此權(quán)限授予村民代表會議，那么村委會完全可以以召開村民會議的種種客觀障礙為由，不召集村民會議，而只召開村民代表會議來進行年度工作審議。因為相比村民會議而言，村民代表會議更便于村委會操縱。二是未對村民會議的形式作出更靈活的規(guī)定。如在網(wǎng)絡(luò)極為發(fā)達的當下，村民會議可否采用網(wǎng)絡(luò)會議的形式或者現(xiàn)場會議與網(wǎng)絡(luò)會議相結(jié)合的方式未作規(guī)定。事實上，在部分市郊村和城中村，網(wǎng)絡(luò)會議已不存在太大障礙，村民因客觀原因不能到達現(xiàn)場的，可委托他人代表其參加會議，可否將村民會議中最為重要事項單獨列出，采用網(wǎng)絡(luò)表決、電話表決、委托表決等方式也未作規(guī)定。三是村民會議如何制約村民代表會議未有涉及。如前所述，村民自治承載著我國實現(xiàn)直接民主的偉大夢想，然而受制于農(nóng)村的客觀現(xiàn)實，村民代表會議作為一種間接民主的形式承載著人們實現(xiàn)村民自治的夢想。當人們意識到并極力摒棄“村委會自治”的同時，應(yīng)當充分考慮到如何防止村民自治異化為“村民代表會議自治”的可能性。依《村委會組織法》第二十四條規(guī)定，村民會議對于村民代表會議的授權(quán)幾乎沒有任何保留事項。同時，盡管規(guī)定村民代表向其推選戶或村民小組負責，但沒有規(guī)定其選民是否有權(quán)罷免村民代表及罷免程序。更為重要的是，村民會議并沒有被規(guī)定為強制性的定期會議，村民代表會議卻被規(guī)定為每季度召開一次，這大大加強了村民代表會議架空村民會議的可能性。盡管村民代表會議毫無疑問比村委會更具有民主代表性，但仍然屬于精英民主，精英（代表）往往會和村干部之間達成某種利益的交換，結(jié)果村干部完全可以將村民的利益擱置一旁，使得農(nóng)村決策體制走向某種集中模式，由少數(shù)村莊精英來決定村莊的重大事項，其結(jié)果不是村民的公益，而是精英（代表）們的公益?；鶎用裰鞯倪@種發(fā)展趨向，并不利于鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村發(fā)展。

這種被誤解的村民自治，造成的直接后果就是：民主似乎只有一種——以選舉為核心，而民主的主體似乎也只有精英。農(nóng)民本來就已被排斥在國家民主層面之外，而在最有可能參與并決定自身事務(wù)的村民自治領(lǐng)域，又被“代議民主”所隔離，他們根本不可能有效地參與村莊政治過程，更沒有機會通過政治參與來實現(xiàn)自我教育和意識上的現(xiàn)代化。這種誤入精英民主和間接民主的村民自治實踐，已不可避免地耗蝕了村莊內(nèi)聚力，對村莊公共權(quán)力行使方式不滿的村民，開始背離村莊共同體遷徙和上訪，這意味著治理主體開始脫離村莊共同體了，共同體解體了，村民沒有了，又如何來談自治？

三、還村民自治以直接民主的本來面目

對村民自治的直接民主已無異議，當前首要而基本的一項任務(wù)就是要探尋村民自治中直接民主的實現(xiàn)形式問題，重點應(yīng)放在如何通過合理分權(quán)以及程序安排，使其順暢運行。村級民主制度實踐的方向，應(yīng)放到村民真正參與村級公共事務(wù)決策方向上來，以參與式的直接民主來構(gòu)建村級民主模式，它的重點在于追求讓村民更直接地參與決策，并與村民參與決策權(quán)利為中心，而非選舉權(quán)利為中心。

如前所述，從最嚴格意義來講，村民自治內(nèi)部的一切決策都應(yīng)使用最具正當性的村民會議來決策，以體現(xiàn)直接民主的“直接性”。但村莊事務(wù)繁雜，性質(zhì)與影響范圍不一，在客觀上并不需要事事訴諸“村民會議”；村民會議的制度成本相對最為高昂，村民的自主精神與能力的培養(yǎng)非朝夕可成，全部實行直接民主，盡管最大程度解決了權(quán)力合法性問題，但忽視了管理的有效性問題。所以，村民自治的民主程序應(yīng)該是一種以直接民主為主、間接民主為輔的程序組合。兩者不妨如此定位：村民會議是原則和重點，不能通過簡單的“一次性授權(quán)”來擠壓直接民主空間，架空直接權(quán)力領(lǐng)域，應(yīng)保障村民會議在召集程序、議題重要性及協(xié)商理性方面的優(yōu)先地位，使之對最重大的村級事務(wù)具有直接決策權(quán)力，對村民會議的開會制度也要做出原則性規(guī)定并鼓勵各地探索。作為規(guī)避村民會議客觀存在的種種障礙和巨大成本而在實踐中發(fā)展起來的村民代表會議，可通過清晰、有限而可收回的授權(quán)安排，使之承擔日常性的村級重要事務(wù)決策。村民會議和村民代表會議各安其分，才能協(xié)調(diào)好村民自治中的精英和大眾的不同作用。事實上，單獨哪一方都達不成善治的效果。

想要說明的一點是，直接民主的優(yōu)勢并不在于一定能產(chǎn)生比間接民主制度更科學和明智的決策，而在于其尊重了每個人表達自己利益和意志機會，更在于其承認了每個個體的主體性?；蛟S理想主義的直接民主并不可取，但其所蘊含的價值確實值得推崇。應(yīng)將村民自治真正歸還給村民，使之具有相對完整的權(quán)力來對自治事務(wù)做出決定，并在此過程中形成核心的民主行動能力。在此意義上，村組法應(yīng)保持適度的 “謙抑”，尊重社會自治的自身規(guī)律和發(fā)展需求，為村民自治提供運行空間。

從直接民主原則出發(fā)推演整套運行體系，理應(yīng)成為當前村民自治最核心的理論與實踐關(guān)切。

[1]彭真.彭真文選[M].北京：人民出版社，1991.

[2]王禹.我國村民自治研究[M].北京：北京大學出版社，2004.

[3]張明亮.村民自治論壇（第一輯）[M].北京：中國社會科學出版社，2001.