我國公共預(yù)算管理制度存在的問題及對策

梁淑英

（中共聊城市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研室，山東 聊城 252000）

財稅改革是我國經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，而1994年進行的分稅制改革奠定了我國現(xiàn)代稅制以及各級政府之間財政關(guān)系的基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上，陸續(xù)進行了部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等一系列的財政預(yù)算管理制度改革，并取得了階段性成效。但由于基本國情的約束和傳統(tǒng)預(yù)算管理體制的慣性影響，我國公共預(yù)算管理制度改革明顯滯后。為此，本文通過對現(xiàn)階段我國公共預(yù)算管理制度存在問題的分析，并對此提出科學(xué)、合理的對策，以期對我國公共預(yù)算管理制度改革有所啟示。

一、我國公共預(yù)算管理制度存在的問題

（一）預(yù)算編制中存在的問題

1．預(yù)算編制周期設(shè)置不科學(xué)。從我們國家的預(yù)算編制來看，編制時間相對較短。預(yù)算的編制是一項十分繁雜、專業(yè)性很強的工作，需要有充足的時間來做保證。西方發(fā)達國家預(yù)算準備期一般都長達一年左右。而我國執(zhí)行的是每年的元月1日就已開始進入預(yù)算的執(zhí)行期，但一直要到3月份全國人大開會批準之后，預(yù)算文件才具有法律上的效力。這種財政年度與日歷年度相統(tǒng)一的做法導(dǎo)致預(yù)算的實際編制時間相對較短，一般只有3～4個月的時間，并且預(yù)算批準的時間遠遠晚于預(yù)算的編制和執(zhí)行時間，造成當年的年初幾個月形成一個“法律空檔”。由于時間較短，預(yù)算編制的質(zhì)量不能保證。

2．預(yù)算編制缺乏戰(zhàn)略性、前瞻性。我們國家編制的預(yù)算，一般是按公歷年度編制的。編制一年的預(yù)算對于科學(xué)管理來說，眼界太短，視野不夠，沒有和財政的中長期計劃銜接起來，使得預(yù)算的編制不能前后呼應(yīng)。長期以來，我國的預(yù)算編制缺乏科學(xué)的分析預(yù)測，預(yù)算編制沒有很好地與經(jīng)濟預(yù)測結(jié)合起來。特別是2008年的美國次貸危機給我國經(jīng)濟帶來的影響是非常深遠的，實際上從2007年八、九月份已開始對我國沿海省份的經(jīng)濟帶來影響，但對內(nèi)陸省份或外向型經(jīng)濟較少的省份的影響直到2008年四、五月份才開始顯現(xiàn)，由于預(yù)算缺乏前瞻性，財政很難做到合理的安排預(yù)算收支。這樣的現(xiàn)象在地方上不是特例，而具有普遍性。

3．預(yù)算編制的科目內(nèi)容不夠細化、不夠科學(xué)。每年年初政府向人大提交的預(yù)算，普通人大代表很難看懂，許多專業(yè)委員也不是十分明白。這往往會造成人大對政府的預(yù)算草案“只決不議”的現(xiàn)象。為了確保人大審議時能夠看懂預(yù)算，我們必須保證預(yù)算的規(guī)范和進一步細化。這就要求我們必須對預(yù)算科目進行調(diào)整和完善，并細化預(yù)算調(diào)整的具體內(nèi)容，盡量讓人大代表清楚明白錢花到什么地方去了，確保預(yù)算的科學(xué)嚴謹。

4．預(yù)算編制缺乏整體性、完整性。長期以來，我國的財政性資金分為一般預(yù)算資金、基金預(yù)算資金、預(yù)算外資金、社保資金。這種多軌制運行方式既違背了預(yù)算的整體性、完整性原則，又削弱了政府的宏觀調(diào)控能力。由于對預(yù)算外資金、社保資金缺乏監(jiān)督和制約，使預(yù)算外資金、社保資金演變?yōu)椴块T利益甚至個人利益的小金庫，成為蠶食公共利益的巨大黑洞。近幾年，國家已注意到這個問題的嚴重性，已開始縮小預(yù)算外資金范圍，逐步將預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)，并加大對社保資金的嚴格監(jiān)管。此外，我國預(yù)算的不完整性還表現(xiàn)在部門預(yù)算的編制上，目前的支出預(yù)算是切塊分類分部門編制的，這就使財政難以對一個預(yù)算單位的經(jīng)費整體使用情況實施有效的監(jiān)督和控制。

5．預(yù)算編制條塊結(jié)合缺乏統(tǒng)一性。中央財政安排的支出預(yù)算是根據(jù)支出性質(zhì)進行編制和管理的，既包括中央本級的支出，也包括對地方的轉(zhuǎn)移支付資金支出，既包括中央財政直接對地方的轉(zhuǎn)移支付資金支出，也包括中央各部門對地方的轉(zhuǎn)移支付資金支出，而地方財政年初對本級的財力比較好預(yù)測，但對于中央各部門對地方分配的轉(zhuǎn)移支付資金很難預(yù)測，而上級財政部門又要求地方財政必須將這部分資金編列到地方財政預(yù)算中，這就給地方財政編制預(yù)算帶來了難以克服的矛盾與困難。這就往往造成地方?jīng)Q算支出與年初預(yù)算支出有較大差距。由于財政職能被肢解，財政對部門預(yù)算的編制、控制變的十分困難。

（二）預(yù)算審查批準中存在的問題

1．預(yù)算審查批準流于形式。究其原因，財政部門提交人大審查的預(yù)算草案專業(yè)性、技術(shù)性非常強，預(yù)算科目過于寬泛，一般只是到各支出大類的數(shù)據(jù)，個別項目款，極個別項目到項，由于目前各級人大預(yù)算審查專業(yè)人員匱乏，加之預(yù)算審查時間過短，所以，人大很難對預(yù)算進行細致的審查。一年一度的各級人民代表大會會期一般不超過15天，而人代會要依法進行各項預(yù)定的議程，其中審查預(yù)算的時間最多不超過一天，地方的人代會由于會期較短，留給審查預(yù)算的時間有時甚至只有幾個小時，因而代表們沒有充裕的時間仔細查閱預(yù)算草案。這樣造成人大對政府預(yù)算的審議走過場。政府的預(yù)算沒有經(jīng)過嚴格把關(guān)就生效并付諸實施，其結(jié)果是預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督也同樣失去意義，而且人大這種未盡職責(zé)的態(tài)度反過來助長了政府編制預(yù)算的隨意性。

2．預(yù)算審查方法不科學(xué)。由于預(yù)算草案的專業(yè)性、技術(shù)性，加之預(yù)算審查時間過短。預(yù)算審查一般只看各大類收支有沒有增長或增長多少，或只看自己關(guān)注的各大類支出有沒有增長或增長多少，但對增減或增減多少知之甚少。

（三）預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題

1．對超收收入預(yù)算執(zhí)行缺乏規(guī)范性制度。縱觀近些年來我國財政收入完成情況，每年都實現(xiàn)超收，個別年份超過年初預(yù)算的5%以上，對超收收入基本上當年全部形成支出，或者統(tǒng)統(tǒng)結(jié)轉(zhuǎn)下年，年終向人大會議報告，對超收收入應(yīng)該怎么用，用到哪里，用多少留多少，目前沒有明確的制度要求，使用程序上也有待完善。

2．在支出管理上，國庫集中支付和政府采購有待進一步深化。近年開展了國庫集中支付改革和政府采購改革，這是預(yù)算管理制度改革的兩項重要內(nèi)容，這兩項改革對預(yù)算支出管理是一場較為徹底的改變。但是現(xiàn)實執(zhí)行過程中，還有些不完善的地方：一是監(jiān)督不到位。在預(yù)算執(zhí)行中只是起到了事前的監(jiān)督，對于事中、事后的監(jiān)督還只存在于理論層面上，對于某項資金只能審核到其指標和用款計劃的合理性，而對于支付及支付后的環(huán)節(jié)審核還不到位，尤其是對授權(quán)支付，資金是否真正用到項目上，資金是否被挪用等監(jiān)管還是薄弱環(huán)節(jié)。甚至個別單位虛構(gòu)一些假的政府采購項目，套取財政資金，國庫集中支付對這種行為的監(jiān)督還起不到任何作用，說明國庫集中支付的監(jiān)督作用還有待加強。二是直接支付資金比例過低。由于直接支付是由財政部門委托銀行直接將資金撥付到商品供應(yīng)商、勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位，減少了預(yù)算單位的分配環(huán)節(jié)，加大資金的流轉(zhuǎn)速度和資金的使用效益，并能加大財政部門的監(jiān)督力度，是國庫集中收付制度改革的方向，但在實際執(zhí)行中，預(yù)算單位還是比較喜歡授權(quán)支付方式進行資金撥付，一方面可弱化財政部門監(jiān)管，另一方面可有資金分配上空間、時間的權(quán)力。三是各項制度間的銜接不到位，還需要進一步完善和協(xié)調(diào)。四是績效評價制度不完善，使得財政資金投放產(chǎn)生的效益大打折扣。

3．預(yù)算約束弱，預(yù)算執(zhí)行存在一定的隨意性。按照現(xiàn)行預(yù)算法律，政府預(yù)算一經(jīng)按法定程序?qū)徟_定，財政部門應(yīng)及時批復(fù)執(zhí)行，任何單位和個人不得隨意變更。但是多年來的實際情況是預(yù)算執(zhí)行變動頻繁，追加預(yù)算較大，預(yù)算約束力較弱。形成這一問題的原因是多方面的，一是經(jīng)濟社會快速發(fā)展帶來的支出的不確定性不可預(yù)見性的支出明顯增多，如近年中央連續(xù)出臺多項民生政策，新增項目多，提標擴面的也多，很多都是年初預(yù)算未能預(yù)測到的。二是政府各部門對預(yù)算重視程度不夠，年度執(zhí)行中臨時多出一些項目，要求追加預(yù)算，很多項目往往又是得到領(lǐng)導(dǎo)支持或者是必須的突發(fā)性事件，造成財政預(yù)算執(zhí)行被動。三是作為地方財政，預(yù)算編制受財政限制，對全年總財力預(yù)測無法準確把握。

二、我國公共預(yù)算管理制度改革的對策

現(xiàn)階段已經(jīng)初步建立起公共預(yù)算管理制度基本框架，但有些改革制度在實際工作中并未能達到改革的初衷和效果，特別是隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，亟需進一步推進公共預(yù)算管理制度改革。

（一）加快《預(yù)算法》的修訂與完善

任何的改革都脫離不了法律法規(guī)的支持，公共預(yù)算管理制度改革同樣需要“有法可依”。而我們這里所說的“有法可依”之法，即《中華人民共和國預(yù)算法》，簡稱《預(yù)算法》?，F(xiàn)行《預(yù)算法》于1995年實施，它取代了1991年10國務(wù)院頒布的《國家預(yù)算管理條例》，在治國理財、宏觀政策調(diào)控中起到重要作用。但是，中國改革開放在1992年之后進入了一個嶄新階段，1994年全面推進社會主義市場經(jīng)濟體制改革，1998年認可公共財政體系并確立公共財政改革的大方向，并逐步推行了諸如部門國庫集中支付制度改革、預(yù)算改革等。但是，事實上，預(yù)算法從實施開始就與財政實踐逐漸走遠，這也就決定了它在2003年之后常被提起并納入立法計劃，而又一次一次擱置。一個民主法治的國家，法律是最終規(guī)范和確立社會經(jīng)濟活動中利益相關(guān)者權(quán)利、義務(wù)劃分的方式，也是避免人治、濫用公權(quán)的重要手段。近年來，隨著要求修訂《預(yù)算法》的呼聲越來越高，我國于2011年底啟動了《預(yù)算法》修訂，并于2012年進入二審。為進一步推動《預(yù)算法》的修訂與完善，從基層政府角度出發(fā)，亟須做好以下兩個方面:一是要加大人民代表大會對預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)督。這是法之根本，切實把政府資金管好管實，其中監(jiān)督體系最重要。在修訂稿基礎(chǔ)上，還應(yīng)從制度層面加大人大對預(yù)算監(jiān)督，要在預(yù)算法修正案的立法宗旨中增加并強調(diào)“加強并嚴格各級人大對預(yù)算的監(jiān)督”，推行實施預(yù)算簡報制度，預(yù)算執(zhí)行中的遇到的問題，要及時向同級人大報告，確保監(jiān)督到位。二是預(yù)算公開要動態(tài)化、法制化，更能適應(yīng)預(yù)算公開。現(xiàn)在實施的預(yù)算法沒有規(guī)定預(yù)算公開事項，僅僅規(guī)定了公開的內(nèi)容，公開內(nèi)容過于簡單。“三公”經(jīng)費公開無疑是預(yù)算公開工作的重點和焦點。我國功能科目分為“類”、“款”、“項”、“目”四個級別，目前公開的程度只到了“款”這一級別。哪些項目應(yīng)列為“三公經(jīng)費”，應(yīng)予以公開，在立法時應(yīng)明確。

（二）完善預(yù)算編制方法

完善預(yù)算編制方法，確保預(yù)算編制在公共預(yù)算管理制度改革中起到?jīng)Q定性作用，應(yīng)從以下幾個方面入手：一是注重可操作性，突出精細化、科學(xué)化管理特色。編制部門預(yù)算要對所有支出按功能科目分類，分別歸入行政運行、民生投入、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展等幾大內(nèi)容，同時，將項目支出細化。二是突出部門預(yù)算周期科學(xué)性、完整性，完善制度建設(shè)。實行預(yù)算跨年制，將預(yù)算年度由目前的歷年制改為跨年制，以消除時間差，考慮以每年的4月1日為預(yù)算年度的起始時間，下一年的3月31日為終止時間，使預(yù)算年度與人大審批預(yù)算的時間相一致，從而增強預(yù)算的約束力。在預(yù)算執(zhí)行過程中，有很多因素對部門預(yù)算進行干擾，這就在年初預(yù)算之外又增加一大塊支出，這在地方上屢見不鮮，這就需要完善部門預(yù)算編制制度，將強化預(yù)算執(zhí)行管理作為日常工作重點，嚴格預(yù)算約束。預(yù)算一經(jīng)確定，除國家和省出臺增支政策以及發(fā)生突發(fā)事件外，原則上不得調(diào)整。要進一步加大執(zhí)行監(jiān)控和跟蹤問效力度，加強監(jiān)督檢查，努力促進預(yù)算編制和執(zhí)行質(zhì)量不斷提高。三是厲行節(jié)約，進一步壓縮“三公”經(jīng)費，提高民生支出比重。預(yù)算編制要認真貫徹落實中央和省厲行節(jié)約有關(guān)要求，嚴格控制一般性支出，堅決杜絕鋪張浪費，大力降低行政成本，從嚴從緊編制下年預(yù)算。要盤活存量、嚴控增量，充分運用好收費收入、結(jié)余資金和單位自有收入等各類資金，集中財力保障重點支出需求，進一步提高社會保障、教育、醫(yī)療、三農(nóng)等支出占總支出的比例。四是繼續(xù)推進綜合預(yù)算管理，嚴格明確財政性資金界定，任何單位部門不應(yīng)存在界定不清的收入，該納入非稅收入的資金全部納入部門預(yù)算，確保預(yù)算編制的完整性。通過以上改革真正實現(xiàn)一個部門一本預(yù)算。

（三）構(gòu)建完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系

為進一步加大我國公共財政預(yù)算的前瞻性、可執(zhí)行性，首先要進一步拓展我國公共財政預(yù)算的編制范圍，使之能夠全面反映本地區(qū)公共財政收支，必須改變以往只重視本級當年灶內(nèi)收入的觀念，把本級區(qū)域內(nèi)收支放到全省乃至全國范圍內(nèi)考慮，既要把本級地方財政收入做足打?qū)崳惨屑氀芯可霞夀D(zhuǎn)移支付政策，把上級各類轉(zhuǎn)移支付納入到本級當年預(yù)算中，同時也要考慮分散在各部門的項目結(jié)余資金，改變上年結(jié)余未能納入當年統(tǒng)籌安排的現(xiàn)狀。做到全盤考慮，全面反映每年給人大提報的公共財政預(yù)算，要充分列明各類資金來源，特別是上級各類轉(zhuǎn)移支付的收支安排，分清資金性質(zhì)，補助類、項目類、?？铑愐浞煮w現(xiàn)上級政策目標，落實好本級配套。其次要進一步充實豐富市級公共財政預(yù)算編制方法，公共財政預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源要充分利用部門預(yù)算的編制，因此必須夯實部門預(yù)算編制，做到本級公共財政預(yù)算與部門預(yù)算的統(tǒng)一性，在此基礎(chǔ)上，重點是編制好大的項目支出預(yù)算，打破基數(shù)觀念，引入“滾動預(yù)算”和“零基預(yù)算”模式，制定項目庫和項目管理制度，對凡是具有競爭性的項目，必須經(jīng)過公開競爭程序，由專家委員評審認定，保證整個資金預(yù)算安排的公平、公正。另外公共財政部門要充分研究國家政策，做好本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的日常研究，把握地方財政對地方經(jīng)濟社會的影響作用，為年度預(yù)算編制給領(lǐng)導(dǎo)做好參謀，并把公開財政預(yù)算作為地方?jīng)Q策程序中的一個環(huán)節(jié)，積極參與到地方黨委、政府決策中去。

長期以來我國對預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的職能分工不明確，財政部門集編制權(quán)、審批權(quán)、撥款權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，加上人大對預(yù)算的審議和監(jiān)督更多地還僅僅停留在形式上，導(dǎo)致預(yù)算主管部門的權(quán)力高度集中，缺乏制衡和監(jiān)督。因此，迫切需要改革目前的狀況，進行體制創(chuàng)新，建立起分工明確、相互制衡、相互制約的預(yù)算管理體制。建立科學(xué)合理、注重績效的預(yù)算測評體系。公共預(yù)算體系囊括了預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、評價等內(nèi)容，體系建立的目的就是要對預(yù)算管理進行全程監(jiān)控，不留死角。公共預(yù)算體系的構(gòu)建與完善，是對當前財政運行模式的“打破再整合”，它的出現(xiàn)避免了部門間各行其是的格局，將一個地區(qū)的各項財政工作融為一體，大大減免了繁瑣過程，提高了資金使用效益。同時也突顯了公共預(yù)算管理制度改革的手段的科學(xué)性、合理性。

（四）加強預(yù)算的審計監(jiān)督

黨的十八大報告提出：要加強預(yù)算決算的審查監(jiān)督，……支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用，加強對政府全口徑預(yù)算的審查和監(jiān)督。這里所說的全口徑，是在預(yù)算管理上不能有例外，杜絕有些部門收了錢、花了錢卻不受控制和監(jiān)督。加強全口徑預(yù)算決算的審查監(jiān)督，對于貫徹落實好黨的十八大精神，長期堅持科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)思想，確保經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，全面建成小康社會，具有非常重大的意義。

一是要加強人大對財政預(yù)算審批監(jiān)督。一方面將部門預(yù)算列入本級人大常委會的議題進行審議，實施對部門預(yù)算定時監(jiān)督。人大常委會將部門預(yù)算的全部內(nèi)容納入常委會會議審議范圍，聽取和審議本級政府關(guān)于部門預(yù)算細化方案的報告，表決是否通過部門預(yù)算的報告，確保部門預(yù)算編制、審查、執(zhí)行、監(jiān)督更加規(guī)范。另一方面聽取和審議預(yù)算執(zhí)行專項報告，進行預(yù)算實時監(jiān)督。針對預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，提出意見、建議，促進政府預(yù)算執(zhí)行到位。

二是加強審計部門開展預(yù)算審計的及時性、完整性、科學(xué)性。為提高監(jiān)督效率，審計部門要對政府提交的財政預(yù)決算報告，先行審計，嚴格把關(guān)，以利于提高人大預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量、增強監(jiān)督的針對性實效性。審計監(jiān)督可以從兩個方面來進行，一方面政府審計機構(gòu)，組織力量對財政預(yù)算進行審計，出具審計意見，作為人大審查批準的重要依據(jù)。另一方面，聘請社會審計機構(gòu)，對預(yù)決算進行審計，提出改進工作的意見和建議。因為代議機關(guān)的財政監(jiān)督，實質(zhì)上是從財政資金方面制約和監(jiān)督政府的活動，對政府行為具有深遠影響，在審查和批準財政預(yù)決算的過程中，審計監(jiān)督具有重要作用。從審計載體和工作實踐的效果來看，政府審計仍屬于內(nèi)部監(jiān)督性質(zhì)，這種審計受政府的制約和影響比較大，存在諸多弊端。雙重審計，可以削弱這些弊端的影響，提高審計質(zhì)量，為人大依法決策，提供客觀有效的依據(jù)。

三是要全力推進公開財政預(yù)決算。讓財政預(yù)決算運行在陽光下。人大、紀檢、財政、審計要加強聯(lián)合，建立并完善公開平臺機制，設(shè)置專門的網(wǎng)站欄目，適時公開財政預(yù)決算和審計報告，包括一級、二級科目，包括部門預(yù)算、“三公”經(jīng)費等。同時，對存在問題和疑問，要接受公眾詢問，釋疑解惑。一些地方政府不愿把財政預(yù)決算公開，是因為其中可能有一些違法違紀的問題、有一些見不得人的東西，而這些正是需要糾正的。比如，接待費居高不下的問題、喝天價酒、坐超標車等等。通過公開暴露問題，有則改之，無則加勉，有利于促進問題的解決，推動建立長效機制，預(yù)防腐敗和政府濫用職權(quán)行為的發(fā)生，增強政府的權(quán)威和公信力。