論北洋政府的警政建設(shè)及其特點(diǎn)

梁 翠

(中央司法警官學(xué)院，河北保定 071000)

中國(guó)近代警察制度是引進(jìn)西方制度的產(chǎn)物。19世紀(jì)50年代，上海租界內(nèi)的巡捕為出現(xiàn)在我國(guó)的最早的近代意義上的警察，為國(guó)人所贊揚(yáng)和認(rèn)可。19世紀(jì)末，鄭觀應(yīng)、陳熾和胡禮垣等一批早期改良思想家開始呼吁清廷創(chuàng)建近代警察制度。1898年戊戌變法期間，黃遵憲在湖南長(zhǎng)沙創(chuàng)辦的保衛(wèi)局，一改舊時(shí)治安體制，成為中國(guó)警察機(jī)構(gòu)的濫觴。隨著百日維新的失敗，保衛(wèi)局遭裁撤，但清廷已無(wú)法遏制近代警察制度在中國(guó)生根發(fā)芽的勢(shì)頭。自1901年起，伴隨著官職改革的進(jìn)行，清政府開始了自京師到地方、從地方自辦到中央統(tǒng)一規(guī)劃的警政建設(shè)。至清亡，清政府初步形成了以京師為中心，以地方為大面，延及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全國(guó)性警察網(wǎng)絡(luò)，中央相繼有巡警部、民政部，京師有內(nèi)外城巡警總廳，省級(jí)有巡警道，地方有警察總局、警務(wù)局等機(jī)構(gòu)，迥異于傳統(tǒng)治安體系的近代警察組織初步形成［1］。在清末政府初步創(chuàng)建警政的基礎(chǔ)上，北洋政府在袁世凱“劃一警制”思想的指導(dǎo)下，對(duì)中央和地方警政機(jī)構(gòu)實(shí)施系統(tǒng)的調(diào)整和規(guī)制，建立和健全了警察制度，并在建設(shè)中形成了其時(shí)代特色。

一、北洋政府“劃一警制”的警政建設(shè)

在中央警政機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，北洋政府設(shè)內(nèi)務(wù)部。內(nèi)務(wù)部?jī)?nèi)設(shè)總務(wù)廳、警政司、民治司、職方司、土木司、禮俗司和衛(wèi)生司。形式上，警政司與其他五司平行設(shè)置，但由于警政司所轄警政管理是內(nèi)務(wù)部最基礎(chǔ)、最重要的職能，其他機(jī)構(gòu)的管理職能需以社會(huì)治安管理為前提而展開，這就使得警政司的地位遠(yuǎn)非其他五司可比。警政司為內(nèi)務(wù)部下主管警政事務(wù)的機(jī)構(gòu)，其并不能參與實(shí)際警務(wù)活動(dòng)，也不能直接對(duì)地方各級(jí)警察機(jī)關(guān)發(fā)布指示或命令，其所做出的規(guī)劃和建議，還需上報(bào)內(nèi)務(wù)部總長(zhǎng)，由總長(zhǎng)認(rèn)可后，以總務(wù)部命令的形式行文。因此，內(nèi)務(wù)部雖不像清末巡警部那樣職責(zé)單純，但當(dāng)時(shí)仍是全國(guó)最高的警察機(jī)構(gòu)。

在首都北京，一體的京師警察廳出現(xiàn)、步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門瘋狂后而滅亡、京師軍警聯(lián)合公所從有到無(wú)，這就是民國(guó)初年的京師三大警察機(jī)構(gòu)。較之清末的京師，警察隊(duì)伍更為擴(kuò)大，系統(tǒng)更為嚴(yán)密。1913年初，京師內(nèi)、外城巡警總廳在袁世凱的指示下合組為京師警察廳，隸屬于中央內(nèi)務(wù)部，主管京師內(nèi)的警察、衛(wèi)生、消防等事宜，清末以來(lái)京師警察兩廳分立的形式告終。京師封建治安體系步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門歷經(jīng)辛亥革命的洗禮后，非但未被裁撤，反倒在袁世凱的呵護(hù)下煥發(fā)新的生機(jī)。步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門直接聽命于袁世凱，與京師警察廳是平行的關(guān)系，而非隸屬關(guān)系。名義上，其掌管京師四郊的警備事務(wù);實(shí)際上，領(lǐng)導(dǎo)者強(qiáng)化了其刺探情報(bào)和特務(wù)的職能，成為軍警特合一的機(jī)構(gòu)，京師各地各界無(wú)不有其成員的加入。1924年10月，步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門終遭馮玉祥裁撤，徹底退出歷史舞臺(tái)。京師軍警聯(lián)合會(huì)設(shè)立的誘因是1911年9月武昌起義爆發(fā)所引起的京師騷動(dòng)，京城內(nèi)人心不安，治安一片混亂，軍警沖突時(shí)有發(fā)生。為了協(xié)調(diào)軍警關(guān)系，時(shí)任民政大臣的趙秉鈞邀集京師內(nèi)外巡警廳官員和駐京高級(jí)軍官共同成立此機(jī)構(gòu)，后改名為軍警聯(lián)合公所。1913年7月，趙秉鈞因刺殺宋教仁案被免職，軍警聯(lián)合公所陷入癱瘓狀態(tài)。1914年5月，軍警聯(lián)合公所遭裁撤，其職能由法定的軍警會(huì)議行使［2］。

地方上，面對(duì)清廷留下來(lái)的警察機(jī)構(gòu)編制各異、名稱雜亂的局面，北洋政府的首要任務(wù)是統(tǒng)一全國(guó)各地各級(jí)警政機(jī)構(gòu)稱謂。1913年1月，北洋政府發(fā)布《劃一地方警察官?gòu)d組織令》，以實(shí)現(xiàn)地方警察機(jī)關(guān)在稱謂、組織和領(lǐng)導(dǎo)體制上的一致。北洋政府在省區(qū)設(shè)警務(wù)處，在省會(huì)和主要商埠置警察廳，并設(shè)警察局和縣警察所。在鄉(xiāng)村基層，對(duì)于保甲、地方保衛(wèi)團(tuán)和商團(tuán)等傳統(tǒng)組織，北洋政府推行“警甲合一”的策略，對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，使其置于警察的控制之下，成為警察的輔助組織和力量。由此，一個(gè)體系更為完整、層次更為清晰的警察網(wǎng)絡(luò)形成［3］。

北洋政府“劃一警制”的警政建設(shè)，初衷雖是為了強(qiáng)化中央集權(quán)，但健全和發(fā)展了近代警察體系，確立了民國(guó)警察制度的基本體系和內(nèi)容。比之清末政府的警政建設(shè)，其有著多方面的重大發(fā)展和進(jìn)步之處。然受當(dāng)局身份和統(tǒng)治思想的影響，其警政建設(shè)的局限性也顯而易見。

二、北洋政府警政建設(shè)發(fā)展和進(jìn)步的體現(xiàn)

(一)建設(shè)的主動(dòng)性

北洋政府建設(shè)的主動(dòng)性，是相對(duì)于清末政府開創(chuàng)警政時(shí)的被動(dòng)性而言的。維新變法期間，黃遵憲積極主動(dòng)設(shè)立保衛(wèi)局被清廷否定和裁撤。直到庚子事變后，迫于對(duì)內(nèi)部人民日益嚴(yán)重的反抗行為和外部列強(qiáng)要求保護(hù)在華外國(guó)人士的人身、財(cái)產(chǎn)安全的壓力，清政府才下令實(shí)施新政以及創(chuàng)建警察制度。1902年，為了從列強(qiáng)手中收回天津和滿足列強(qiáng)不允許在天津租界20公里內(nèi)駐扎軍隊(duì)的要求，袁世凱急中生智，用脫了軍裝、穿上警裝的北洋新軍在天津拉起一支警察隊(duì)伍，創(chuàng)辦警察機(jī)構(gòu)。1905年，革命黨人吳樾在京師實(shí)施的爆炸行為深深觸動(dòng)清廷，使其這才下令再成立巡警部，以加強(qiáng)京師治安，統(tǒng)一各省警政?？梢?，清末警政建設(shè)處處滲透著被動(dòng)性［4］。對(duì)北洋政府來(lái)講，發(fā)展警察制度則是積極主動(dòng)的。袁世凱一就任民國(guó)總統(tǒng)，就開始了對(duì)全國(guó)警政的整頓。1912年先后發(fā)布《政府改組令》、《各部官制通則》和《內(nèi)務(wù)部通則》，把控了全國(guó)警政的中樞機(jī)構(gòu)內(nèi)務(wù)部。1913年初，改組京師警察廳。1913年、1914年和1915年先后發(fā)布了一系列警察機(jī)構(gòu)組織法規(guī)，對(duì)地方警政進(jìn)行整頓。袁死后，歷屆北洋政府統(tǒng)治者都把警政建設(shè)作為重要工作來(lái)抓，主動(dòng)姿態(tài)顯而易見。和清末政府相比，北洋政府少了對(duì)警察制度的無(wú)知和畏懼，多了對(duì)警察制度的認(rèn)可和利用，再加上袁世凱從清末新政開始積累的豐富的辦警經(jīng)驗(yàn)，使得北洋政府的警政建設(shè)游刃有余，成效顯著，主動(dòng)姿態(tài)則是必然的。

(二)警察分工細(xì)化，警種多樣化

清末，根據(jù)警察活動(dòng)的性質(zhì)和作用，對(duì)警察進(jìn)行了一定的分類，出現(xiàn)了行政警察、司法警察、高等警察、水上警察、鐵路警察、軍事警察和偵探警察等稱謂。清末警察分類的工作具有開創(chuàng)性，但分類安排卻是相當(dāng)粗略的，比如對(duì)于“行政警察”這一大概念，其分類包括“風(fēng)俗警察”、“消防警察”、“營(yíng)業(yè)稽核警察”和“對(duì)待外國(guó)人之警察”，這顯然是不夠合理和不全面的。

北洋政府時(shí)期，政府文件中不再出現(xiàn)“行政警察”這樣籠統(tǒng)的稱謂。為適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，新設(shè)立了衛(wèi)生警察、消防警察、礦業(yè)警察。衛(wèi)生警察管理環(huán)境衛(wèi)生、藥品管理、食品衛(wèi)生和時(shí)疫防治等事務(wù);消防警察是在清末設(shè)立消防部門的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的;礦業(yè)警察建于1915年，初稱礦場(chǎng)警察。此外，北洋政府改組了清末政府設(shè)立的水上警察和鐵路警察。1913年2月發(fā)布《長(zhǎng)江及其他水師改組令》，改水師為水上警察，設(shè)水上警察廳管轄。1915年3月又頒布《水上警察廳官制》，在瀕海、沿江、濱湖、通河的要沖之地，設(shè)置水上警察廳。鐵路警察的改組則經(jīng)過了由分散管理到統(tǒng)一管理的過程。依據(jù)1912年8月公布的《交通部官制》的規(guī)定，中央交通部為總攬全國(guó)鐵路行政的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，對(duì)鐵路實(shí)行集中統(tǒng)一的管理。在各地鐵路管理局的總務(wù)處下設(shè)警務(wù)科，負(fù)責(zé)全路警察事宜。1923年8月，交通部設(shè)立“辦理國(guó)內(nèi)各鐵路一切警備事宜”的鐵路警備事務(wù)處，作為全國(guó)鐵路警察事務(wù)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。各國(guó)有鐵路管理局撤銷隸屬于總務(wù)處的警務(wù)科，設(shè)置與總務(wù)處平行的警察處。專業(yè)警察隊(duì)伍的組建，適應(yīng)了形勢(shì)的發(fā)展，加強(qiáng)了警察的社會(huì)管理職能。

(三)警察法規(guī)更加充實(shí)

從清末政府創(chuàng)建警察制度之始，制定警察法規(guī)就是指示和向?qū)?。?901年清政府下令創(chuàng)辦警政到1911年清政府滅亡的11年間，自中央到地方制定的形形色色的警察法律規(guī)范不下千件。北洋政府在繼承清末警察法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展充實(shí)和梳理分類。其中，最重要和最明顯的是北洋政府《違警罰法》對(duì)《大清違警律》的繼受。1908年憲政編查館頒行的《大清違警律》，采納西方先進(jìn)的理念和體例，系統(tǒng)地規(guī)定了違警處罰的原則、種類、等級(jí)和罪名，是我國(guó)近代第一部關(guān)于治安管理處罰的警察法規(guī)。民國(guó)初年，由于“數(shù)年以來(lái)，間有事實(shí)發(fā)生，為原有條文所不載，適用時(shí)致多困難”［5］，1915年，北洋政府以《大清違警律》為藍(lán)本進(jìn)行修訂，頒行了《違警罰法》。

北洋政府的警察法規(guī)內(nèi)容豐富，根據(jù)調(diào)整關(guān)系的不同，大致分為四類:一是關(guān)于警察機(jī)關(guān)的設(shè)置的組織法規(guī)，有《京師警察廳官制》、《地方警察官?gòu)d組織令》、《地方警察廳官制》、《地方警察局組織章程》、《縣警察所官制》和《縣警察隊(duì)章程》等二十余部;二是警務(wù)人員錄用、服制、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲和撫恤的章程與條例，有《招募巡警章程》、《警察官任用暫行辦法》、《警察服制令》、《警察學(xué)校組織令》、《各省警察傳習(xí)所章程》等十多部;三是調(diào)整警察機(jī)關(guān)日常活動(dòng)的辦事規(guī)程和勤務(wù)人員勤務(wù)規(guī)例，有《京師警察廳辦事細(xì)則》、《勤務(wù)督察處辦事規(guī)則》、《京兆地方保衛(wèi)團(tuán)實(shí)施細(xì)則》、《尊重巡警品格辦法》、《鐵路警察服務(wù)規(guī)則》等十余部;四是治安管理法規(guī)，有《違令罰法》、《治安警察法》、《違警罰法》和《預(yù)戒法》等［6］。

(四)警察教育體系更加健全

1901年清政府在京師創(chuàng)辦警務(wù)學(xué)堂，聘請(qǐng)日本學(xué)者川島浪速為其監(jiān)督，并頒行《警務(wù)學(xué)堂章程》，近代中國(guó)警察教育由此而始。袁世凱在保定、天津創(chuàng)建警察時(shí)，也相應(yīng)創(chuàng)辦了保定警務(wù)學(xué)堂和天津警務(wù)學(xué)堂，后袁世凱又將保定學(xué)堂并入天津?qū)W堂，更名為北洋警務(wù)學(xué)堂，地方警察教育由此開始。1903年后，各省城基本都有自己的巡警學(xué)堂，以配合和支持本省的警政建設(shè)。有學(xué)者認(rèn)為，“現(xiàn)代的警察與傳統(tǒng)的捕役最大的不同，即前者比后者受有良好的訓(xùn)練與教育”［7］?？梢姡鷮?duì)警察教育的重視則是抓住了重點(diǎn)。

北洋政府也十分重視警察教育，認(rèn)為“整理內(nèi)治以警務(wù)為先”，而“振興警政以人才為亟”。在袁世凱劃一警制理念的指導(dǎo)下，“統(tǒng)一教育，集中警權(quán)”［8］，成為歷屆北洋政府推行警察教育的基本方針。1913年1月和3月，袁世凱先后發(fā)布《警察學(xué)校教務(wù)令》和《警察學(xué)校組織令》，開始對(duì)學(xué)堂多、系統(tǒng)亂的警察教育進(jìn)行整頓，建立了高等、初等和特種警察教育三個(gè)層面的警察教育體系。

高等警察教育以培養(yǎng)高等警官為宗旨。1917年2月22日，北洋政府于北京設(shè)立警官高等學(xué)校。本學(xué)校的前身是北洋政府初期成立的內(nèi)務(wù)部警察學(xué)校，它被視為北洋政府時(shí)期警察教育的最高學(xué)府。警官高等學(xué)校的學(xué)生來(lái)源為中學(xué)畢業(yè)生及同等學(xué)力者和警察行政長(zhǎng)官推薦入學(xué)的現(xiàn)任警察官，學(xué)員在三年內(nèi)必須完成法學(xué)概論、憲法、刑法和訴訟法等十九門法學(xué)和警察學(xué)課程。

初等警察教育又稱普通警察教育，任務(wù)主要是培訓(xùn)普通的巡警，其教育場(chǎng)所一般稱為巡警教練所。1917年11月前，巡警教練所在縣一級(jí)設(shè)立，主要是針對(duì)在職巡警和新募巡警進(jìn)行培訓(xùn)。1917年11月后，除縣警察所設(shè)立教練所外，省會(huì)、商埠和各道的警察廳局也得在其所在地各設(shè)巡警教練所一處，其教育是將巡警的招募和訓(xùn)練緊密聯(lián)系起來(lái)，主要是針對(duì)新募巡警的教育。

特種警察教育指的是警察師范教育，主要是為了培養(yǎng)從事警察教育的師資力量，其承載者為警察傳習(xí)所。內(nèi)務(wù)部地方警察傳習(xí)所于1915年1月在北京設(shè)立，其學(xué)員由內(nèi)務(wù)部、各省巡按使和京兆尹分別選送，要求是富于經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)任警職人員和曾修警法學(xué)科、熟悉地方情形的人員。學(xué)員畢業(yè)后被分配到各省設(shè)立的警察傳習(xí)所擔(dān)任教員，或者就任督察委員。1916年12月，僅舉辦一期的內(nèi)務(wù)部地方警察傳習(xí)所隨學(xué)員畢業(yè)后即停辦。但在其停辦前，內(nèi)務(wù)部于1916年11月頒行《各省警察傳習(xí)所章程》，要求各省在1917年7月以前設(shè)立警察傳習(xí)所。各省警察傳習(xí)所設(shè)于省會(huì)，直轄于各省警務(wù)處處長(zhǎng)，未設(shè)警務(wù)處的，直轄于省長(zhǎng)。傳習(xí)所主要以現(xiàn)任警佐及巡官為招收對(duì)象。學(xué)員畢業(yè)后，一般被分配到基層警察教練所擔(dān)任教職，或者出任督察委員?？梢?，北洋政府時(shí)期的警察師范教育也形成了從中央到地方、從地方到基層的系統(tǒng)體系，為警察教育事業(yè)輸送教育人才。

三、北洋政府警政建設(shè)的局限性——鎮(zhèn)壓性過重

北洋政府警政建設(shè)的鎮(zhèn)壓性過重，最為集中的表現(xiàn)是警察與軍隊(duì)和特務(wù)的緊密結(jié)合。中國(guó)傳統(tǒng)封建社會(huì)里軍警一體，抵御外侵和維護(hù)內(nèi)部治安的兩大職能被多個(gè)部門分割，事無(wú)專屬，人無(wú)專職，十羊九牧，單個(gè)部門很難協(xié)調(diào)和兼顧兩大職能，常常顧此失彼。在內(nèi)憂外患的政局之下，清末政府開始了11年創(chuàng)建近代警察制度的工作，路巡、河巡、馬巡、暗巡和消防警察等警種設(shè)立，西式警察裝備和統(tǒng)一服飾開始配備，初步實(shí)現(xiàn)了警務(wù)職能的區(qū)分，很大程度上改變了傳統(tǒng)軍警合一的模式，體現(xiàn)了時(shí)代的進(jìn)步性。

然而，從袁世凱當(dāng)政開始，歷屆北洋政府都把警察、軍隊(duì)和特務(wù)三者緊密地結(jié)合起來(lái)，軍警特相互配合，既分工又合作，以共同對(duì)付、鎮(zhèn)壓人民。在京師，除了步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門這樣的警察和特務(wù)合一的機(jī)構(gòu)外，袁世凱還一方面通過其心腹趙秉鈞設(shè)立軍警聯(lián)合公所以及隨后代之的軍警會(huì)議，把警察和軍隊(duì)緊密地結(jié)合起來(lái);另一方面組建京畿軍政執(zhí)法處、京師稽查處、拱衛(wèi)軍司令部執(zhí)法處等軍事特務(wù)機(jī)構(gòu)，直接聽命于其本人。這些軍事特務(wù)機(jī)構(gòu)各自豢養(yǎng)秘密偵探，擁有緝捕和處置特權(quán)，不受法律約束，為所欲為，和警察機(jī)關(guān)沆瀣一氣，狼狽為奸。地方上，一方面，往往仿京師軍警聯(lián)合公所，設(shè)立軍警督察處等軍警聯(lián)合機(jī)構(gòu);另一方面，各省會(huì)、重要商埠乃至縣級(jí)警察機(jī)關(guān)都紛紛設(shè)立了各種專業(yè)警察隊(duì)，如保安警察隊(duì)、警衛(wèi)隊(duì)、偵緝隊(duì)等等，受本區(qū)最高警察長(zhǎng)官直接指揮，執(zhí)行某種特殊警察職能。

對(duì)于軍閥出身的北洋政府來(lái)說(shuō)，軍警結(jié)合是必然的?？寇姍?quán)攫取政權(quán)，有軍權(quán)才有警權(quán)，警權(quán)就是換了裝的軍權(quán)。清末袁世凱創(chuàng)建天津警察之初即有此表征。1902年8月，八國(guó)聯(lián)軍交還天津，但是規(guī)定天津周圍二十里內(nèi)不準(zhǔn)中國(guó)軍隊(duì)駐扎。在此情形下，袁世凱將其訓(xùn)練的新軍三千人改編為巡警，建立巡警總局，進(jìn)駐天津及周圍地區(qū)，一方面維持天津治安，一方面通過軍事戒備，扼守京師門戶。袁世凱的這一舉措使外國(guó)駐華使領(lǐng)目瞪口呆，又無(wú)話可說(shuō)，因?yàn)檫@是警察而不是軍隊(duì)，與《辛丑條約》的規(guī)定毫無(wú)沖突之處。然而這樣的做法既是美談，也是無(wú)奈。新軍與巡警職能混合、形異神同的本質(zhì)也成為近代中國(guó)軍警糾結(jié)關(guān)系的肇始。還有就是警察的來(lái)源問題。從1924年8月1日公布的《警察官任用暫行辦法》的規(guī)定可以看出，北洋政府采用學(xué)歷和資歷并重的方針，但由于警察人才缺乏，使得具備軍校畢業(yè)和有務(wù)警經(jīng)驗(yàn)的軍職人員被招募入警，這無(wú)疑強(qiáng)化了軍警的關(guān)系。

北洋政府時(shí)期，其軍警特的緊密結(jié)合強(qiáng)化了大小軍閥專制的鎮(zhèn)壓力度。過重的鎮(zhèn)壓性，嚴(yán)重背離了近代警察國(guó)內(nèi)服務(wù)民眾的職能，造成了惡劣的影響。軍警特鎮(zhèn)壓的首要對(duì)象是革命黨人和其他愛國(guó)民眾，他們不擇手段，殘暴異常?！岸胃锩笔『?，袁世凱就宣布革命黨和愛國(guó)民眾為“亂黨”、“亂民”，動(dòng)用軍警特任意捕殺。中國(guó)共產(chǎn)黨成立后，立即被北洋政府及其軍警特視為洪水猛獸，瘋狂地進(jìn)行搜捕和鎮(zhèn)壓。北洋政府軍警特結(jié)合的手段深刻地影響了南京國(guó)民政府，后者軍警特的結(jié)合程度有過之而無(wú)不及。

［1］［4］梁翠．論清末政府的警政建設(shè)及其得失［J］．遼寧警專學(xué)報(bào)，2010，(2)．

［2］舊中國(guó)治安法規(guī)選編［Z］．北京:群眾出版社，1985:60～66．

［3］梁翠．論北洋政府“劃一警制”的舉措［J］．河南警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，(1)．

［5］［8］韓延龍，蘇亦工等．中國(guó)近代警察史［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001:413．

［6］楊玉環(huán)．論中國(guó)近代警察制度的形成［J］．社會(huì)科學(xué)輯刊，2006，(2)．

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