淺談“營改增”對地方財政的影響及應對舉措

●程 晨

淺談“營改增”對地方財政的影響及應對舉措

●程 晨

自2012年1月1日在上海開展營業(yè)稅改征增值稅試點以來，“營改增”的范圍逐漸擴大，并向全國推廣。作為“十二五”經濟目標中結構性減稅的重大舉措，它在減輕企業(yè)稅負，激發(fā)企業(yè)活力方面的效果非常明顯，但同時它也給地方財政收入造成了一定影響。多個試點地區(qū)的統(tǒng)計數(shù)據表明，開展“營改增”試點后，地方財政減收明顯，這顯然給地方財政帶來壓力。因此，如何在推進“營改增”的同時兼顧地方利益成為了當前必須面臨的問題。

一、“營改增”稅收改革進程及試點運營情況評析

根據財政部、國家稅務總局《營業(yè)稅改征增值稅試點方案》的規(guī)定，2012年1月1日起，在上海市交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)中正式開展 “營改增”試點。2012年7月31日，財政部和國家稅務總局印發(fā)《財政部國家稅務總局關于在北京等8省市開展交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)營業(yè)稅改征增值稅試點的通知》，明確規(guī)定，自2012年8月1日起至年底，將“營改增”試點范圍由上海市分批擴大至北京市、天津市、江蘇省、浙江省（含寧波市）、安徽省、福建省、湖北省、廣東省和廈門、深圳10個?。ㄖ陛犑?、計劃單列市）。2013年4月10日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定進一步擴大營業(yè)稅改征增值稅試點，自2013年8月1日起,將交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)“營改增”試點在全國范圍內推開,同時擇機將鐵路運輸和郵電通信等行業(yè)納入“營改增”試點。

營業(yè)稅改增值稅是我國稅收體制改革過程中邁出的至關重要的一步，從試點地區(qū)的情況來看，“營改增”在一定程度上減輕了企業(yè)的稅負，促進了服務行業(yè)的發(fā)展。據統(tǒng)計，截止至2012年底，納入“營改增”試點范圍的納稅人超過100萬戶，共計減稅420多億，其中試點納稅人共減稅189億元。所有小規(guī)模納稅人的稅負都因此減輕，下降幅度平均達到40%，極大地促進了小微企業(yè)的發(fā)展，激發(fā)了企業(yè)的活力。

二、“營改增”對各試點地區(qū)稅收的影響及評析

長期以來，營業(yè)稅一直是地方財政收入的重要支柱之一，據統(tǒng)計，營業(yè)稅大概占到地方年財政收入的30%。隨著“營改增”的不斷推進，勢必會影響地方政府的營業(yè)稅收入，如何應對這種情況成為了地方政府的當務之急。本文從2012年的11個“營改增”試點省市當中選取了上海、浙江等地區(qū)，對其實施“營改增”以后對地方財政收入的影響進行了分析，具體情況如下：

（一）上海市實行“營改增”后對地方稅收的影響

上海是我國首個進行交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)營業(yè)稅改征增值稅改革的試點地區(qū)，至今已超過20個月。從總營業(yè)稅收入來看，營業(yè)稅大幅減少。截止至2012年底，上海共有15.9萬家企業(yè)被納入“營改增”試點范圍，減稅規(guī)模超過300個億，大概占上年上海市營業(yè)稅收入的28%，對上海市的營業(yè)稅收入有較大影響。從行業(yè)來看，超過90%的試點企業(yè)稅負明顯減輕，僅有不到10%的企業(yè)稅負有所增加，主要是交通運輸業(yè)和有形動產租賃。其中，對交通運輸業(yè)而言，現(xiàn)存企業(yè)由于無法進行存量固定資產的進項稅抵扣，稅負較改革前明顯增加。有形動產租賃中，經營性租賃稅率從5%改為17%，稅負增加很多。但是隨著試點地區(qū)擴大、試點時間增加、抵扣漸趨充分，以及企業(yè)轉變經營方式等，交通運輸業(yè)一般納稅人稅負增加額也在逐季減少，情況也漸趨平緩。同時，由于上海市財政還計劃拿出專項資金，對稅負增加的企業(yè)進行補貼。因此，總體來看，營改增的實施造成了上海市財政收入的減少。

（二）浙江省實行“營改增”后對地方稅收

浙江省 “營改增”試點于2012年12月1日正式啟動，基本上延續(xù)了“上海模式”，具體涉及“1+6”（“1”即交通運輸業(yè)，“6”即現(xiàn)代服務業(yè)的六個行業(yè)：研發(fā)和技術服務、信息技術服務、文化創(chuàng)意服務、物流輔助服務、有形動產租賃服務、鑒證咨詢服務）行業(yè)。根據浙江省2012年統(tǒng)計的數(shù)據，截止至2012年底，試點納稅人共計147023戶（寧波地區(qū)除外）?！盃I改增”試點后，按企業(yè)分析，約95%的企業(yè)稅負下降或者持平；按納稅人規(guī)模分析，占試點企業(yè)93.1%的小規(guī)模納稅人中，除交通運輸業(yè)稅負持平外，其他試點行業(yè)小規(guī)模納稅人稅負降低40%。經測算，“營改增”后，浙江省當年財政總收入減收約60.1億元，其中地方財政收入減收約35.3億元。

（三）其他地區(qū)實施“營改增”后對地方稅收的影響

2012年8月1日起，其他 “營改增”試點地區(qū)的稅收改革工作也在陸續(xù)開展，總體看來，大部分企業(yè)的稅負都有所減輕。例如，北京市從2012年9月1日開始實施 “營改增”，截止至2012年底，納入到試點改革范圍的企業(yè)共有18.4萬戶，四個月內總體減稅35億元，試點行業(yè)的總體稅負是下降的，一般納稅人稅負為27.2%，小規(guī)模納稅人為39.1%；天津市自2012年12月1日開展營業(yè)稅改征增值稅試點工作至2013年1月31日，兩個月內，“營改增”納稅人數(shù)約41500戶，經測算，營改增納稅人較按營業(yè)稅申報納稅減少稅負約2.8億元，約有97%的營改增納稅人稅負降低，3%的營改增納稅人稅負提高；湖北省自2012年12月1日開展 “營改增”改革試點，前4個月納入營改增試點企業(yè)超過4萬戶，全省“營改增”減稅凈額達4.77億元，下降幅度28.33%，其中現(xiàn)代服務業(yè)成為改革的最大受益者，現(xiàn)代服務業(yè)一般納稅人平均稅負率為3.54%，整體稅負凈減2.3億元，減稅幅度為30.87%；小規(guī)模納稅人減稅1.13億元。

三、應對“營改增”稅收改革的相關建議

作為“十二五”經濟目標中結構性減稅的“最根本”舉措，“營改增”的實施有助于消除營業(yè)稅全額征收、重復性征稅的缺陷，幫助企業(yè)減輕稅務負擔，打破了制約服務業(yè)發(fā)展的瓶頸，為企業(yè)調結構、促轉型提供了稅收政策制度的支持。隨著試點范圍的擴大，“營改增”會惠及更多中小企業(yè)，但是從地方財政收入的角度來看，一直以來，營業(yè)稅收收入作為地方財政收入的重要支柱之一，隨著“營改增”的工作不斷推進，一方面營業(yè)稅收入勢必有所減少，另一方面營業(yè)稅轉為增值稅以后，地方財政很大一部分就歸為中央政府支配，因此，“營改增”勢必會造成地方財政收入的減少。與此同時，不少地方政府還需要抽出專項資金扶持和補貼稅負較高的試點企業(yè)，這更加劇了地方財政收入減少的問題。那么，在當前“營改增”已是大勢所趨的形勢下，應如何應對才能夠既順利推進“營改增”又能夠盡量減輕“營改增”對地方稅收的影響。為此，本文就國家和地方兩個層面提出了一些建議：

從國家層面來看，需要進一步完善分稅制財政管理體制，做好國家與地方的收入利益分配的協(xié)調工作。具體而言，可以從以下兩方面入手：

第一，繼續(xù)推進“營改增”試點，逐步推向全國。一方面是要擴大地區(qū)試點。截至目前為止，我國已納入“營改增”的試點只有11個省市，還有很多省市沒有納入其中，這需要國家在政策方面進行積極引導。另一方面，還需要擴大“營改增”的征稅范圍。目前，我國“營改增”僅局限與交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)，而鐵路運輸、郵電通信、建筑業(yè)、銷售不動產業(yè)等尚未納入增值稅管理范圍。此外，還可以將廣播影視作品制作、發(fā)行等納入部分現(xiàn)代服務業(yè)的范圍，擴充服務業(yè)內涵。

第二，調整增值稅國家與地方的分享比例。“營改增”對地方稅收收入有較大的影響，如果不能保證地方利益，那么勢必會阻礙“營改增”工作的推進。具體的比例需要結合地區(qū)的經濟發(fā)展程度、產業(yè)結構等因素進行科學的制定。但需要注意的是，根據不同地區(qū)確定不同比例則會存在監(jiān)管上的問題，因此具體如何制定分享比例還需謹慎處理。

從地方政府層面來看，需要順應形勢，做好“營改增”試點工作，同時還需要主動出擊，減輕“營改增”對地方稅收的影響。具體可以從以下幾個方面入手：第一，地方政府需要正視“營改增”所帶來的陣痛，處理好眼前利益和長遠利益。 “營改增”的順利推進可以減輕中小企業(yè)的稅負，打破企業(yè)發(fā)展的瓶頸，激發(fā)企業(yè)發(fā)展的活力，提升企業(yè)的盈利能力，從而可以拓寬稅基，更好地彌補地方政府的稅收損失。雖然當前來看，“營改增”對地方稅收收入產生較大影響，但是從長遠來看，不會對地方產生較大的影響，并且該影響是可控的。第二，積極發(fā)展經濟，擴大稅收來源。稅收收入的多少取決于稅基的大小，稅基寬，稅源廣才能增加財政收入。因此，地方政府應積極發(fā)展當?shù)亟洕?，緩解“營改增”所帶來的財政壓力。此外，加強監(jiān)管，加大稽查力度等，可以有效地防止逃稅漏稅，增加財政收入?！?/p>

（作者單位：中國人民大學財政金融學院）