新公共管理理論視角下的審計(jì)發(fā)展與制度建設(shè)

●江漢大學(xué)文理學(xué)院周 華

一、問(wèn)題提出

20世紀(jì)90年代以來(lái)，為了指導(dǎo)行政發(fā)展的實(shí)踐，西方公共行政領(lǐng)域出現(xiàn)了許多新的思想流派，其中最具代表性的思潮就是新公共管理理論，現(xiàn)成為指導(dǎo)西方乃至全球行政改革和政府管理的主導(dǎo)理論。新公共管理理論對(duì)我國(guó)行政管理的改革也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。在這種理論的影響下，我國(guó)也進(jìn)行了許多有益的探索，黨的十七大報(bào)告總結(jié)了我國(guó)行政改革的探索，提出了我國(guó)行政改革的目標(biāo)：“加快行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。當(dāng)然，作為一種理論，它并不是完美無(wú)缺的。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)該理論也有一定的爭(zhēng)論。如何在新的理論和舊的傳統(tǒng)中找到一個(gè)合適的平衡點(diǎn)，是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

不管學(xué)術(shù)界如何爭(zhēng)議，但以下新公共管理的主要觀點(diǎn)已經(jīng)為各國(guó)改革的實(shí)踐所認(rèn)同。筆者把它概括為新公共管理的四條要點(diǎn)：把服務(wù)作為政府的基本職能，重建政府——社會(huì)關(guān)系模式；改變控制組織的手段，從利用官僚程序轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽靠?jī)效評(píng)估；發(fā)展新的監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制，實(shí)習(xí)管理分權(quán)；引入企業(yè)管理的方式和手段，加強(qiáng)企業(yè)與政府管理人員的交流。

審計(jì)工作作為行政管理中的一種行政監(jiān)督形式，其監(jiān)督的范圍內(nèi)容、形式和重點(diǎn)必然受行政管理發(fā)展的影響與制約。研究審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，必然要研究我國(guó)行政管理的發(fā)展趨勢(shì)。

二、新公共管理理論影響下的行政管理發(fā)展趨勢(shì)

（一）強(qiáng)化社會(huì)管理，提倡公共服務(wù)。強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理和公共服務(wù)是新公共管理理論的核心，新公共管理理論認(rèn)為：就政府和社會(huì)的關(guān)系而言，二者的關(guān)系要重新定位，政府不再是高高在上“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府工作人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的管理人員，社會(huì)公眾則是政府的“顧客”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力，建立新型的政府——社會(huì)關(guān)系模式。

近年來(lái)，我國(guó)提出了建立服務(wù)型政府的口號(hào)，強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)職能，并且逐步把一些政府行政職能下放，由一些社會(huì)集團(tuán)或機(jī)構(gòu)管理并由一些中介機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)。凡是公民和非政府組織能夠獨(dú)立處理和解決的事情，政府就不插手；凡是市場(chǎng)可以解決的問(wèn)題，政府就不介入。做到掌舵而不劃漿，能當(dāng)裁判員就不當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。

在這方面，各級(jí)政府在審計(jì)管理上也采取了許多重大措施。如把本來(lái)歸上級(jí)審批的許多權(quán)限交由下級(jí)決定，擴(kuò)大下級(jí)的自主權(quán)。使下級(jí)能夠根據(jù)本單位的實(shí)際情況、綜合權(quán)衡，把有限的經(jīng)費(fèi)用在刀刃上，提高經(jīng)濟(jì)效益。這些探索，無(wú)疑是積極的。隨著下級(jí)批準(zhǔn)權(quán)的擴(kuò)大，就存在如何監(jiān)督與管理的問(wèn)題。管理的變革不是建立無(wú)序社會(huì)而是有序社會(huì)，這種“有序”并不像過(guò)去那樣完全依賴于行政命令，而是更多地依賴于評(píng)估與導(dǎo)向，通過(guò)評(píng)估、導(dǎo)向與監(jiān)督實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)。作為監(jiān)督的一種重要形式——審計(jì)，也逐步從單一的財(cái)務(wù)合法、合規(guī)審計(jì)向多元的綜合審計(jì)轉(zhuǎn)變，即在財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查的基礎(chǔ)上，對(duì)被審單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率、效果、管理進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，針對(duì)存在的問(wèn)題提出建議，從而促進(jìn)其不斷完善控制制度，改進(jìn)內(nèi)部管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，使審計(jì)的職能由單純的查編糾錯(cuò)向綜合評(píng)估導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。

（二）強(qiáng)化行政監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變。行政改革的一個(gè)重要的趨勢(shì)是政府從微觀領(lǐng)域退出，而用更多的精力搞好宏觀調(diào)控，制定科學(xué)的決策，加強(qiáng)行政監(jiān)督，充分體現(xiàn)“凡是市場(chǎng)能辦好的，一律由市場(chǎng)來(lái)辦，凡是社會(huì)能辦好的，一律由社會(huì)來(lái)辦；凡是應(yīng)由政府來(lái)辦的事情，政府的優(yōu)越性就一定要體現(xiàn)出來(lái)”的根本原則。

從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，往往有一種“收則死，放則亂”的現(xiàn)象，這是法制不健全，監(jiān)督機(jī)制不配套造成的。政府弱化行政管理和行政規(guī)范，完成從微觀領(lǐng)域向宏觀領(lǐng)域的轉(zhuǎn)變，對(duì)行政監(jiān)督提出了更高的要求。

從我國(guó)行政監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)看，體制尚不十分健全，監(jiān)督力度不夠，方法比較單一。作為監(jiān)督機(jī)制之一的審計(jì)監(jiān)督還缺乏完全過(guò)程的監(jiān)督。監(jiān)督的分工可分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督，三種方式必須結(jié)合且全方位進(jìn)行，才能發(fā)揮作用。但長(zhǎng)期以來(lái)，我們往往將工作重點(diǎn)放在“查錯(cuò)糾偏”上，偏向于追懲性的事后監(jiān)督，這種亡羊補(bǔ)牢的監(jiān)督方式往往使監(jiān)督工作陷入消極不利的局面。問(wèn)題已經(jīng)發(fā)生，已經(jīng)造成了不良影響或危害，造成了損失才進(jìn)行糾正，而忽略了行政行為發(fā)生前的預(yù)防和行政行為過(guò)程中的控制。加強(qiáng)行政監(jiān)督，就要求審計(jì)工作從偏重事中、事后審計(jì)轉(zhuǎn)到全過(guò)程、全周期審計(jì)上來(lái)。這就為審計(jì)的發(fā)展提供了更多的歷史機(jī)遇與歷史責(zé)任。事前審計(jì)、事中審計(jì)、事后審計(jì)都有了發(fā)揮的空間。事前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，事中的制約監(jiān)督，事后的績(jī)效評(píng)估，一定程度上代替了過(guò)去的部分行政手段。

（三）強(qiáng)化績(jī)效評(píng)估，注重導(dǎo)向功能。新公共管理理論認(rèn)為，政府應(yīng)放松嚴(yán)格的行政規(guī)劃，實(shí)施嚴(yán)格的績(jī)效目標(biāo)控制，即確立組織個(gè)人的具體目標(biāo)，并且根據(jù)績(jī)效目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，從而產(chǎn)生了所謂的3E，即經(jīng)濟(jì)、效率、效果。把傳統(tǒng)的行政管理注重遵守行政法規(guī)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅乜?jī)效測(cè)定和評(píng)估。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)執(zhí)行行政的管理技術(shù)，改變了控制組織的手段，從利用審批，規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽靠?jī)效評(píng)估，從而發(fā)展新監(jiān)督機(jī)制與方法，把巨大的行政組織分解為許多半自主的權(quán)力機(jī)構(gòu)，實(shí)行目標(biāo)控制。在評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)時(shí)，往往要求開展績(jī)效審計(jì)，使得審計(jì)的重點(diǎn)逐步從財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性審計(jì)向績(jī)效性審計(jì)轉(zhuǎn)變。

（四）強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制度，構(gòu)建責(zé)任體系。近年來(lái)，我國(guó)政府對(duì)失職的干部，采取了嚴(yán)厲的處罰措施，顯示了我國(guó)建立法制國(guó)家的決心。問(wèn)責(zé)制度是國(guó)家政治制度和監(jiān)督體系的重要組成部分。能否形成健全有效的問(wèn)責(zé)制度，是衡量成熟法制國(guó)家的重要標(biāo)志。因此，完善問(wèn)責(zé)制度，構(gòu)建責(zé)任政府，已成為包括中國(guó)在內(nèi)的現(xiàn)代行政管理體制改革的基本目標(biāo)，行政問(wèn)責(zé)與行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督結(jié)合，是問(wèn)責(zé)制度實(shí)行的必由之路。問(wèn)責(zé)制度的建立，有賴于審計(jì)工作的深入開展，形勢(shì)呼喚健全審計(jì)制度。而這種審計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)從查處違法違規(guī)問(wèn)題，轉(zhuǎn)到開展效益審計(jì)，包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益和環(huán)境效益等。這些審計(jì)結(jié)果，可以為問(wèn)責(zé)奠定基礎(chǔ)。

目前普遍開展有的對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，為問(wèn)責(zé)制度的建立進(jìn)行了有益的探索。

三、新公共管理理論下的審計(jì)發(fā)展與制度建設(shè)

（一）審計(jì)發(fā)展趨勢(shì)。新公共管理運(yùn)動(dòng)是審計(jì)發(fā)展的政治動(dòng)力，為審計(jì)提供了政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境。行政管理的四大發(fā)展趨勢(shì)，為審計(jì)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，使審計(jì)發(fā)生以下四個(gè)轉(zhuǎn)變。

在審計(jì)倡導(dǎo)上，從過(guò)去的偏重微觀審計(jì)向注重整體效能的宏觀審計(jì)轉(zhuǎn)變；使單一的專業(yè)審計(jì)向多元的綜合審計(jì)轉(zhuǎn)變；使審計(jì)的功能從單純查編糾錯(cuò)向綜合評(píng)估與導(dǎo)向轉(zhuǎn)變；在審計(jì)的層次上，從過(guò)去注重財(cái)務(wù)人員的合法、合規(guī)向注重領(lǐng)導(dǎo)干部的管理、決策轉(zhuǎn)變；在審計(jì)的重點(diǎn)上，從過(guò)去以財(cái)務(wù)收支的合規(guī)、合法為重點(diǎn)向?qū)φ麄€(gè)經(jīng)濟(jì)狀況的績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)變；在審計(jì)的階段上，從過(guò)去偏向事中、事后審計(jì)向重過(guò)程，全周期審計(jì)轉(zhuǎn)變。根據(jù)這些轉(zhuǎn)變要搞好審計(jì)制度建設(shè)，就是要作好前瞻性和獎(jiǎng)罰性制度設(shè)計(jì)，適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，給審計(jì)工作推動(dòng)全面工作一個(gè)支點(diǎn)。

（二）審計(jì)發(fā)展背景下的制度

1．建立績(jī)效審計(jì)制度?？?jī)效審計(jì)是審計(jì)部門或人員，采用現(xiàn)代技術(shù)、方法客觀地對(duì)各級(jí)單位，部門實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的成果進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出改進(jìn)意見，改善決策和管理的一種審計(jì)方式。這種審計(jì)從原來(lái)的真實(shí)性、合法性審計(jì)，轉(zhuǎn)變?yōu)檎鎸?shí)性、合法性、效率性三者有機(jī)結(jié)合。這種帶有績(jī)效評(píng)估的審計(jì)方式，今后應(yīng)作為評(píng)價(jià)一個(gè)單位工作的依據(jù)。

績(jī)效性審計(jì)是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效果性的一種審計(jì)與評(píng)估，是審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)。在經(jīng)費(fèi)供需矛盾依然突出的情況下，提高有限經(jīng)費(fèi)的使用效益，是增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)投資效益的重要途徑。目前，在某些單位，亂上工程建設(shè)項(xiàng)目，行政消耗性開支過(guò)大等問(wèn)題突出，采用審計(jì)方式的引導(dǎo)，確保有限經(jīng)費(fèi)用到刀刃上，是國(guó)家建設(shè)的一個(gè)重大課題，作為由傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)變的一個(gè)重點(diǎn)，績(jī)效審計(jì)要突破財(cái)務(wù)收支審計(jì)的局限，著力反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率、效果及管理狀況，通過(guò)設(shè)置和運(yùn)用經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)和效率的指標(biāo)體系來(lái)分析和評(píng)價(jià)單位的業(yè)績(jī)，以促進(jìn)經(jīng)費(fèi)管理水平的提高。

開展績(jī)效評(píng)估，必須在評(píng)價(jià)內(nèi)容、方式，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置等方面有所突破，近些年，國(guó)內(nèi)大學(xué)開展的教學(xué)評(píng)價(jià)為績(jī)效評(píng)估做出了一些嘗試。教學(xué)評(píng)價(jià)將院校的日常管理工作分為幾個(gè)大的方面，又細(xì)分為若干個(gè)評(píng)價(jià)點(diǎn)，接著這些評(píng)價(jià)點(diǎn)對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)可以量化出分值，再把這些分值用加權(quán)法相加得出總分。由此把單位的情況分為ABCD四個(gè)檔次。評(píng)價(jià)結(jié)果用于確定院校建設(shè)達(dá)不達(dá)標(biāo)，院校建設(shè)水平處于什么層次，由于評(píng)估情況直接與對(duì)院校的評(píng)價(jià)相連，達(dá)到了以評(píng)促建、以評(píng)促改的目的，大大提升院校建設(shè)水平。

績(jī)效審計(jì)制度的關(guān)鍵一是要有一整套評(píng)價(jià)各類型單位的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，要根據(jù)各單位工作的重點(diǎn)確立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；二是要有一套適合績(jī)效評(píng)估的審計(jì)方法體系；三是要確定適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)方式，可以采用傳統(tǒng)的方式，也可以采用專家組的形式各單位互審等；四是要制定績(jī)效審計(jì)結(jié)果的使用辦法，這樣才能使績(jī)效評(píng)估落到實(shí)處。

2．健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)說(shuō)到底是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任狀況的整體評(píng)價(jià)，是衡量領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的尺度，它既不是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部德勤能績(jī)的全面評(píng)價(jià)，也不是對(duì)單位財(cái)務(wù)工作的整體評(píng)價(jià)，它是一種專項(xiàng)監(jiān)督制度。實(shí)施的目的在于促進(jìn)勤政、廉政，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)管理水平和經(jīng)費(fèi)的效益。領(lǐng)導(dǎo)干部掌握著一定的財(cái)經(jīng)權(quán)力，就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這種責(zé)任除了一部分是經(jīng)濟(jì)責(zé)任外，更多的是一種行政管理責(zé)任，我們習(xí)慣上把它稱作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。這種經(jīng)濟(jì)責(zé)任應(yīng)有相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以責(zé)任為主，以經(jīng)濟(jì)結(jié)果為主，盡力量化，定量與定性相結(jié)合。

今后的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，將不單單局限于從經(jīng)濟(jì)法規(guī)角度審計(jì)，而是與效益審計(jì)結(jié)合，更加關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任有關(guān)的管理、決策等活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任行為對(duì)本單位可持續(xù)發(fā)展的影響。

完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度，要健全對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核的科學(xué)規(guī)范的指標(biāo)體系。目前許多經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)決策、經(jīng)濟(jì)管理、財(cái)經(jīng)法規(guī)執(zhí)行、事業(yè)成績(jī)、廉潔自律等方面的主要職責(zé)進(jìn)行規(guī)定，但還存在著層次不分明，界定不嚴(yán)格，缺乏量化指標(biāo)等問(wèn)題，使執(zhí)行起來(lái)難度較大，應(yīng)逐步建立各行業(yè)，層次的定性分析與定量考評(píng)相結(jié)合的考核指標(biāo)體系。

3．建立全程審計(jì)制度。近年，國(guó)家投入大量資金進(jìn)行重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，從目前看，全程跟蹤的行為過(guò)程尚不規(guī)范，跟蹤的范圍、內(nèi)容、重點(diǎn)以及跟蹤的組織形式都在探索之中。由于受傳統(tǒng)思維定式的影響，審計(jì)仍然是事后、事中居多，事前審計(jì)少；注重財(cái)務(wù)報(bào)表憑證等會(huì)計(jì)材料多，對(duì)重大項(xiàng)目的可靠性事中監(jiān)督少；對(duì)微觀問(wèn)題注意多，對(duì)宏觀問(wèn)題注意少。要改變這種狀況，就要建立健全對(duì)重大項(xiàng)目，重大經(jīng)費(fèi)的全程跟蹤制度，特別是對(duì)于重要環(huán)節(jié)的跟蹤。以項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)為例，項(xiàng)目評(píng)審，項(xiàng)目驗(yàn)收每一個(gè)環(huán)節(jié)都有大量經(jīng)費(fèi)運(yùn)行，從目前的情況看，雖然各個(gè)環(huán)節(jié)都有嚴(yán)格的評(píng)審，但是這種評(píng)審都是從技術(shù)的角度由相關(guān)專家進(jìn)行，還沒(méi)有從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的角度進(jìn)行過(guò)相應(yīng)的審核，這就造成經(jīng)費(fèi)的投入效能比差，要改變這狀況就必須對(duì)各種大型經(jīng)費(fèi)規(guī)定嚴(yán)格的制度，保障經(jīng)費(fèi)運(yùn)用的安全和效率。

4．建立審計(jì)結(jié)果使用制度?？?jī)效審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的最大特點(diǎn)是從宏觀、全局出發(fā)，重點(diǎn)檢查單位經(jīng)濟(jì)決策與管理狀況。它與常規(guī)審計(jì)的最大區(qū)別在于從事入手，以人結(jié)束，以責(zé)論得失。這就要求必須明確領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。使審計(jì)結(jié)果有效地與干部任免、調(diào)動(dòng)等掛鉤，把審計(jì)出的問(wèn)題有效地運(yùn)用到單位建設(shè)中去，發(fā)揮審計(jì)的引導(dǎo)功能。

影響一個(gè)單位經(jīng)濟(jì)狀況的因素是復(fù)雜的，有歷史的、現(xiàn)實(shí)的；有主觀的、客觀的；有集體的、個(gè)人的。如何對(duì)所有相關(guān)因素進(jìn)行實(shí)事求是的分析，是審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的前提，根據(jù)責(zé)權(quán)一致的原則，應(yīng)從領(lǐng)導(dǎo)干部被賦予的權(quán)力入手，確定領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。當(dāng)然，權(quán)力的構(gòu)成也很復(fù)雜，有組織授予的權(quán)力（如上級(jí)的任職命令，黨委決議等）；有歷史形成的權(quán)力（如某些單位歷史上形成的習(xí)慣做法，主管“一支筆”制度等）；也有人際關(guān)系構(gòu)成的權(quán)力（如班子成員在工作上由于某種原因形成的默契）。要認(rèn)真分析權(quán)力的構(gòu)成，把握各單位的差異，準(zhǔn)確界定責(zé)任。因此，必須建立一整套審計(jì)評(píng)價(jià)體系，分門別類建立各種單位的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用定性和定量相結(jié)合的辦法，細(xì)化若干個(gè)評(píng)價(jià)點(diǎn)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)評(píng)定區(qū)分為各種等級(jí)。

要建立審計(jì)結(jié)果運(yùn)用建議制度，領(lǐng)導(dǎo)干部談話制度，審計(jì)后教育制度等，針對(duì)審計(jì)的情況，及時(shí)研究，認(rèn)真分析，提出建議，使審計(jì)結(jié)果與干部的使用管理有機(jī)結(jié)合，充分鼓勵(lì)盡職者，幫助失誤者，查處違紀(jì)者，保護(hù)改革者，鞭策平庸者，最大限度地發(fā)揮審計(jì)結(jié)果的作用。

趙璐.2008.審計(jì)的新公共管理因素[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)，6。