多重利益博弈下的地方政府治理群體性事件路徑選擇

馬 華

（南通大學(xué)，江蘇 南通 226019）

一、問題的提出

在一個訴求—回應(yīng)良性循環(huán)的現(xiàn)代民主社會，通過一套包括自愿性和強制性的利益交換規(guī)則，能夠?qū)崿F(xiàn)利益訴求的順暢流動，維護社會的和諧穩(wěn)定。伴隨著社會結(jié)構(gòu)的分層化、社會利益主體的多元化和社會利益訴求的多樣化，特定社會群體出于共同利益的考慮，會采取公開博弈的方式通過多元利益表達去實現(xiàn)和維護群體內(nèi)部的共同利益。這是一種正當?shù)?、合法的利益與利益訴求。由于職業(yè)、能力及占有資源的不同，不同人群的利益訴求會出現(xiàn)表達不平衡，在制度化利益表達渠道狹窄與低效的情況下會出現(xiàn)利益表達不充分。在利益表達失衡與不充分的條件下，政府對于利益回應(yīng)也會出現(xiàn)過度回應(yīng)與回應(yīng)不足的失衡，公共權(quán)力有可能會異化為一種只為社會少數(shù)人利益服務(wù)的工具。

群體性事件從某種意義上講是一種反社會行為，它能在一定時間和范圍內(nèi)打破社會活動的有序性和社會關(guān)系的協(xié)調(diào)性，可能造成非理性的沖動情緒在不同的群體間傳遞，引發(fā)強烈的社會動蕩，甚至動搖政權(quán)的合法性基礎(chǔ)，對國家安全和社會穩(wěn)定構(gòu)成持續(xù)威脅［1］。在以政績合法性與過程程序合法性為基礎(chǔ)的政府合法性維護和構(gòu)建中，地方政府更多的是一個被動的客體和傳導(dǎo)的中介。面對多元的利益主體和利益訴求，地方政府難以推動群體性事件治理在價值理念、制度建設(shè)、結(jié)構(gòu)模式、應(yīng)急機制以及方式方法等各方面的變革與創(chuàng)新，而更多是基于放大群體性事件的某些不當行動方式和破壞結(jié)果上選擇的以預(yù)防與控制為治理主線的基本模式，即所謂的“運動促平安”、“花錢買平安”、“強控保平安”。由于對群體性事件缺乏理性認識，置于多重利益博弈下的地方政府行為選擇難以從根本上化解群體性行動產(chǎn)生的根源，事實造成了群體性事件形成因素的積累。

二、地方政府群體性事件治理過程中的多重利益博弈分析

壓力型體制下的地方政府缺乏與上級政府博弈的地位和能力，治理任務(wù)與治理能力之間的不相匹配，極易造成地方政府治理群體性事件效能的低下。地方政府與社會群體之間，地方政府處于絕對的優(yōu)勢地位，公眾由于理性的表達渠道的阻隔，對政府作出反應(yīng)的過程和結(jié)果缺乏明確的預(yù)期。地方政府回應(yīng)效能的不足及權(quán)力行使方式不當加劇相互之間的緊張關(guān)系，不利于矛盾的緩和、消除。公職人員個人利益與公共職責(zé)之間的博弈嚴重損害了公共利益和公平正義，加劇了群體性事件的治理難度。

1.地方政府與上級政府之間的利益博弈

從縱向?qū)蛹壙?，公共資源和權(quán)力分配隨層級下降而逐層遞減，政府能力也隨著政府層級的下降而遞減，表現(xiàn)為“倒金字塔”狀。層級節(jié)制的行政體制和管理模式要求地方政府必須依照上級政府規(guī)定的軌道運行。在運用行政權(quán)力強力推行經(jīng)濟和社會體制改革的過程中，地方政府作為執(zhí)行者必然與利益相關(guān)人產(chǎn)生正面沖突。不成熟的市場經(jīng)濟、不完善的社會保障、不健全的民主法治、不科學(xué)的管理體制、不發(fā)育的公民社會使得地方政府治理群體性事件的任務(wù)和難度日益遞增。治理任務(wù)與治理能力之間的不相匹配，極易造成地方政府治理群體性事件效能的低下，而治理效能不理想又會使基層社會的矛盾和問題進一步增多，使得群體性事件更易發(fā)生。這樣的惡性循環(huán)，最終會導(dǎo)致地方政府的治理困境。

從維持政治程序合法性視角看，面對伴隨改革開放而至的復(fù)雜制度創(chuàng)新與不確定的制度實施效能，中央政府理性選擇是讓地方政府成為制度創(chuàng)新和實施主體，同時也是制度失效的責(zé)任主體，將自己置于觀察者、評判者和校正者角色，以期避免利益受損群體進行自下而上的體制反思與整體性否定的可能［2］。這種壓力型體制下的地方政府沒有與上級政府討價還價的地位，但又不能回避群眾對政府維護公平公正的要求，這就導(dǎo)致了在絕大多數(shù)群體性行動中，社會群體對于地方政府及官員高度不信任，而地方政府回應(yīng)效能的不足及權(quán)力行使方式不當又加劇相互之間的緊張關(guān)系，不利于矛盾的緩和、消除。由此可見，地方政府已成為斷裂社會下行政體系中的薄弱環(huán)節(jié)。

2.地方政府與社會群體之間的直接利益博弈

地方政府與社會群體之間的直接博弈，主要體現(xiàn)為弱勢群體為維護自身合理利益，在體制內(nèi)途徑或其他正常渠道不暢時，選擇的對政府的施壓行為和直接沖突。由于強勢群體能夠?qū)?quán)力、知識和話語資源有效轉(zhuǎn)變成影響政府決策和行為的能力，繼而實現(xiàn)公共政策和行政行為過程中的利益最大化，因此，可以將地方政府與強勢群體之間的利益博弈納入政府內(nèi)部利益博弈過程中分析。

現(xiàn)代沖突理論認為，在任何社會中，利益博弈都不可避免，以群體性沖突的形式表現(xiàn)出來亦為尋常。在成熟的法治社會中，通過市民社會自治以及有效的利益表達渠道可以正常地予以解決。傳統(tǒng)秩序控制模式下的地方政府在超常規(guī)發(fā)展的目標壓力下往往把經(jīng)濟增長放在第一位，要求群眾為了全局利益作出局部利益的犧牲，給予的補償不盡合理，直接導(dǎo)致了群眾的不滿，甚至行為偏激。由于市民社會缺乏必要的成長空間，社會缺乏必要的中間緩沖地帶，政府始終處于群體性事件處理的第一線，處理過程及結(jié)果將直接考驗政府的政治合法性。在以和諧為目標的中國政治生態(tài)中，“不穩(wěn)定”極易觸發(fā)各級政府的敏感“政治神經(jīng)”，伴隨“零指標”和“一票否決”等制度的實施，非理性的、自相矛盾的考核規(guī)定，直接催生出許多地方政府運用公權(quán)力對本地上訪群眾進行攔訪、截訪的奇怪現(xiàn)象。另一方面，我國憲法確立了公民集會、結(jié)社、游行、示威等自由，但是對于公民行使相關(guān)憲法基本權(quán)利予以了過多限制，導(dǎo)致了公民權(quán)利在實踐中難以操作。因此，上訪等群體性事件也就成為群眾利用現(xiàn)行行政體制，迫使地方政府妥協(xié)的主要方法。需要強調(diào)的是，這是一種非對稱均衡性的博弈過程，地方政府處于絕對的優(yōu)勢地位。

3.地方政府內(nèi)部利益博弈

地方政府的內(nèi)部利益博弈，主要是指公職人員個人利益與公共職責(zé)之間的博弈?，F(xiàn)代政府理應(yīng)是公共利益的捍衛(wèi)者、公共服務(wù)的提供者和公共秩序的維護者，其功能定位是“服務(wù)而不是掌舵”。但在公共行為的具體執(zhí)行過程中，公職人員囿于多重身份，在公共權(quán)力私人性內(nèi)在所具有的占有邏輯支配下，為滿足個人的物質(zhì)享受和虛榮心，就會沖破倫理責(zé)任要求，利用掌握的公共權(quán)力為自己創(chuàng)造更有利的條件來壟斷社會資源，致使公共權(quán)力偏離其運行軌道。這也是廉政意義上所講的利益沖突。

在改革開放和社會轉(zhuǎn)型過程中有這么一群社會群體，他們是改革開放政策的受益者，也是先富帶動后富政策實施過程中的先富者。他們“向國家的權(quán)力機構(gòu)滲透，通過影響國家的經(jīng)濟行為，利用少數(shù)官員濫用權(quán)力的行為，試圖掌握社會部分政治資源和自然資源，通過某些不良媒體為其搖旗吶喊，甚至進而要求國家為其服務(wù)”［3］。在社會資源有限的前提下，作為公共利益代表的政府出于自利擴張性要求謀求自身利益的行為適應(yīng)了強勢群體對現(xiàn)有利益分配格局的維護，弱化了政府維護社會公平正義的能力。在利益表達失衡的條件下，政府權(quán)力極有可能會異化為一種只為社會少數(shù)人利益服務(wù)的工具。在現(xiàn)實中，有些地方政府的決策隨意性大，對涉及拆遷征地、企業(yè)改制、移民安置、收入分配等事關(guān)群眾切身利益的大事，常常是暗箱操作，不尊重民意，而一旦出現(xiàn)事端，則千方百計掩蓋事情的真相。有些部門和公職人員為了逃避責(zé)任追究，出現(xiàn)相互推諉扯皮的現(xiàn)象。

三、多重利益博弈下的地方政府治理群體性事件路徑選擇

堅持公平正義的利益平衡導(dǎo)向，調(diào)整社會心理失衡；拓展公民利益表達渠道，增強利益表達效率；強化群體性行為組織引導(dǎo)，構(gòu)建和諧博弈橋梁，是地方政府治理群體性事件的有效路徑選擇，有效匹配了群體性事件衍生的內(nèi)在邏輯，可以逐步化解群體性事件產(chǎn)生的根源，實現(xiàn)對群體性事件有序和理性的引導(dǎo)。

1.堅持公平正義的利益平衡導(dǎo)向

美國現(xiàn)代政治哲學(xué)家、倫理學(xué)家約翰·羅爾斯認為，人類的生存是以兩個正義原則為指向的：一是政治權(quán)利平等，二是消除社會的和經(jīng)濟的不平等。在社會經(jīng)濟利益問題上，要求實現(xiàn)“合乎最少受惠者的最大利益”，同時把職務(wù)和地位向所有人開放。其核心思想是“自由優(yōu)先、兼顧平等”，“自由只能為了自由的緣故而被限制”［4］。利益是人們生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。公平正義問題出自于人們增進利益和協(xié)調(diào)利益沖突的需要。公平正義首先是政治權(quán)利表達和實現(xiàn)的平等。從政治學(xué)的角度看，我國的群體性事件的發(fā)生主要原因在于利益表達的不平衡，尤其是政治領(lǐng)域缺乏有效的機制合法表達正當?shù)睦嬖V求，部分得以表達的正當利益訴求也未能得到政府的及時回應(yīng)。由于缺乏能夠表達和整合自身利益的有效組織，分散化和個體化的利益表達難以形成有效的政策壓力，碎片化的利益要求難以凝聚成具體的政策要求輸入政策議程。在這種情況下，社會弱勢群體一般選擇通過信訪，向政府表達其利益訴求。在信訪無門、信訪無效的條件下，社會弱勢群體也可能采取體制外的社會抗爭路線給政府增加壓力，希望其利益訴求得到政府的回應(yīng)。其次，公平正義要求經(jīng)濟利益的平等。改革開放以來，一度強調(diào)“效率優(yōu)先、兼顧公平”的發(fā)展原則在促進經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，在一定程度上犧牲了社會公平。隨著社會轉(zhuǎn)型的加速，利益訴求的高漲，公平正義逐漸成為社會關(guān)注的焦點，表明公正再也不能處于被“兼顧”的地位，而應(yīng)該成為主導(dǎo)原則、優(yōu)先導(dǎo)向。地方政府要進一步轉(zhuǎn)變職能，提升政府維護社會公平正義的能力。要促進基本公共服務(wù)的均等化，建立健全社會保障體系。要推進收入分配改革，促進社會財富初次分配的公平性，充分發(fā)揮稅收、財政、法律等在政府再分配中的作用，扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)和社會成員之間收入差距擴大的趨勢。

2.拓展公民利益表達渠道

美國政治學(xué)家亨廷頓認為，發(fā)展中國家公民政治參與的要求會隨著利益的分化而增長，如果其政治體系無法給個人或團體的政治參與提供渠道，個人和社會群體的政治行為就有可能沖破社會秩序，給社會帶來不穩(wěn)定［5］。和諧穩(wěn)定的利益表達是接受的前提。利益只有表達出來，才有可能被接受。如果一旦利益表達渠道被堵塞，利益訴求被漠視，最終會導(dǎo)致社會離心力的增強和社會凝聚力的下降。在社會利益格局激蕩變化中，要著力構(gòu)建體制內(nèi)力量為主導(dǎo)、兼顧多元主體的維權(quán)新機制，進一步拓展暢通有序的利益表達渠道，努力協(xié)調(diào)和規(guī)范各群體之間的利益關(guān)系，避免具有破壞性的利益表達方式和行為方式。

一是以人民代表大會制度為核心的群體利益表達機制。人民代表大會制度是我國的根本政治制度。人大代表應(yīng)該真正由民眾來選舉，通過自上而下的權(quán)力授予與監(jiān)督機制，更多地采取直選的方式，有利于進一步提升人大代表的代表性，使選民與代表之間真正形成監(jiān)督與制約的關(guān)系，一旦群體利益受到侵害時，人大代表應(yīng)該通過現(xiàn)有的政治結(jié)構(gòu)對行政行為進行有效的影響和監(jiān)督，進而提升人民代表大會制度的利益表達效能。

二是以基層群眾自治制度及信訪制度為核心的個體利益表達機制?；鶎尤罕娮灾谓M織最貼近群眾，能夠最具體地表達、關(guān)注和保障人民的利益。要切實增強村委會、居委會、職代會等社會基層自治組織反映群眾利益方面的獨特優(yōu)勢，使人民通過參與民主政治建設(shè)實現(xiàn)利益和保障權(quán)益。信訪制度作為政治改革的重要組成部分，要改變壓力體制之上的信訪責(zé)任追究制，破除信訪制度改革的路徑依賴，通過地方政府內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和職能配置的調(diào)整，將信訪工作擺在地方政府工作序列中的基礎(chǔ)性地位，主動尋求公民利益表達信號，鼓勵公民利益表達，從而有效提升信訪制度的效能，化解群體性行動產(chǎn)生根源。

三是以大眾傳媒和網(wǎng)絡(luò)輿論為核心的新型利益表達渠道。網(wǎng)絡(luò)輿論拓寬了網(wǎng)民對政治事務(wù)的參與，為公民進行利益表達提供了重要的平臺，為中國公民社會的逐漸形成夯實基礎(chǔ)，是推動中國民主化進程的力量之一。要提升大眾傳媒和網(wǎng)絡(luò)利益表達的功能，就必須強化大眾傳媒和網(wǎng)絡(luò)輿論的“獨立性”，強化其社會責(zé)任的擔當，避免成為強勢群體與地方政府及弱勢群體博弈的媒介資源。

3.強化群體性行為的組織引導(dǎo)

奧爾森的集體行動邏輯表明，集體行動的生成與效能取決于集體行動的組織化程度。組織的存在既可提高利益表達的效率，也可提高政府的回應(yīng)性。在一個組織化程度較高的社會里，社會組織大多代表著特定社會群體的利益與訴求，他們可以有序地向政府表達自己所代表的群體或階層的利益和要求，在特定的情況下能夠按照既定的法律及其他規(guī)則進行利益博弈，最終都能達成絕大多數(shù)人能夠接受或認可的一致或妥協(xié)。群體性事件的發(fā)生一個重要的原因在于他們?nèi)狈χ贫然睦姹磉_組織，其利益表達碎片和無序。因此，作為政府而言，要有效提升治理群體性事件的能力，應(yīng)該突破現(xiàn)有的治理主體結(jié)構(gòu)，建立以社會自組織為主體的自身消融機制，發(fā)揮社會組織在治理群體性事件過程中的引導(dǎo)作用。加大對城鄉(xiāng)基層自治組織工作的指導(dǎo)，凡涉及到居民和村民自身的事，都由他們按照自己的程序與機制來解決，地方政府要給予相關(guān)法律、制度和政策指導(dǎo)，形成政府與自治組織的良性互動，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)基層自治組織協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難的作用。要高度重視工會、婦聯(lián)、共青團等現(xiàn)存的組織資源，認真處理好獨立性和代表性問題，真正發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。要加大對“第三部門”的培育和扶持力度，充分發(fā)揮“第三部門”在社會公共事務(wù)治理和社會矛盾調(diào)處中貼近基層、組織靈活以及運作高效的優(yōu)勢，使“第三部門”成為補充現(xiàn)存組織資源，進一步提升群體性行動組織化程度。

［1］肖文濤.治理群體性事件與加強基層政府應(yīng)對能力建設(shè)［J］.中國行政管理，2009，（6）.

［2］金太軍，沈承誠.從群體性事件到群體性行動——認知理念轉(zhuǎn)換與治理路徑重塑［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2012，（1）.

［3］殷冬水，周光輝.利益表達平衡：社會正義的內(nèi)在要求［J］.江漢論壇，2013，（2）.

［4］（美）約翰·羅爾斯.正義論［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，1988.

［5］亨廷頓.變革社會中的政治秩序［M］.北京：華夏出版社，1988.