農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡探究——基于公共選擇理論的視角

馬家驤

（中共天水市委黨校，甘肅 天水 741018）

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的涵義界定

農(nóng)村公共產(chǎn)品是指相對于農(nóng)村私人產(chǎn)品而言，以地方基層政府供給為主體，多種提供方式并存，用于滿足廣大農(nóng)民需求和農(nóng)村發(fā)展需要的，具有非排他性和非競爭性的社會產(chǎn)品及服務。一般認為，它既包括中央政府提供的覆蓋到農(nóng)村的全國性農(nóng)村公共產(chǎn)品，又包括地方政府和農(nóng)村組織提供的受益范圍僅局限于本地區(qū)或部分外溢到周邊地區(qū)的地方性農(nóng)村公共產(chǎn)品。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀分析

（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體的縱向失衡

在提供公共產(chǎn)品的職能分工上，各級政府所承擔的責任主要是根據(jù)公共產(chǎn)品受益范圍來界定的。凡是受益范圍覆蓋到全國的具有全局性的公共產(chǎn)品，應由中央政府負責提供；凡是受益范圍局限于本地區(qū)的地方性農(nóng)村公共產(chǎn)品，則由相應層次的地方政府提供；凡是具有外溢性的地方性公共產(chǎn)品則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供［1］。如前所述，農(nóng)村公共產(chǎn)品既包括中央政府提供的覆蓋到農(nóng)村的全國性公共產(chǎn)品，又包括地方政府和農(nóng)村組織提供的受益范圍僅局限于本地區(qū)或部分外溢到周邊地區(qū)的地方性公共產(chǎn)品。因此，它的主要供給主體應是中央政府和地方政府或各個受益的地方政府，而且各縱向層級中供給主體的權力和責任應該是對稱的。然而，當前我國存在農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給主體的縱向失衡問題，主要表現(xiàn)為中央政府的供給錯位。

農(nóng)村義務教育是典型的全國性農(nóng)村公共產(chǎn)品，理應主要由中央政府負責提供。但是，據(jù)統(tǒng)計，在我國的農(nóng)村義務教育投入中，中央政府投入僅占全部投入的2%，省、市、縣三級分擔30%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入則高達68%，這種政府間財力與義務教育事權責任的不對稱，是農(nóng)村義務教育發(fā)展滯后的重要制度性因素，也是縣鄉(xiāng)基層財力緊張和農(nóng)民負擔加重的一個重要因素［2］。

（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體的橫向失衡

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給低效率的一個重要原因就是農(nóng)村供給主體的橫向失衡，即政府部門在公共產(chǎn)品的供給中處于壟斷地位，私人組織、市場、第三部門等主體很難進入到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給領域中去。農(nóng)村公共產(chǎn)品“單元化”的供給模式一方面不能滿足廣大農(nóng)民的多元化需求，供給質量差、效率低；另一方面易造成機構臃腫，公共經(jīng)費龐大開銷等問題。考慮某些公共產(chǎn)品的特殊性，如消費者的地域集中性、局限性以及公共產(chǎn)品供求雙方的信息不對稱性等因素，以及公共經(jīng)費的有效利用，由私人供給可能更有效率［3］。

（三）農(nóng)村軟公共產(chǎn)品供給不足

軟公共產(chǎn)品是相對于硬公共產(chǎn)品而言的，在形態(tài)上趨于無物質形態(tài)或者不易感觸，如農(nóng)業(yè)科學技術與推廣、農(nóng)村職業(yè)教育與培訓、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)村流通體系和信息網(wǎng)絡、公共安全、環(huán)境保護、金融服務、醫(yī)療保健、農(nóng)民精神文化建設等，是農(nóng)村公共產(chǎn)品的重要內容和組成部分，是推動農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的核心動力［4］。然而，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要偏重于硬公共產(chǎn)品的供給，而忽略了軟公共產(chǎn)品的供給。

（四）農(nóng)村“硬”公共產(chǎn)品供給過剩

與“軟”公共產(chǎn)品供給不足相反，地方政府對“硬”公共產(chǎn)品有著較強供給動力，造成公共產(chǎn)品供給過剩的局面。如政府不顧當?shù)貙嶋H情況和農(nóng)民利益大興土木、修建高檔辦公樓、奢華娛樂場所等。為了彌補基層政府制度內財政基金不足，基層政府往往會巧立名目，如增設服務項目、管理費、攤派費等。此外，“硬”公共產(chǎn)品供給膨脹的一個突出體現(xiàn)是政府機構的過度臃腫。

（五）農(nóng)村公共產(chǎn)品效用與農(nóng)民負擔失衡

從經(jīng)濟學角度講，效用是指人們消費商品所獲得的滿足程度。在商品市場中，商家會根據(jù)顧客的不同需求提供各種個性化服務，人們也可以根據(jù)自身的需求和偏好選擇能夠給自己帶來效用的產(chǎn)品和服務。這一切皆源于市場中存在競爭機制和激勵機制。但是，作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的核心主體——政府恰恰缺乏這兩種機制，于是，用納稅人的錢為自己謀福利或者向農(nóng)民提供低劣的公共產(chǎn)品就得以可能。因此，在公共產(chǎn)品供給過程中，廣大農(nóng)民不僅享受不到充足優(yōu)質的公共產(chǎn)品和服務，反而要為政府官員的政績工程、形象工程“埋單”。

三、基于公共選擇理論視角的實證分析

所謂公共選擇理論，就是以現(xiàn)代經(jīng)濟學的基本假設（即所有個人都追求自身利益最大化）為前提，依據(jù)自由的市場交換能使雙方都獲利的經(jīng)濟學原理，來分析政府的決策行為、民眾的公共選擇行為以及兩者關系的一種理論流派［5］。其突出特點是將政治過程當做市場上的經(jīng)濟活動來分析，認為政治領域中的人（政治家、官僚、投票者）的行為模式也如市場領域中的人一樣——具有“理性經(jīng)濟人”的特性，他們同樣會在政治領域中以追求自身利益最大化為目標。在這一目標的驅使下，政治領域中的主體所作出偏離公共利益軌道的決策和行為就不難理解了。

（一）地方政府和農(nóng)民的“理性經(jīng)濟人”特性

1.地方政府行為的內部。

公共機構尤其政府部門及其官員追求自身的組織目標或自身利益而非公共利益或是社會福利，這種現(xiàn)象被人們稱為內在效應或內部性。與內部性相對應的是外部性，外部性是生產(chǎn)者或消費者的活動產(chǎn)生一種有利影響或不利影響，這種影響帶來的利益或是損失都不是本人所獲得或單獨承擔的一種情況。即一些社會成本（消極外在性帶來的）無需由生產(chǎn)者或消費者承擔，一些社會利潤（積極外在性帶來的）包含在私人決策者的計算中。這樣就使得社會需求曲線高于或低于市場需求曲線。同樣，在非市場條件下，公共官僚機構和官員是“理性經(jīng)濟人”，均以追求自身利益最大化為目標。內部性的存在意味著私人或組織的成本或利潤包含在公共決策的計算當中。因此，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，一方面，政府官員拿著“納稅人”的錢為自己辦事，增加社會成本；另一方面，農(nóng)民往往要承擔較高的單位成本，享受到的卻是比社會有效水平更低的公共產(chǎn)品和服務。

2.農(nóng)民的理性無知。

我國農(nóng)村選舉及選民心理存在以下情況：第一，農(nóng)民需要花時間和精力去收集候選人的相關信息，分析候選人的偏好，說服其他選民等，這些都需要耗費選民一定的成本。而他們在投票中所花費的成本很有可能成為沉淀成本。第二，如果農(nóng)民普遍認為無論誰當選，給他帶來的預期都是微乎其微的，那么，他們就會得出參加投票是無意義的結論。根據(jù)唐斯的“理性無知”模型可知，農(nóng)民在權衡了成本——收益后，最有可能采取的理性行為就是不去參加投票或亂投票。既然“代理人”是在“委托人”不愿表達或隱瞞其真實意愿的情況下選舉產(chǎn)生的，試問“代理人”又怎么會更好地去代表“委托人”的意愿，為“委托人”提供滿意的公共產(chǎn)品和服務呢？

（二）農(nóng)民利益集團的缺失

公共選擇理論認為，社會的落腳點在于利益，尤其是經(jīng)濟利益。在利益多元化的社會里，政府與公眾、個人與集體之間往往存在著利益上的分歧與沖突。利益集團可以通過眾多方式與途徑向政府決策者施加壓力，進而有能力影響其他群體和政府決策，保障自身利益需求。國家及地方利益主體擁有了較多資源，而組織中又是自利的個人組成的，因而不可避免地利用手中的資源（權力、地位等）來實現(xiàn)自身效用最大化而忽視農(nóng)民的利益。農(nóng)民擁有的資源少，組織化程度低，缺乏利益集團，導致農(nóng)民在公共產(chǎn)品供給的博弈中處于劣勢地位，他們的真實呼聲和利益訴求處于失語狀態(tài)，可以說，“缺少一個反映農(nóng)民利益的平衡的政治機構，是許多損害農(nóng)民利益進而損害社會利益的政策輕易出臺的重要原因。”［6］

（三）制度存在的缺陷

1.我國農(nóng)村地方基層政府官員的績效考核評價機制存在的缺陷。

一是考核評價指標單一化，主要是以看得見、摸得著的，可估量的政績?yōu)榭己嗽u價指標。二是績效評估主體的單一性，主要是由“上級領導”來評判績效，而不是由服務對象來打分，且考核的結果直接與薪酬、福利、升遷、名望等掛鉤。

2.監(jiān)督機制的不完善。

信息不對稱導致監(jiān)督乏力。作為“代理人”的政府官員往往掌握大量的信息資源，而作為“委托人”的農(nóng)民所獲取的相關信息一般是通過“代理人”信息發(fā)布獲得的。

四、走出困境的路徑選擇

（一）改革農(nóng)村公共產(chǎn)品“自上而下”的供給決策機制，建立“自上而下”和“自下而上”相結合的良性決策機制。

長期以來讓外生變量即農(nóng)村外部的各種因素決定公共產(chǎn)品的供給方式，并沒有反映農(nóng)民的真實需求和偏好，一方面造成了有限的公共資源的浪費，另一方面導致了農(nóng)村公共產(chǎn)品的低效供給，加重了農(nóng)民的負擔。由此可見，要實現(xiàn)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的有效供給，就必須建立良好的決策機制。一般而言，農(nóng)村公共品的消費者是廣大農(nóng)民，農(nóng)民最了解自己的偏好，應該建立“自下而上”的決策機制，由農(nóng)民自己決定公共品生產(chǎn)的內容、順序和結構［7］。但是，一方面，農(nóng)民也是“理性經(jīng)濟人”，他們在追求自身利益時可能會出現(xiàn)損害他人、集體、國家利益的行為；另一方面，農(nóng)民同樣存在非理性的一面。由于受低收入、傳統(tǒng)觀念、知識水平等因素的制約，他們在做出一些抉擇時就很有可能只憑借以往的經(jīng)驗或基于傳統(tǒng)的思維模式，而不是進行科學的分析和理性的思考，因而農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求帶有短視性，即農(nóng)民通常只對關系到眼前利益的公共產(chǎn)品具有較強的需求，而較少考慮有長遠收益的公共產(chǎn)品。由此，如果完全按照農(nóng)民對公共產(chǎn)品的偏好和意愿來進行供給，有限的公共產(chǎn)品資源也不能實現(xiàn)最優(yōu)化配置。因此，需要選擇一種符合我國農(nóng)村情況的公共產(chǎn)品供給模式，即由“政府決策——農(nóng)民被動接受”的“自上而下”向“民主表達需求意愿——政府集中決策”的“自下而上”和“自上而下”相結合的決策機制轉變［8］。

（二）組建和發(fā)展農(nóng)民利益集團，優(yōu)化農(nóng)民在博弈中的地位

農(nóng)民作為中國最大的利益群體，除了政府以外，竟然沒有一個真正意義上代表自已利益的“代言人”或是“代言組織”。在中國，農(nóng)民正是缺少自己擲地有聲的“代言組織”——利益集團，才會使農(nóng)民在與政府及其他強勢利益集團博弈中處于劣勢地位，農(nóng)民的呼聲處于真空地帶，許多損害農(nóng)民利益的政策紛紛出臺。組建和發(fā)展農(nóng)民利益集團，有助于增加農(nóng)民在博弈中的籌碼，優(yōu)化農(nóng)民在博弈中的地位，改變農(nóng)民群體在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中的失語狀態(tài)，使得農(nóng)民這一廣大的群體對政府的公共決策形成積極的參與和有效的影響。

1.加強農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結構調整，推進農(nóng)村人際關系以血緣關系向業(yè)緣關系轉變。

中國農(nóng)村是以血緣關系為主的生活方式，是一個典型的“熟人社會”，農(nóng)民在這樣的圈子生活、交往，經(jīng)營的成敗由自己承擔。在這樣的背景下，農(nóng)民根本沒有意識到需要一個代表自身利益的組織存在。因此，在市場經(jīng)濟浪潮下，應加強農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結構調整，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的商業(yè)化及社會化，使農(nóng)村人際關系以血緣關系向業(yè)緣關系的轉變，進而使農(nóng)民在眾多關系的影響和沖擊下意識到聯(lián)合起來的力量，促使代表農(nóng)民利益的組織——利益集團的產(chǎn)生。

2.大力發(fā)展農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織，提高農(nóng)民的組織化程度。

政府可以利用行政權限減低合作組織的組建成本，并通過稅收減免、財政補貼等方式扶持農(nóng)民合作經(jīng)濟組織創(chuàng)造良好的生存及發(fā)展環(huán)境，提高合作經(jīng)濟組織的組織化程度。另外，政府也應該要合理地界定與合作經(jīng)濟組織的關系，避免政府職能的錯位，對合作經(jīng)濟組織的亂干預、不作為，進而導致農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的異化。

3.重視農(nóng)民的權利，增加決策層中的代理人。

農(nóng)民權利的不平等對待是值得關注的突出問題。一個重要原因是法律制度的設計對這一群體不公正，而法律不公正的原因又在于立法過程中缺乏足夠的農(nóng)民利益代表，農(nóng)民群體的話語權不夠充分，農(nóng)民利益在法律和政策制定過程中容易被漠視［9］。2010年全國人大及其常委會根據(jù)我國民主政治發(fā)展的需要對選舉法進行了第5次修改，其中“城鄉(xiāng)按照相同人口比例選舉人大代表”是整個修改內容的亮點。修改后城鄉(xiāng)按“1:1”選舉人大代表將意味著農(nóng)村代表增多了，農(nóng)民享有平等的選舉權，農(nóng)民群體獲得更多的話語權，極大地激發(fā)了農(nóng)民的政治參與熱情。

（三）明確權責及引入競爭機制，實現(xiàn)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的多元化供給。

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品的縱向供給主體應明確各級職責。

根據(jù)財政分權理論，地方分權可以降低公共產(chǎn)品的供給成本，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率，滿足農(nóng)民的多樣化需求和偏好，地方分權的實質是各級政府在公共產(chǎn)品供給上權利和責任的分工。各級政府之間的權責不清會造成農(nóng)村公共產(chǎn)品主體的縱向失衡，不利于公共產(chǎn)品的有效供給。這就要求各級政府之間應明確各自的權責：對于受益范圍覆蓋全國農(nóng)村的全國性農(nóng)村公共產(chǎn)品（如農(nóng)村義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等），中央政府應負大部分責任；對于受益范圍局限在本地區(qū)的地方性農(nóng)村公共產(chǎn)品或是正外部效應產(chǎn)生的效益外溢到周邊地區(qū)的區(qū)域性農(nóng)村公共產(chǎn)品，應由地方政府分頭決策或共同承擔。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品的橫向供給主體，關鍵是多元參與和合作。

在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中，絕大多數(shù)的公共產(chǎn)品是以混合產(chǎn)品的形式存在的，對于某些外部效益小，性質接近于私人產(chǎn)品或性質屬于農(nóng)村俱樂部的混合產(chǎn)品，由私人供給可能更有效率。因此，可以通過引入競爭機制，一是通過招標的方式，讓私人部門相互之間存在競爭，政府可以花費較小的成本供給同樣數(shù)量的公共產(chǎn)品［10］。二是打破政府部門的壟斷供給，降低進入門檻，讓政府部門和私人部門一起合作生產(chǎn)同一種公共產(chǎn)品。

私人部門進入公共產(chǎn)品的供給領域后，很有可能會抬高某些公共產(chǎn)品的消費價格，使某些公共產(chǎn)品成為“選擇性進入”的公共產(chǎn)品，于是享受部分優(yōu)質公共產(chǎn)品成為了某些人的特權。在這種情況下，政府應該進行一定的宏觀干預，承擔相應的公共責任，保障農(nóng)民的根本利益。

（四）注重實現(xiàn)農(nóng)村公共服務均等化

1.打破城鄉(xiāng)分割的二元公共服務的格局，構建覆蓋城鄉(xiāng)的公共產(chǎn)品供給體系。

我國城鄉(xiāng)實行的是截然不同的公共產(chǎn)品供給體制，這種二元分割的體制造成公共資源配置的不均衡，公共產(chǎn)品分享的不合理，是導致我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給陷入困境的主要原因。

十二五規(guī)劃明確提出要“加強農(nóng)村基礎設施建設和公共服務，按照推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的要求，搞好社會主義新農(nóng)村建設規(guī)劃，加快改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件”。這就要求要打破城鄉(xiāng)分割的二元公共服務的格局，構建覆蓋城鄉(xiāng)的公共產(chǎn)品供給體系，推進公共服務均等化。

2.完善財政轉移支付制度。

從理論上說，實現(xiàn)一國各地區(qū)間的公共服務均等化有兩條基本途徑：一是通過人口自由流動，人口從公共服務水平較低的地區(qū)流向公共服務水平較高的地區(qū)，從而自動地促成地區(qū)間公共服務均等化；二是通過政府干預，主要是實施政府間轉移支付，來實現(xiàn)地區(qū)間的公共服務均等化。由于受到流動成本及我國體制等多種因素的制約，通過流動性來實現(xiàn)公共服務的均等性還只是在局部具有可行性，其結果還是沒有能真正地走出公共產(chǎn)品供給失衡困境。因此，可以通過政府間轉移支付的模式來實現(xiàn)公共服務均等化，進而解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡困境問題。

（五）完善地方政府官員的績效評價體系

1.建立完善的績效考核評價標準和說明性指標。

以往對地方政府官員進行績效考核都只側重于可估量的政績，致使地方政府官員在公共產(chǎn)品供給中往往過多提供看得見、摸得著的“形象工程”、“政績工程”，嚴重損害了農(nóng)民的利益。所以，有必要對政績考核評價指標進行重新制定，對地方政府官員的政績應基于多視角考察：如提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的質量、提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的成本—收益比例、人民的滿意度等。

2.引入公民參與機制。

目前，在干部績效的考核評價機制中，主要是一種上級政府與下級政府之間簽訂的“責任書”考核方法。即下級政府官員的政績是由上級領導來考核的，缺乏群眾的參與和公認。因此，地方政府官員只投領導喜好而不重視農(nóng)民的需求和價值，致使公共產(chǎn)品供給低效、浪費、短缺、消費擁擠等問題。其實，地方政府官員的政績如何，最有發(fā)言權的就是其服務對象——農(nóng)民，也只有傾聽群眾的呼聲，堅持走群眾路線，地方政府官員才能真真正正地做到為人民的利益服務，把實現(xiàn)人民群眾的利益作為其政績的根本追求。因此，對地方政府官員進行績效考核的時候，應最大限度地擴大公眾對其考核的知情權、監(jiān)督權、參與權，建立一套能夠保證公眾介入其中的政府官員績效考核制度，從而最大限度地避免績效評估中各種虛假成分，引導地方政府官員樹立和落實公民取向的政績觀。

［1］張世兵，譚晶晶，王廣升.對農(nóng)村公共產(chǎn)品供拾的思考［J］.經(jīng)濟縱橫，2008，（1）.

［2］夏杰長，陳雷.“鄉(xiāng)財縣管”根本動因:“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”城鄉(xiāng)二元管理體制［J］.經(jīng)濟研究參考，2006，（360）.

［3］熊 巍.我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給分析與模式選擇［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟.2002，（7）.

［4］全輝，官愛蘭.新農(nóng)村建設中軟公共產(chǎn)品供給分析［J］.江蘇農(nóng)業(yè)科學，2010，（4）.

［5］凌嵐.公共經(jīng)濟學原理［M］.武漢：武漢出版社，2010.

［6］張小林，白晉湘.我國農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給制度缺陷與優(yōu)化［J］.體育學刊，2010，（5）.

［7］王俊霞，閆波.創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制的思考［N］.光明日報，2006-08-18.

［8］馬克思恩格斯選集（第一卷）［M］.北京：人民出版社，1972.

［9］胡德鋅.突破農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺瓶頸［J］.重慶行政，2003，（5）.

［10］許光建，曹金棟.完善財政轉移支付制度，實現(xiàn)基本公共服務均等化——以義務教育和醫(yī)療衛(wèi)生為例［A］.第四屆中國杰出管理者年會論文［C］.2008.