人戶分離下的社區(qū)管理模式新探索——基于大明湖街道辦事處南北歷山和舜井社區(qū)的調研

石 磊

我國自改革開放以來，越來越多人常年在非戶籍地工作和生活，導致出現(xiàn)特有的“人戶分離”現(xiàn)象。隨著人口流動逐年增加，“人戶分離”現(xiàn)象也變得越來越普遍。根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)，2011年全國“人戶分離”的人口為2.71億人，其中流動人口為2.30億人；2012年全國“人戶分離”的人口為2.79億人，其中流動人口為2.36億人。從這些數(shù)據(jù)中我們就能看到經(jīng)濟社會的快速發(fā)展已經(jīng)給社會管理提出了新的難題，帶來了更大的挑戰(zhàn)。濟南市歷下區(qū)大明湖街道辦事處南北歷山和舜井社區(qū)居委會（這實際上是兩個居委會，合署辦公）就是濟南市面臨“人戶分離”最為嚴重的一個社區(qū)，近些年來，他們逐步摸索總結出了一套行之有效的應對措施。

一、社區(qū)人戶分離的原因分析

南北歷山和舜井社區(qū)地處濟南市歷下區(qū)大明湖街道辦事處，位于大明湖南門，按察司街北部。由于老城區(qū)大明湖擴建改造，原社區(qū)變成了現(xiàn)在大明湖的開放區(qū)域，已經(jīng)沒有實際可居住區(qū)域。從2004年開始拆遷到2008年全部拆完，南北歷山社區(qū)和舜井社區(qū)有約3000多拆遷戶，共計7000余人遷出，已經(jīng)有約500戶左右陸續(xù)將戶口遷移。截止2013年7月10日，戶籍在南北歷山社區(qū)的有887戶，共1832人，無一人居住在此；戶籍在舜井社區(qū)的居民有1612戶，共3761人，其中居住在舜井社區(qū)的有251戶，752人。這2248戶“人戶分離”的居民分別居住在濟南五區(qū)，主要聚居在盛?；▓@、明福苑、舜清苑、清河小區(qū)、泉城花園和友誼苑小區(qū)。根據(jù)社區(qū)居民的具體情況，造成人戶分離的具體原因有如下方面。

1.最主要的原因是子女入學

自從小學劃片入學以來，優(yōu)質教育資源一直是買房置業(yè)的一大影響因素，如果本身就身處優(yōu)質小學旁邊，居民更是無論如何不想遷走戶口。南北歷山和舜井社區(qū)就是這種情況。歷下區(qū)歷來就是濟南市教育資源最豐厚的地區(qū)，大量的外遷居民在比較自己新居住地和原居住地教育資源后，考慮到子女、甚至是孫子孫女入學，都不愿將戶口遷出。

2.歷下區(qū)的優(yōu)惠政策也是一大原因

在就業(yè)、低收入保障、養(yǎng)老等各個方面，憑借歷下區(qū)自身較好的經(jīng)濟基礎，居民一般都能享受到比之其他區(qū)縣優(yōu)惠的政策。這些優(yōu)惠政策中尤其值得一提的是2013年實施的大病救助政策。根據(jù)2013年1月歷下區(qū)公布的《低保及低保邊緣居民重大疾病救助辦法》，在定點指定醫(yī)療機構所花的醫(yī)療費用，對于低保居民按100%救助，低保邊緣居民超過自負基數(shù)的部分按90%的比例救助，這在濟南市各個區(qū)里還是很有吸引力的。對于大量收入有限、無力改變自己現(xiàn)狀的居民而言是很有分量的，而大明湖街道老城區(qū)居民大多是這種情況。因此，歷下區(qū)的優(yōu)惠政策成為了他們保留戶籍的又一現(xiàn)實考慮。

3.居民普遍對原居委會的服務很滿意

據(jù)筆者所接觸到的居民反映，南北歷山和舜井社區(qū)居委會多年來一直竭誠為居民服務，并創(chuàng)新一系列服務形式，不僅便利了居民，同時也為自身在居民中贏得了良好的口碑。老居民對于社區(qū)居委會的服務非常滿意，雖然居住位置遠了，但因為與居委會人員熟悉，還是愿意將戶籍留在老社區(qū)。

4.對老社區(qū)的依戀

大明湖是濟南人精神上的花園，是濟南人精神的依托所在，是具有千年歷史的“泉城明珠”。濟南人以居住在大明湖畔為榮。試想一個世代生于斯、長于斯的濟南人，突然因拆遷而離開，會令其在情感上何等難以割舍。所以，在人已離去的無奈現(xiàn)實下，戶籍就變成了最后的一點點慰藉。這種心態(tài)尤其體現(xiàn)在很多在此世居多年的老人身上。

二、以戶籍為主的管理模式與當代社會新形勢的矛盾

我國建國以來建立的以戶籍為主的管理模式，在特定時期起到過特定作用。但是隨著市場經(jīng)濟的確立，市場要素中最重要的人員的流動開始與戶籍管理制度發(fā)生越來越深刻的矛盾。人戶分離容易導致以下問題。

1.制約以戶籍為基礎的一系列政府職能的發(fā)揮

戶籍管理是我國社會管理的重要方面，其基本職能就是以戶籍信息登記為依據(jù)，為公民提供行政管理和社會管理的公共服務。由于人戶分離人數(shù)的日益龐大，使這一基本職能的發(fā)揮受到了明顯的制約。在人口普查、郵政投遞、身份證核發(fā)、登記選民、婚姻登記、社會保險、征兵等諸多方面帶來不便；尤其是人戶分離現(xiàn)象還對我國的計劃生育政策的執(zhí)行、育齡婦女的服務和管理和子女入學入托產(chǎn)生不小的沖擊。!!!

2.增加社會管理難度，影響本就有限的公共資源的合理配置

一直以來，我國的人口統(tǒng)計都是依據(jù)戶籍登記資料而進行匯總。人戶分離的大量出現(xiàn)使得戶籍登記信息與實際居住人口在數(shù)量和分布上產(chǎn)生了不一致，導致人口信息統(tǒng)計不準確，嚴重影響統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準確性，進而對以統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎進行的城市行政管理和公共產(chǎn)品提供產(chǎn)生嚴重不良影響，可能導致政府在財政收支、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面決策的失誤。

三、南北歷山和舜井社區(qū)居委會的主要做法

在社區(qū)面臨全面拆遷后的“空巢”情況下，如何發(fā)揮作用，開展好各項工作是擺在居委會面前的緊迫任務。居委會在街道領導的關心支持下，樹立“以人為本”的理念，發(fā)揮每個成員的積極性、主動性和創(chuàng)造性，創(chuàng)新出了從理念到方式的一系列應對人戶分離的新舉措。

1.變更指導理念

南北歷山和舜井社區(qū)居委會面對前所未有的困難，積極應對，以自己的聰明才智尋找到了一套有效的措施。這套措施的一個核心理念就是變以前的“以地域為依據(jù)提供服務”改為“以人為依據(jù)提供服務”。他們原來的工作模式是“居包片、片包組、組包院、院包戶的四包工作法”，現(xiàn)在改為“居干包站（信息員聯(lián)系站、知心話室家庭服務站、黨員學習站）、站包信息員、信息員包戶的工作法”。

2.創(chuàng)新工作方式

在以上基本理念指導下，他們創(chuàng)新服務，形成了“三站式管理”、“24小時服務熱線”和“居委會流動辦事”3種服務方式。其中，“三站式管理”是指在盛?；▓@、明福苑、舜清苑、清河小區(qū)、泉城花園和友誼苑等居民較為集中的社區(qū)設聯(lián)絡黨員小組學習站、知心話式家庭服務站、信息聯(lián)絡站等，由住在這里的骨干居民負責，比如，黨員小組學習站的站長去居委會領學習材料，回到小區(qū)后發(fā)給學習站里的幾名黨員。同時，居委會下達的一些通知，也通過這些途徑向居民傳達。

“24小時服務熱線”主要是提供預約服務。因為居民離居委會距離一般都很遠，為與他們保持聯(lián)系，方便服務，居委會專門為工作人員配備個人電話，并與辦公電話捆綁。居民在任何時段撥打熱線，都能及時聯(lián)系到工作人員。一般情況下，由居民事先確定具體到居委會辦事的時間，工作人員準備好，即使非上班時間居委會也安排人員為他們提供服務，比如早上八點以前或下午下班后。

“居委會流動辦公”主要是針對一些重大事務，如人口普查、人大換屆選舉等。通過現(xiàn)有渠道將有關信息通知到居民，然后在事先通知的時間地點為居民集中辦理相關事務。這種流動辦公也是為適應人戶分離而發(fā)明創(chuàng)新的，還獲得過大明湖街道辦事處的“人戶分離管理創(chuàng)新獎”。

3.探索“雙向管理” 新模式

在進行以上管理和服務創(chuàng)新的同時，居委會還正在探索另一種更加有效的管理服務模式——“雙向管理”模式,即由戶籍所在地居委會與居住地居委會共同對人戶分離的居民開展服務，分工協(xié)調。這種模式主要是將服務內容項目分為兩類，一類是可以由居民居住地居委會提供的，比如低收入保障、黨員組織、開居住證明等；一類是目前必須由戶籍所在地居委會提供的服務，比如獨生子女費領取、開具特困證明、大病救助、計劃生育、換屆選舉等。對于第一類，協(xié)調居住地居委會向居民提供，第二類由戶籍所在地居委會提供。這種模式可以說最大限度地便利了居民，同時也有利于兩地居委會開展工作。

四、人戶分離社區(qū)管理模式的啟示

“人戶分離”現(xiàn)象是對我國目前社會管理提出的嚴峻挑戰(zhàn)，南北歷山和舜井社區(qū)居委會因為拆遷而面臨“空巢社區(qū)”的局面，但他們在現(xiàn)有條件下創(chuàng)造性的開展工作，出色的解決了老城區(qū)的“人戶分離”管理難題?？偨Y現(xiàn)有經(jīng)驗，南北歷山和舜井社區(qū)居委會的工作模式將會對全市甚至外地市產(chǎn)生較大的啟發(fā)性。

1. 樹立“以人為本”的理念

南北歷山和舜井社區(qū)居委會樹立了“以人為本”的基本理念，變以前的“以地域為依據(jù)提供服務”為“以人為依據(jù)提供服務”。所有這些轉變都是一個目的，為居民服好務，所以，“以人為本”的理念是居委會做好居民各項工作的根本保證。

2. 提高社區(qū)服務水平必須發(fā)揮黨的領導作用

居委會在應對人戶分離上，始終得到街道黨工委和街道辦事處領導的重視，在辦公經(jīng)費、人員配備、辦公用房等硬件上都得到大力支持。居委會在開展工作中也尤其注重發(fā)揮黨員作用，每個居民聚居的社區(qū)都要選出幾名居民骨干，由他們來傳達居委會的各種信息，同時還要組織居民學習等活動。這些骨干基本都是居民中的老黨員來擔任。

3. 改革現(xiàn)有戶籍制度是基本方向

我國現(xiàn)有的戶籍制度是1958年后逐步建立起來的，是為適應我國計劃經(jīng)濟下的資源“配給”而誕生的，通過對公民身份的嚴格管理來分配不同的資源。市場經(jīng)濟下，資源按照供需價格進行分配，附著于戶籍之上的巨大福利差異因此凸顯出來。所以，人戶分離是我國人口流動加速、而戶籍制度改革尚未完成時的一種過渡時期的特定現(xiàn)象。改革現(xiàn)有戶籍制度使其能夠適應市場經(jīng)濟對人力資源自由遷徙的要求，同時對公民進行福利平等分配，滿足同樣身份獲得同樣福利待遇的公平訴求。

[1]濟南現(xiàn)“空巢”居委會 轄區(qū)千戶無一住在這里[N].濟南時報,2013-05-05.

[2]詹鳴.積極應對戶籍制度改革對計劃生育管理的挑戰(zhàn)[A].人口與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略國際研討會(上海)[C],2004.