走向整體性與回應性兼具的社會：社會管理的困境及應對

汪 超

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告提出：加強和創(chuàng)新社會管理，加快形成科學有效的社會管理體制，建立確保社會既充滿活力又和諧有序的體制機制，保持社會和諧穩(wěn)定，推動社會主義和諧社會建設。我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》明確提出要“加強和創(chuàng)新社會管理，提高社會管理能力，創(chuàng)新社會管理體制機制，加快服務型政府建設，在服務中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務，著力解決影響社會和諧穩(wěn)定的源頭性、基礎性、根本性問題，保持社會安定有序和充滿活力?！睙o疑，這些綱領性文件就對社會管理的整體性與回應性提出要求。整體性可以界定為排除相互拒斥政策情境，促使同一政策情景中的行動主體能協(xié)同行動，聯(lián)合使用稀缺資源，為目標受眾提供無縫隙而非碎片化的服務?；貞砸话阒傅氖牵爱斆鎸σ豁棇π袆踊蛘咝畔⒌囊髸r，服務提供商具有的反應速度和準確性。除了效率、效能之外，公共服務的準確性還必須考慮社會福利、公平、平等，以及將‘公共物品’公平分配給所有公民的問題。”[1]不管是出于整體性還是回應性的考慮，其目的就是要搭建一個政府與社會能進行良性互動關(guān)系框架，其目標就是要維護社會的公平與正義，實現(xiàn)社會利益最大化。

一、政府社會管理的困境：碎片化與滯后性

（一）政府社會管理的碎片化

1.認知邏輯上的偏差與整體思考的碎片化。政府按照分級管理、屬地管理、分類管理等原則對社會進行管理，這種管理原則在一定程度上起到了積極作用，但是這種管理原則也帶來了比如各地政府和部門之間各自為政、推諉扯皮、責任不明，導致管理效率低下等問題。各地政府與部門依循碎片化的屬地管理等原則與自身的利益考慮，在立法時存在較為嚴重的部門主義，部分社會管理法律制度之間存在不協(xié)調(diào)、不一致，甚至存在矛盾和沖突?，F(xiàn)今的社會日益復雜化與動態(tài)化，社會管理需要不同地區(qū)、不同部門通力合作才能完成，這就涉及到利益如何分配的問題。由于尚未形成統(tǒng)一、科學、協(xié)調(diào)、合理的利益分配機制以及碎片化的法律規(guī)范，使得各行動主體在參與過程中，考慮到自己的利益分配與參與付出之間不均衡，而未能充分發(fā)揮其固有的功效。

2.資源分布缺乏整合與權(quán)力配置過于集中。在政府內(nèi)部，社會管理的各種資源呈散狀分布，缺乏整合力度。就部門層面上講，由于社會管理事務的復雜性和廣泛性，往往涉及多個部門。在這種情況下，如何在不同部門合理分配資源，是一個突出的現(xiàn)實問題。從地方層面上講，社會管理的屬地管理原則等使得社會管理出現(xiàn)缺乏統(tǒng)籌安排、無法協(xié)調(diào)一致的問題。在政府與社會層面上，政府正由管制型政府向服務型政府過渡，政府還沒有完全向社會放權(quán)，政府尚未學會如何同第三部門共同致力于提供更完善的公共服務。

3.政策制定與執(zhí)行的碎片化。在認知與資源分布的碎片化作用下政府社會管理的政策制定與執(zhí)行也存在碎片化問題。在社會管理中，各級政府及各組成部門往往是將注意力集中于本級政府或本部門內(nèi)部，缺乏開放與合作的思想，導致了社會管理中的地方主義與部門主義，嚴重影響政策的相銜接與執(zhí)行中的完整性和統(tǒng)一性。“山頭主義”的存在，信息的封閉與“私有”就有了存在的可能性。作為重要資源的信息對于管理意義重大，但是出于自身利益的考慮，各級政府會選擇刻意去隱瞞特定信息，各部門也出于對各自部門利益的考慮而對利益相關(guān)人封閉信息，于是在社會管理中很難形成統(tǒng)一的政策體系與政策過程。

（二）政府社會管理響應的滯后性

1.目標群體需求回應的滯后性?！盎貞浴币笳畬μ幱谧兓斨械纳鐣h(huán)境能做出及時適當?shù)姆磻?，把握目標群體的不同需求信息。而科層制的官僚組織體制將社會公眾的多樣性、多層次的需求視為單一性的，主張以一種“科學、標準、統(tǒng)一”的模式來進行處理。龐大而又臃腫的官僚層級導致政府行動僵化、反應滯后、效率低下、政策失靈，片面強調(diào)行政程序規(guī)則的重要性而忽視了公眾的多樣化需要，這使得政府的供給結(jié)構(gòu)失衡，提供的社會管理服務與產(chǎn)品既不能滿足公眾的需要，又造成供給的過剩。

2.程序公正而難以保障實體公正。從法律上講，公正包括實體公正和程序公正。從社會主義本質(zhì)而言，實體公正就是要求政府保證社會資源得到公正的分配，需要提高政府對社會需求的回應性，簡化社會管理程序與增強管理原則的彈性，注重政府和社會之間的交流互動，重視社會對政府社會管理提出的建議與批評。然而，現(xiàn)今行政組織注重層級結(jié)構(gòu)，強調(diào)對程序原則的遵守。這樣的規(guī)定可以讓政府政策的制定保持合理性與科學性，減少政策偏差。但由于它的分級控制常強調(diào)制度規(guī)則而忽略靈活性，公民的利益訴求難以完全保證。官僚組織系統(tǒng)維護了程序正義的形式，卻犧牲了實體公正。

二、政府社會管理問題癥結(jié)：價值與行動缺陷

傳統(tǒng)公共行政在價值觀上追求的是效率，公共組織在運行過程中應該盡可能的追求高效率，這對于提高行政組織的社會回應性與贏得目標群體的認可是值得肯定的。但一味追求組織效率很可能犧牲社會對政府工作的參與為代價。目前政府社會管理很大程度上因為行政組織片面追求效率，而忽略社會的參與，更重要的是忽視對正義、自由、平等等價值的回應度。價值的缺失體現(xiàn)為民主與參與不足，社會性與行政主體之間互動性不明顯。

（一）傳統(tǒng)公共行政理論的價值困境

1.官僚科層制的理論效率與實際低效?！熬_、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費用和人力，在由訓練有素的具體官員進行嚴格官僚體制的，特別是集權(quán)體制的行政管理時，比起所有合議的或者名譽職務的和兼任職務的形式來，能達到最佳的效果”。[2]然而，行政組織最終將被為一個訓練有素的管理階層所支配，而該階層隨著時間的推移，將會逐漸喪失面對選民的責任。同時，“我們有著無與倫比的管理制度的歷史傳統(tǒng)，傳統(tǒng)中的某些理念如組織中人格化關(guān)系和上下級的人身依附，與現(xiàn)代官僚制是格格不入的”。[3]尤其是鄉(xiāng)土情結(jié)、人情面子觀無疑會滲透到行政組織運行當中，造成官僚制的異化，降低其原本預想的運行效率。

2.行政兩分法的理論效率與實際低效。在近現(xiàn)代政治理念中，立法應當是專門立法機關(guān)的職能，政府的職能主要是執(zhí)行議會制定的法律。威爾遜在其開山之作《行政之研究》中指出:“行政應當在政治的適當范圍之外，行政問題不是政治問題，雖然政治為行政確定任務，但政治不能去操縱行政?！盵4]政治與行政兩分法能起到避免黨政交叉與抵消行政組織功效的作用，有利于行政組織提高執(zhí)行政治決策的效率。然而，社會管理環(huán)境日益復雜化與社會事務與日劇增背景下，立法機關(guān)已經(jīng)無法滿足政府管理對立法的需求，行政擴張的局面隨之也出現(xiàn)，行政組織也相應擁有政治決策權(quán)限。問題是被任命的行政官員只對自己的政治“主人”負責，政治官員則是民選產(chǎn)生，質(zhì)言之，政府只是間接對人民負責。這種回應責任的方式，無疑使得政府回應度降低，民主的治理要求得不到滿足。

（二）社會管理過程中的非社會協(xié)同性

1.黨政組織社會管理行為不協(xié)調(diào)。我國政府決策與執(zhí)行的實際結(jié)構(gòu)是黨政結(jié)構(gòu)與憲政結(jié)構(gòu)相結(jié)合，并以黨政結(jié)構(gòu)為主導的二元結(jié)構(gòu)。黨委和政府并不是純粹的“公共人”，而是由一個個具有理性逐利人特征的公務員和干部組成的客觀共同體。政策實質(zhì)上就是對社會利益的調(diào)整與再分配的過程，因而在政策執(zhí)行過程中，如果出現(xiàn)利益的分配不均衡現(xiàn)象時，各主體都會運用其擁有的資源來牽制對方。由于黨委因在權(quán)力資源與權(quán)力勢能等方面占有優(yōu)勢，必然會出現(xiàn)政府部門無法通過政策來履行職能；另一方面，行政系統(tǒng)內(nèi)部各機構(gòu)之間職能劃分不清、責任不明是行政機構(gòu)的通病，由此造成諸如機構(gòu)膨脹、部門林立、推諉扯皮、效率低下等問題。機構(gòu)之間職能劃分不清、責任不明勢必導致不同部門履行著相似的職能，不同機構(gòu)圍繞同一問題會制定出相互沖突的政策，同樣在政策執(zhí)行過程中會因利益矛盾而相互鉗制從而導致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

2.民主政治建設不成熟阻滯社會參與。公共政策的科學性在于在制定過程中能彰顯出社會公眾利益需求，在執(zhí)行過程中能具有目標導向性而實現(xiàn)政策目標。只有廣大的社會公眾參與到社會政策制定與執(zhí)行中來才能保證公共政策的科學性。社會廣泛參與可以從不同視角為政策制定與執(zhí)行提供大量及時有效的政策信息，并能集思廣益，促進政策方案的優(yōu)化與優(yōu)選。由社會親自參與制定與執(zhí)行的政策能獲得廣泛的社會認可與支持，減少政策在執(zhí)行中的阻力?？傊?，社會的參與可以提高政策的可行性，能降低政策的執(zhí)行成本，增加政策的社會收益與效用。傳統(tǒng)的政策執(zhí)行體制的特點是黨政部門處于公共政策制定與執(zhí)行的權(quán)力核心位置，其它的社會力量一直處在公共政策的執(zhí)行體制邊緣。盡管政府也在打造陽光政府、透明政府，但社會參與的渠道建設不配套，存在停留在概念層面的可能性。

三、提升整體性與回應性的進路分析

從宏觀層面來說，對“政府提高社會管理的整體性與回應性”這一個宏大的社會課題進行研究，是一項要素眾多、結(jié)構(gòu)復雜、功能多樣、涉及面廣的系統(tǒng)工程。為了更好地完成這一系統(tǒng)工程，擬從整體性政府視閾構(gòu)建整體型政府社會管理模式，這其中政府機構(gòu)功能的“合”是其精神實質(zhì)，各種方式的“聯(lián)合”或“協(xié)同”、“協(xié)調(diào)”則是其功能在管理上發(fā)揮作用的基本特征。

（一）重塑行政倫理，提升素質(zhì)可行能力

行政組織的“公共人”假設具有一定的合理性，因為行政組織作為執(zhí)行主體，具有為大眾服務促進社會公共利益的責任與義務。這個假設無疑為約束行政主體行為提供了一個較好的理論。然而，行政組織并不會因此擺脫理性逐利人的特性，“人們奮斗所爭取的一切，都是同他們的利益有關(guān)”。[5]“政府也是經(jīng)濟人，有著自己的利益追求，只不過中國的社會制度和社會性質(zhì)，要求政府利益與公共利益相一致?！盵6]可見要想真正發(fā)揮政府能力，讓政府真正為老百姓謀福利，在價值取向上一定要堅持公共利益的首要地位。這對行政組織提出了行政倫理的要求，要求對政府及其工作人員的行政行為進行行政倫理的規(guī)制。行政倫理的重要向度是“公共性”與“公共精神”，要求政府及其工作人員的行政行為必須具有社會精神，履行好社會職能與社會責任、社會權(quán)利與社會義務。

（二）整體思考，革新指導理論可行能力

整體型政府社會管理模式應在吸收新公共管理理論關(guān)于公共服務效率的有益做法基礎上重視社會管理的公平公正價值。在行動主體方面，整體型的政府社會管理模式強調(diào)公共部門之間應實行跨邊界與跨層級的整合，還注重公共部門、第三部門、私營企業(yè)以及公民之間的整合行動，從而實現(xiàn)政府社會管理由碎片化走向整體化，提高政府社會管理的整體效益；在社會管理的完整性方面，整體型政府社會管理模式強調(diào)整體性治理，“著重從整體上應對社會問題，而不是將公共部門的財政困難或人身侵犯犯罪發(fā)生率等視為毫無關(guān)聯(lián)的問題來處理?！盵7]整體型政府社會管理模式強調(diào)要注重社會管理對象、管理目標與社會管理問題的完整性與相關(guān)性；在社會管理的回應度方面，整體型政府社會管理模式注重新公共管理理論關(guān)于提高公共服務效率的有益做法，使得對于目標群體的訴求具有較高的社會回應度，更重要的是它更加強調(diào)社會管理過程中的公平正義價值。

（三）重視“整體人”，完整回應社會需求可行能力

“整體性政府應當關(guān)注‘整體人’而不僅僅是關(guān)注協(xié)調(diào)相關(guān)住房與環(huán)境問題?！盵8]政府社會管理要進一步實現(xiàn)社會的完整性需求，作為管理者的政府應基于“整體人”的完整需求來設計政府機構(gòu)與社會管理模式，而不是先將管理職能進行結(jié)構(gòu)化然后在實踐中再尋求協(xié)調(diào)的方法。對待跨職能問題，整體型政府社會管理模式強調(diào)通過政策協(xié)調(diào)的方式實現(xiàn)整體性的社會管理，政府就必須從開始就以整合性政策方案來設計。John P. Burn認為，“政策協(xié)調(diào)指的是兩種以上的政策能夠得以融合演進，并形成共同的目標。政策協(xié)調(diào)的目的是為了防止政策沖突?！盵9]Nina P.Halpern從兩個維度界定了政策協(xié)調(diào)的含義不同政府部門政策制定過程中的協(xié)調(diào)與不同的政策建議演進融合成為一項共識。[10]

（四）整合行動，優(yōu)化行動結(jié)構(gòu)可行能力

整體型政府社會管理模式意味著公共部門必須以跨越邊界與層級的整合方式來進行工作，以一種目標價值共享與整體行動的方式回應特定社會問題，而這種跨邊界的行動涵蓋橫向與縱向整合兩個維度。具體的措施包括“逆部門化、大部門治理、重新政府化、重新加強中央過程、重塑具有公務支撐功能的服務提供鏈、集中采購和專業(yè)化、以‘混合經(jīng)濟模式’為基礎的共享服務以及簡化網(wǎng)絡等。”[11]另一方面，整體型政府社會管理模式的一個突出特點是進行社會管理方式方面的創(chuàng)新，“即利用發(fā)展聯(lián)合的知識與信息策略，增大公共服務中供給主體之間持續(xù)地進行知識與信息的交換和共享，構(gòu)成協(xié)同工作方式，為公眾提供聯(lián)合服務(joined-up services)?！盵12]這是整體型政府社會管理模式和新公共管理分散化、獨立化的社會管理最主要的區(qū)別。整體型政府社會管理模式“不僅著重強調(diào)公共部門間跨邊界與跨層級整合，而且還包括公共部門、營利機構(gòu)與志愿協(xié)會之間的聯(lián)合行動，”[13]“利用協(xié)同與整合的方式實現(xiàn)對公民的無縫隙的服務，實現(xiàn)公共服務的正義與公平?！盵14]

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