新人口形勢(shì)下應(yīng)分步放開二胎——專訪中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)秘書長(zhǎng)盧邁

文｜《小康》記者 羅嶼

曾有專家說(shuō)過(guò)，21世紀(jì)中國(guó)面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)是人口負(fù)增長(zhǎng)造成的風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)早在2000年就已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，而適齡勞動(dòng)力則連續(xù)兩年持續(xù)下降，人口問題已到了一個(gè)新的十字路口。

近日，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)發(fā)布《人口形勢(shì)的變化和人口政策的調(diào)整》報(bào)告，其中指出新的人口形勢(shì)下，我國(guó)應(yīng)實(shí)施“生育自主、倡導(dǎo)節(jié)制、素質(zhì)優(yōu)先、全面發(fā)展”的新人口政策。

對(duì)于報(bào)告所提到的諸多政策建議，《小康》采訪了中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)秘書長(zhǎng)盧邁。

如何理解中國(guó)人口形勢(shì)的變化

《小康》：《人口形勢(shì)的變化和人口政策的調(diào)整》報(bào)告指出，中國(guó)人口形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生巨大變化。這些變化體現(xiàn)在哪些方面？應(yīng)該作何理解？

盧邁：長(zhǎng)期以來(lái)，人口基數(shù)大、增長(zhǎng)快是中國(guó)的基本國(guó)情，也是實(shí)行計(jì)劃生育政策的原因?，F(xiàn)在，這種狀況已經(jīng)發(fā)生了重大改變，在經(jīng)歷了從高生育率到低生育率的轉(zhuǎn)變之后，中國(guó)的人口形勢(shì)與30多年前已大不相同。大的變化可以概括為七個(gè)方面：走向人口負(fù)增長(zhǎng)、臨近超低生育率水平、人口年齡結(jié)構(gòu)和性別結(jié)構(gòu)的失衡、處于半城市化中的人口流動(dòng)、農(nóng)村的“空心化”、逐漸蔓延的“民工荒”以及日益凸顯的獨(dú)生子女一代的影響。

上述這些變化的發(fā)生，有些直接起因于計(jì)劃生育政策的影響，有些則源于戶籍制度造成的城鄉(xiāng)二元分割。這些變化的發(fā)生，表明中國(guó)的人口國(guó)情已經(jīng)發(fā)生根本性變化，增長(zhǎng)過(guò)快不再是人口的主要矛盾，取而代之的是源于結(jié)構(gòu)、素質(zhì)和分布上的問題。在這種情況下，對(duì)以獨(dú)生子女政策為核心的生育政策作出調(diào)整成為必然。

700萬(wàn)人

2008年，18-22歲人口規(guī)模為1.24億，2011年減少到1.08億；未來(lái)10年將平均每年減少700萬(wàn)人，到2050年新生勞動(dòng)力規(guī)模將比現(xiàn)在減少近一半。

如何破解未富先老的難題

《小康》：《人口形勢(shì)的變化和人口政策的調(diào)整》報(bào)告指出，中國(guó)人口結(jié)構(gòu)已發(fā)生巨大變化。人口紅利正在消失，老齡化成為必須面對(duì)的重大問題。人口老齡化將會(huì)給中國(guó)社會(huì)帶來(lái)哪些影響？

盧邁：老齡化的影響不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，其對(duì)社會(huì)發(fā)展的影響也是深遠(yuǎn)的。一方面，老齡化加重了家庭照料老年人的負(fù)擔(dān)；另一方面，老齡化改變了社會(huì)代際關(guān)系。在低生育率情況下，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老機(jī)制的自然基礎(chǔ)已經(jīng)瓦解，社會(huì)養(yǎng)老機(jī)制成為主導(dǎo)。財(cái)富和公共資源的代際轉(zhuǎn)移，改變了社會(huì)代際關(guān)系。在中國(guó)獨(dú)生子女家庭比例大幅上升，人口老齡化進(jìn)程加速和社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，社會(huì)代際關(guān)系將會(huì)變得更加復(fù)雜。

《小康》：報(bào)告指出，和其他一些進(jìn)入老齡化國(guó)家相比，中國(guó)還面臨“未富先老”的挑戰(zhàn)。

盧邁：按照65歲及以上人口所占比例達(dá)到7%這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)是于2000年進(jìn)入老齡化社會(huì)的。當(dāng)時(shí)，中國(guó)的人均GDP還不到3000美元，而大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的老齡化是在工業(yè)化已經(jīng)完成，社會(huì)相對(duì)富裕的情況下出現(xiàn)的，同這些國(guó)家相比，我國(guó)的老齡化的一個(gè)突出特點(diǎn)就是“未富先老”。

從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的視角看，“未富先老”有一些重要的含義。一方面，勞動(dòng)年齡人口增量減少與高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，共同導(dǎo)致普通勞動(dòng)力的短缺使工資上漲。這時(shí)，勞動(dòng)力成本提高反映為勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)的相對(duì)弱化。這意味著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必須要向資本和技術(shù)密集型升級(jí)。另一方面，在人均收入剛剛跨入中等偏上水平的發(fā)展階段，中國(guó)在物質(zhì)資本豐裕程度上尚不具有明顯的優(yōu)勢(shì)，在勞動(dòng)力素質(zhì)和科學(xué)技術(shù)水平上與發(fā)達(dá)國(guó)家也有巨大差距，在資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)上也不具有比較優(yōu)勢(shì)。在一定程度上，可以把中國(guó)“未富先老”的人口轉(zhuǎn)變特征對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛在不利影響理解為：第一，過(guò)早地失去趕超發(fā)達(dá)國(guó)家的后發(fā)優(yōu)勢(shì)；第二，失去了對(duì)仍具有人口紅利的發(fā)展中國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；第三，尚未獲得發(fā)達(dá)國(guó)家所應(yīng)具有的技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。

因此，無(wú)論是面對(duì)高收入國(guó)家還是低收入國(guó)家，中國(guó)原有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)都在減弱，這無(wú)疑加劇了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的緊迫性。

《小康》：針對(duì)“老齡化所產(chǎn)生的勞動(dòng)力不足”問題，目前也有專家持不同意見。比如，有專家提出勞動(dòng)力短缺不是勞動(dòng)力不足，而是用工方式存在問題。如招工時(shí)只要40歲之前的勞動(dòng)力，40后、50后根本不錄用。您是如何看待老齡化所帶來(lái)的勞動(dòng)力供給變化？

盧邁：上述用工方式的確是一個(gè)原因，但并不能構(gòu)成否認(rèn)人口老齡化所產(chǎn)生的勞動(dòng)力不足問題的原因。在人口老齡化的背景下，未來(lái)我國(guó)勞動(dòng)年齡人口變化趨勢(shì)將呈現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn)。

第一，勞動(dòng)年齡人口比例和規(guī)模變化已經(jīng)或即將出現(xiàn)拐點(diǎn)。2011年末勞動(dòng)年齡人口比例為74.4%，與上一年比降低了0.1個(gè)百分點(diǎn)，雖然只是一個(gè)微小的變化，但它昭示著勞動(dòng)年齡人口比例變化已經(jīng)從上升轉(zhuǎn)為下降。這個(gè)下降趨勢(shì)將一直延續(xù)，2050年下降到60%以下，相當(dāng)于1980年水平。相比之下，1980年勞動(dòng)力負(fù)擔(dān)的主要是少兒人口，而在2035年以后，負(fù)擔(dān)的則主要是老年人。根據(jù)本報(bào)告預(yù)測(cè)，2011-2016年期間15至64歲勞動(dòng)年齡人口，以平均每年0.23%的速度緩慢增長(zhǎng)，2016年達(dá)到9.98億的峰值，隨后開始逐年下降，2050年將縮減至7.45億，相當(dāng)于上個(gè)世紀(jì)80年代末的規(guī)模。

第二，新生勞動(dòng)力數(shù)量大幅度減少。由于生育率的迅速下降和長(zhǎng)期的低生育水平，中國(guó)新生勞動(dòng)力的規(guī)模已經(jīng)出現(xiàn)了大幅度縮減。新生勞動(dòng)力是一個(gè)國(guó)家人力資源中最具活力的生力軍，其規(guī)模的變化對(duì)勞動(dòng)力供給具有重要的影響。新生勞動(dòng)力的大幅度縮減勢(shì)必給中國(guó)勞動(dòng)力供求關(guān)系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)重大影響。

第三，勞動(dòng)力迅速老化。從30歲以下的最年輕組別和51-64歲最老年齡組別的對(duì)比，可以清楚地看到這一趨勢(shì)。在未來(lái)40年期間，最年輕組別勞動(dòng)年齡人口的比例一直處于下降狀態(tài)，而最老組別勞動(dòng)年齡人口比例則一直呈現(xiàn)上升之勢(shì)；2020年最老年齡組別的人口比例將超過(guò)最年輕組別的人口，到2050年，最年輕組別人口將不足勞動(dòng)年齡人口的1/4，而最年老組別人口將接近勞動(dòng)年齡人口的4成。

勞動(dòng)力市場(chǎng)形勢(shì)出現(xiàn)的新變化，預(yù)示著未來(lái)的勞動(dòng)市場(chǎng)政策和制度安排將面臨新的課題，充分挖掘勞動(dòng)力供給潛力成為中國(guó)勞動(dòng)市場(chǎng)制度改革的新方向。

《小康》：2012年《小康》曾對(duì)養(yǎng)老問題進(jìn)行相關(guān)報(bào)道，在采訪中了解到，一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)深感生存“進(jìn)退維谷”。針對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，從政府層面，還有哪些方面需要進(jìn)一步完善？又該如何創(chuàng)造更大的市場(chǎng)激勵(lì)？

盧邁：面對(duì)我國(guó)老年人口的巨大需求，我國(guó)的老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后。 當(dāng)前，在政府層面可以做出繼續(xù)努力的方面包括以下幾個(gè)方面：一是加快制定老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，循序漸進(jìn)、逐步推進(jìn)老齡產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展；二是根據(jù)老年人的客觀需求和市場(chǎng)的成熟程度，確定優(yōu)先發(fā)展的主導(dǎo)型支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮其帶動(dòng)作用，推動(dòng)老齡產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展；三是逐步完善相關(guān)公共政策，進(jìn)一步規(guī)范市場(chǎng)行為，加強(qiáng)行業(yè)自律，開創(chuàng)老齡產(chǎn)業(yè)各個(gè)行業(yè)共同發(fā)展的繁榮局面；四是構(gòu)建具有可持續(xù)性的養(yǎng)老保障制度，著力解決城市無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)人的“三無(wú)”老人、孤殘老人的生活，大幅度增加老年人照料機(jī)構(gòu)和床位數(shù)以及醫(yī)護(hù)、照料人員，大力推進(jìn)以資金保障和服務(wù)保障為支撐，以鞏固居家養(yǎng)老、擴(kuò)大社區(qū)支持、提升機(jī)構(gòu)服務(wù)能力、促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為著力點(diǎn)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

在建立有中國(guó)特色的養(yǎng)老模式的過(guò)程中，需要同時(shí)發(fā)揮家庭、社區(qū)和機(jī)構(gòu)的作用。在鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的同時(shí)，需要認(rèn)識(shí)到的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是：對(duì)于大部分老年人口而言，在自己的家中養(yǎng)老，依靠社區(qū)獲得專業(yè)化的服務(wù)將是今后的現(xiàn)實(shí)選擇。

“放開二胎”應(yīng)分步走

《小康》：報(bào)告中提出“生育自主、倡導(dǎo)節(jié)制、素質(zhì)優(yōu)先、全面發(fā)展”的新人口政策原則。該如何理解這一原則？

盧邁：原則中的四個(gè)部分構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)整體，缺一不可。生育自主是新人口政策的最終目標(biāo)。生育權(quán)是個(gè)人的基本權(quán)利之一。人口政策調(diào)整的最終目標(biāo)，應(yīng)該是個(gè)人對(duì)生育進(jìn)行自主選擇。而實(shí)現(xiàn)生育自主并非意味著政府對(duì)人口的發(fā)展無(wú)所作為。在生育自主的前提下，采取多種激勵(lì)政策，倡導(dǎo)節(jié)制生育在近期仍然是需要的。素質(zhì)優(yōu)先是新人口政策的基石。人口政策的調(diào)整，從根本上說(shuō)，就是要促進(jìn)人的全面發(fā)展和家庭福祉的提高。

《小康》：為應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)變化，報(bào)告提出調(diào)整生育政策，提高人口素質(zhì)。針對(duì)生育政策調(diào)整，提出分步放開二孩政策?！胺址哦ⅰ钡木唧w步驟是什么？該方案的確定是基于何種考慮？

盧邁：分放二孩包括兩個(gè)步驟：第一步，在城市地區(qū)和嚴(yán)格執(zhí)行一孩政策的農(nóng)村地區(qū)即刻放開二胎；第二步，2015年，在實(shí)行“一孩半”政策的地區(qū)放開二胎，實(shí)現(xiàn)全國(guó)全面放開二胎的目標(biāo)。

該方案的提出，是在分別對(duì)“政策不變”、“同放二孩”、“同放單獨(dú)”、“分放單獨(dú)”和“分放二孩”這五種方案下我國(guó)人口到2050年時(shí)的變化進(jìn)行預(yù)測(cè)和模擬的基礎(chǔ)上做出的。

不同政策調(diào)整預(yù)測(cè)結(jié)果表明，仍保持現(xiàn)行的生育政策不變不符合中國(guó)人口發(fā)展的實(shí)際和要求。而全國(guó)同時(shí)全面放開二孩將會(huì)造成短時(shí)期內(nèi)生育水平以及出生人口的急劇增加，對(duì)教育和醫(yī)療等公共服務(wù)產(chǎn)生沖擊，不利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展?！巴艈为?dú)”和“分放單獨(dú)”雖然可以在一定程度上避免前兩種方案的弊端，但需要花費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)間，貽誤時(shí)機(jī)，且“分放單獨(dú)”還存在操作上的困難。與其他調(diào)整方案的預(yù)測(cè)結(jié)果相比，“分放二孩”方案下的生育水平在短期內(nèi)比“政策不變”、“同放單獨(dú)”和“分放單獨(dú)”方案要高，但要比“同放二孩”方案低。此外，和“同放二孩”方案相比，“分放二孩”方案還可以拉大生育高峰的出現(xiàn)時(shí)段，降低政策調(diào)整后出現(xiàn)的生育峰值，有利于對(duì)放開二孩的結(jié)果進(jìn)行觀察，積累經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步推進(jìn)?？紤]到生育政策對(duì)人口和生育率變化的反應(yīng)已經(jīng)滯后，以及發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)低生育率的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我們認(rèn)為，最為可行的方案是“分放二孩”，即分區(qū)域分步放開二胎，這樣，既充分考慮了政策調(diào)整時(shí)間的緊迫性，又保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與建設(shè)在穩(wěn)定的人口環(huán)境下有序進(jìn)行。

中小城市和小城鎮(zhèn)應(yīng)加快放開戶籍限制

《小康》：在深化戶籍制度改革方面，報(bào)告提出“保留戶籍、總量控制、放寬條件、逐步推進(jìn)”的辦法。這是基于怎樣的考慮？和另外一條路徑，即“把戶籍與福利相剝離”相比，具有怎樣的優(yōu)勢(shì)？

盧邁：“保留戶籍”就是目前階段仍要保留城鄉(xiāng)不同的戶籍制度?！翱偭靠刂啤?，就是各地區(qū)根據(jù)本地區(qū)一定時(shí)期的承載能力，每年給一定數(shù)量的農(nóng)民工落戶，使之控制在城市財(cái)政能力、住房、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施允許的范圍內(nèi)?！胺艑挆l件”即是各地根據(jù)本地實(shí)際，放寬農(nóng)民工在城市落戶的條件，而不能像現(xiàn)在某些地區(qū)的規(guī)定，只給“獲得省部級(jí)優(yōu)秀農(nóng)民工”的極少數(shù)人落戶；同時(shí)對(duì)能夠落戶的農(nóng)民工必須提供與市民同等水平的公共服務(wù)?！爸鸩酵七M(jìn)”，對(duì)符合條件的，第一年發(fā)給暫住證，第三年發(fā)給藍(lán)印戶口，第五年發(fā)給正式戶口。這樣，既給進(jìn)城農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)在城市定居的希望，又兼顧了城市的承受能力，使農(nóng)民工能夠有序落戶，使農(nóng)民工落戶的規(guī)模控制在城市承載能力之內(nèi)，不給城市管理帶來(lái)過(guò)大的壓力。

在具體推進(jìn)中，可以采取的具體模式為：中西部地區(qū)的中小城市和小城鎮(zhèn)，可以很快放開戶籍限制，農(nóng)民工享受城市居民的所有待遇；東部地區(qū)的中小城市和小城鎮(zhèn)，原則上也可完全放開戶籍限制；大城市和特大城市，要根據(jù)本地綜合承載能力,采取積極步驟逐步放寬落戶條件,將既有的流入人口不斷吸納成為本地的城市居民。