優(yōu)化我國政府公共管理責(zé)任機制的路徑探析

葉春濤

對政府而言，它是公共管理的主體之一，負有管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的責(zé)任。在當代民主社會，政府的政治統(tǒng)治職能減弱，公共管理職能加強，政府責(zé)任的重心也相應(yīng)地從政治責(zé)任轉(zhuǎn)移到公共管理責(zé)任。在新公共管理改革的背景下，表面上看是政府直接管理的事務(wù)減少了，政府職能減弱了，實際上政府公共管理責(zé)任卻并沒有減少，比如公共服務(wù)市場化之后，政府依然要保證公共服務(wù)的質(zhì)量和公平，比如引入競爭機制后，政府要建設(shè)健康的競爭環(huán)境，等等。那么，如何界定政府公共管理責(zé)任的邊界，如何保證政府承擔(dān)起這些責(zé)任，這就有賴于健全的政府公共管理責(zé)任機制的建立。政府公共管理責(zé)任機制是關(guān)于政府公共管理責(zé)任分配、實現(xiàn)和追究的一種系統(tǒng)，它通過政府與其他公共管理主體之間的互動實現(xiàn)政府公共管理責(zé)任的分配，通過激勵機制、監(jiān)控機制等的建立保證政府公共管理責(zé)任的實現(xiàn)，通過法律制度的健全、政府管理的透明等來提高責(zé)任追究的有效性。

一、優(yōu)化責(zé)任的分配機制

優(yōu)化政府公共管理責(zé)任分配機制，首先要優(yōu)化責(zé)任分配的基本原則與機理，要在轉(zhuǎn)變政府職能的同時，合理界定政府部門的權(quán)責(zé)分配，正確處理政府與市場、企業(yè)之間以及政府部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，真正做到責(zé)任明晰、權(quán)責(zé)對等。同時，還要優(yōu)化責(zé)任分配的組織機制，使科學(xué)合理的責(zé)任分配機制能夠有效發(fā)揮作用。

（一）徹底轉(zhuǎn)變政府職能，正確處理政府與市場的關(guān)系

要弄清政府的公共管理責(zé)任，首先要搞清楚政府在公共管理活動中到底扮演著什么樣的角色，應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任，而要弄清這一點，就必須徹底轉(zhuǎn)變政府職能。我國的政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)提了很多年、也進行了很多年，但是時至今日，政府的職能轉(zhuǎn)變不僅沒有完成，而且更待進一步推進。應(yīng)該說，我國多年來的政府職能轉(zhuǎn)變是取得了重大成就的，表現(xiàn)為市場經(jīng)濟體制已基本確立，政企分開已初見成果，大量國有企業(yè)出售，公共管制已從許多領(lǐng)域退了出來，取而代之的是公共服務(wù)的市場化、公共企業(yè)的私有化。但是，這不但不能表明我國政府公共管理責(zé)任機制的成熟，反而顯出其不足，正是公共管理的這種半市場化，導(dǎo)致了傳統(tǒng)管理制度與新公共管理方法的相互交織，新舊管理方法與制度的相互沖突。因此，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，徹底推翻舊的管理體制，是清晰界定各部門責(zé)任界限的前提條件。

1.加快理論基礎(chǔ)研究與實踐調(diào)研，合理轉(zhuǎn)變政府職能。一方面，要加強政府與市場關(guān)系的理論研究，認真總結(jié)西方各國新公共管理改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，力求從中汲取有利于我國行政改革的經(jīng)驗；另一方面，要深入研究我國多年來的政府職能轉(zhuǎn)變實踐，不斷反思、積極創(chuàng)新，為我國政府職能轉(zhuǎn)變提供明確的方向和清晰的指導(dǎo)。尤其是要結(jié)合我國國情，積極探討政市關(guān)系的新模型，在公共服務(wù)市場化、公共企業(yè)私營化的背景下，給政府一個合理的定位。應(yīng)該說，在市場經(jīng)濟體制改革下，政府不再是簡單的管理者了，也不是公共服務(wù)的直接提供者了，更多的時候它是企業(yè)公共服務(wù)活動的監(jiān)督者。因此，政府部門的主要職責(zé)應(yīng)該是制定政策規(guī)則，提供合理監(jiān)督。

2.加緊完善市場經(jīng)濟體制，培育市場責(zé)任主體。完善的市場經(jīng)濟機制是我國多年來推進行政改革、轉(zhuǎn)變政府職能的主要目標之一。政府作為這項改革的主體，對市場經(jīng)濟體制的完善、市場主體的扶持培育負有首要責(zé)任。從責(zé)任的第一層含義上講，轉(zhuǎn)變政府職能本就是政府的責(zé)任所在；從責(zé)任的第二層含義上講，轉(zhuǎn)變政府職能，也是界定政府部門責(zé)任邊界、追究公共管理責(zé)任的前提條件。因此，要進一步完善市場經(jīng)濟體制，一是要大力推進相關(guān)經(jīng)濟法律制度的建設(shè)，完善市場經(jīng)濟法律制度，促進市場經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)范化和法制化，為市場經(jīng)濟的發(fā)展提供良好的環(huán)境，促使市場在公共服務(wù)中發(fā)揮應(yīng)有的作用；二是要大力培育市場主體，采取切實措施推動企業(yè)做大做強，加強企業(yè)的責(zé)任承擔(dān)能力，促使企業(yè)承擔(dān)起社會責(zé)任。

（二）積極引導(dǎo)社會力量，正確處理政府與社會的關(guān)系

作為公共權(quán)力的行使者之一，社會同樣負有相應(yīng)的公共責(zé)任，作為公共責(zé)任的一部分，公共管理責(zé)任的承擔(dān)也離不開社會的作用。因此，要積極引導(dǎo)社會力量，促使社會承擔(dān)起相應(yīng)的公共管理責(zé)任。

1.合理引導(dǎo)社會力量的發(fā)展，尋求政府與社會力量的平衡結(jié)合。歷史經(jīng)驗表明，社會力量的強大不一定是有利的，如果不能善加引導(dǎo)，社會力量的過分強大可能會危及政府的合法性，從而導(dǎo)致政府權(quán)威的喪失。前南斯拉夫的亡國，從某種程度上講，就是社會力量過于強大而又未能有效加以引導(dǎo)的結(jié)果。因此，一方面，我們要重視社會力量，尊重社會力量，引導(dǎo)社會力量的發(fā)展強大；另一方面，我們又要采取有效措施，建立健全相關(guān)制度，給社會組織的發(fā)展以合理的規(guī)制。

2.積極引導(dǎo)社會組織承擔(dān)公共管理責(zé)任。當前，社會組織種類繁多，其中，非營利性組織所占比重較大，而且對公共管理活動的影響也較大。非營利性組織多數(shù)具有較好的組織性和較強的社會責(zé)任感，他們常常有能力也有意愿加入到公共管理活動中來，有時還是公共服務(wù)理想的提供者。因此，政府要采取各種措施，引導(dǎo)非營利性組織，讓他們積極參與到公共管理活動和公共服務(wù)的提供中來，積極承擔(dān)起相應(yīng)的公共管理責(zé)任。

（三）促進公共事務(wù)的分類管理，理清政府部門之間的權(quán)責(zé)搭配

政府部門之間爭功諉過現(xiàn)象頻繁發(fā)生的原因之一就是公共事務(wù)的分類管理不夠科學(xué)。要保證公共管理責(zé)任在各政府部門之間清晰地分配，首先要從科學(xué)的分類管理開始。同時，還要通過有效的區(qū)域合作解決公共管理的地域交叉問題。

1.促進公共事務(wù)的分類管理，明確政府部門之間的權(quán)責(zé)分配。分類管理是科學(xué)管理的前提，也是權(quán)責(zé)清晰的基礎(chǔ)。各級政府應(yīng)當根據(jù)公共事務(wù)的專業(yè)特征，在政府部門之間進行清晰的權(quán)責(zé)劃分，將性質(zhì)相同或相近的公共事務(wù)歸屬于同一個政府部門進行管理。積極解決職能交叉、權(quán)責(zé)分離、多頭多重執(zhí)法、運作不暢等問題，對政府部門之間職能交叉重疊、職能不夠明確的事項進行調(diào)整，努力實現(xiàn)政府內(nèi)部責(zé)任的明晰化。

2.加強地域合作，促進橫向政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展，減少地域間的公共管理沖突。我國幅員遼闊，地形復(fù)雜，很多公共問題需要不同地域所屬政府部門的合作，比如江河的污染防治問題、跨省的社會犯罪問題等。因此，要加強區(qū)域間政府的合作，處理好橫向政府間的關(guān)系，這既有利于解決共同面臨的問題，也有利于推動地區(qū)之間公共服務(wù)的均衡化。當然，這僅靠地方政府之間的主動合作是不夠的，還必須要有中央政府的大力推動。

3.合理劃分上下級政府間的財權(quán)與事權(quán)，探索縱向政府間關(guān)系的新模式。要積極探索縱向政府間的新模式，合理劃分中央政府與地方政府、上級政府與下級政府之間的權(quán)力和責(zé)任。需要強調(diào)的是，無論如何劃分，權(quán)責(zé)對等的根本原則是不能動搖的，各級政府擁有的權(quán)力與其承擔(dān)的公共管理責(zé)任必須是對等的。

二、改進責(zé)任的實現(xiàn)機制

僅僅有清晰的責(zé)任分配是遠遠不夠的，還必須要有相應(yīng)的責(zé)任實現(xiàn)機制保證公共管理責(zé)任的實現(xiàn)。同時，權(quán)力的行使者天然地具有逃避責(zé)任的傾向。因此，要保證公共管理責(zé)任的實現(xiàn)，還應(yīng)當建立有效的激勵機制和責(zé)任監(jiān)控機制。

（一）優(yōu)化責(zé)任落實機制，防止責(zé)任虛空

1.推進公共部門財政預(yù)算改革，正確處理政府與其他公共部門的關(guān)系。當前，許多領(lǐng)域的公共服務(wù)是由政府授權(quán)給其他公共部門提供的，可以說公共部門承擔(dān)了主要的公共管理責(zé)任。而這些公共部門中，有相當一部分就是事業(yè)單位。目前，事業(yè)單位的財政撥款有全額撥款、部分撥款和自收自支三種形式，其財政來源對政府的依賴性過大，而政府卻并不實際承擔(dān)公共管理責(zé)任，這顯然是不合理的。因此，公共部門的財政來源，應(yīng)當由人大掌控而不是政府掌控。公共管理活動直接受到人大的控制，一方面增強了公共部門對社會的回應(yīng)能力，另一方面也減弱了其對政府的依賴，增強了公共部門的責(zé)任履行能力。

2.推行黨政分離制度，促進政府部門領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)責(zé)對等。我國政府部門通常實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的首長負責(zé)制。從權(quán)責(zé)對等的角度看，這顯然是不平等的：黨委領(lǐng)導(dǎo)，實際上意味著部門首長并不掌握最高權(quán)力，但是卻負有最高責(zé)任。這種權(quán)責(zé)不對等，使得部門領(lǐng)導(dǎo)不具有履行最高責(zé)任的實際能力，卻具有這樣的法律義務(wù)；而黨委領(lǐng)導(dǎo)享有最高權(quán)力，具有履行責(zé)任的能力，卻并無履行責(zé)任的義務(wù)。要改變這種狀況，就應(yīng)當推行黨政分離，使最高領(lǐng)導(dǎo)負最高責(zé)任。

（二）建立責(zé)任激勵機制，促進責(zé)任實現(xiàn)

權(quán)責(zé)分配清晰，責(zé)任落實到位，是公共管理責(zé)任實現(xiàn)的必要條件，卻并不是責(zé)任實現(xiàn)的充分保證。事實上，從組織行為學(xué)的視角來看，組織目標的實現(xiàn)，還必須調(diào)動組織成員的積極性。政府部門作為一種公共組織，其責(zé)任的實現(xiàn)自然離不開有效的激勵機制。

1.在政府部門推行績效評估，通過組織績效的實現(xiàn)推動公共管理責(zé)任的實現(xiàn)?？冃гu估是指根據(jù)統(tǒng)一指標和標準，按照一定的程序，通過定量、定性對比分析，對某評估對象一定時期內(nèi)的業(yè)績作出客觀、公正和準確的綜合評判的過程［1］。近年來，績效評估方法已在許多公共領(lǐng)域廣泛應(yīng)用并取得了良好的效果。在政府部門推行績效評估，有助于政府部門目標責(zé)任制的建立；在績效實現(xiàn)的過程中，運用科學(xué)的績效測量與評估手段，有助于責(zé)任評估的科學(xué)化。同時，績效評估能夠發(fā)揮政府部門工作人員的工作積極性，催生他們的責(zé)任感，最終有利于公共管理責(zé)任的實現(xiàn)。

2.加強公共管理人員的責(zé)任意識教育，促進外在責(zé)任的內(nèi)在化。無論多么完善的責(zé)任機制，沒有責(zé)任主體的積極行動，仍然無法保證責(zé)任的實現(xiàn)。因為對于公共管理來講，法律制度的責(zé)任是消極的責(zé)任，是被動的責(zé)任，而道德責(zé)任是積極的責(zé)任、主動的責(zé)任。加強公共管理人員的責(zé)任意識教育，促進公共管理人員的責(zé)任認同感，使他們有充分的道德責(zé)任意識，“他們就能夠超越法律制度對他們崗位責(zé)任的一切規(guī)定，使他們的崗位責(zé)任得到充分的履行，并在這種崗位責(zé)任的履行過程中，使法律制度的不充分性得到補充，使法律不適時的和不正確的規(guī)定得到糾正”［2］。

（三）優(yōu)化責(zé)任監(jiān)控機制，避免責(zé)任失控

責(zé)任監(jiān)控是為了防止責(zé)任的失控，更是為了克服原有責(zé)任機制的消極性。責(zé)任的監(jiān)控機制則是要求在責(zé)任履行過程中對責(zé)任主體實施監(jiān)控，通過監(jiān)控促進責(zé)任的實現(xiàn)，而不是在事后追究責(zé)任。如果把責(zé)任追究看作是一種事后控制，那么責(zé)任監(jiān)控就是一種事前控制。責(zé)任監(jiān)控包括內(nèi)在監(jiān)控和外在監(jiān)控兩個方面，內(nèi)在監(jiān)控是指政府部門對內(nèi)部管理人員的責(zé)任監(jiān)控；外在監(jiān)控是指政府部門之外的監(jiān)控主體對政府部門整體的責(zé)任監(jiān)控。

1.推動政府部門的倫理制度建設(shè)，促進主觀責(zé)任的客觀化。政府部門的倫理制度建設(shè)，是為了彌補道德責(zé)任的軟弱而進行的。道德責(zé)任通常是難以法律化的，它的履行通常也只是靠公共管理者的主觀自覺。誠然，通過道德教育加強責(zé)任意識是實現(xiàn)主觀責(zé)任的根本途徑，但僅僅靠教育是不行的，它畢竟具有一定的軟弱性。要加強對公共管理的道德監(jiān)控，還應(yīng)當推進倫理制度建設(shè)，進行道德立法。將社會公認的道德準則制度化，使一些“軟要求”成為硬規(guī)定，有利于主觀責(zé)任的客觀化，也為道德責(zé)任的監(jiān)控提供了明確的準則。

2.改進政府部門的管理溝通，大力引進公民參與。近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和公民素質(zhì)的提高，公民的政治參與積極性日益高漲，參與途徑日漸多樣化。但是與此同時，政府部門的管理溝通并未達到應(yīng)有的水平，給公民的公共參與帶來了極大的不便。改進政府部門的管理溝通，擴展溝通渠道，大力引進公眾參與，能夠形成一股強大的監(jiān)控力量。由于公民是公共服務(wù)的直接受益者，他們更加關(guān)心公共管理責(zé)任的履行情況，對責(zé)任的監(jiān)控也會格外積極。公民不斷將他們的意愿反饋至政府部門，迫使政府部門加以回應(yīng)，從公共管理的合法性角度看，這本就是履行公共責(zé)任的一種表現(xiàn)，從公共管理的科學(xué)性角度看，這也是對公共管理責(zé)任的一種監(jiān)控，有利于公共管理責(zé)任的實現(xiàn)。

三、完善責(zé)任的追究機制

責(zé)任追究機制是責(zé)任實現(xiàn)的后續(xù)保障，缺乏有效的責(zé)任追究機制，就難以對責(zé)任主體形成強大的履責(zé)壓力。完善的責(zé)任追究機制，應(yīng)當既能夠減少失職損失，又能夠使相關(guān)責(zé)任人受到懲戒。當前我國政府公共管理的責(zé)任追究機制主要是由政治機制、法律機制和社會機制構(gòu)成。政治機制由于一黨專政而顯得蒼白無力，法律機制又因法律制度的不完善而受到限制，社會機制的有效性也十分有限。因此，一方面，我們要加快立法腳步，完善相關(guān)法律制度；另一方面，我們還要大力拓展責(zé)任追究的其他渠道。

（一）完善責(zé)任追究的相關(guān)法律制度

當前我國尚無專門針對政府公共管理責(zé)任的法律規(guī)范，政府公共管理責(zé)任的追究主要依靠行政責(zé)任的相關(guān)法律，如《行政法》《行政賠償法》等。因此，要加快公共管理責(zé)任立法，建立符合我國公共管理改革的責(zé)任法律體系。

1.要加強針對公共服務(wù)市場化的責(zé)任立法。當前，我國正大力推進公共服務(wù)市場化，在公共管理工作領(lǐng)域引進私部門的競爭機制，大量國有企業(yè)被拍賣，大量公共服務(wù)被承包。在這些過程中，國有資產(chǎn)大量流失、公共服務(wù)質(zhì)量降低、尋租腐敗現(xiàn)象比比皆是。我國的公共管理責(zé)任法律制度，應(yīng)當針對這個過程而設(shè)立，要便于責(zé)任的追究、便于挽回經(jīng)濟損失。

2.要加強針對政府部門整體的責(zé)任立法。目前，我國的法律制度在追究責(zé)任的過程中通常只涉及對個人責(zé)任的追究，而忽略了對部門整體責(zé)任的追究。實際上，在公共管理過程中，政府部門作為一個整體，通常負有比個人更大的責(zé)任，許多情況下，僅僅靠追究個人責(zé)任是難以挽回損失的。因此，我們應(yīng)當加強針對單位的立法，在追究個人責(zé)任的同時，也不放棄對組織責(zé)任的追究。

（二）推進信息公開制度建設(shè)，發(fā)展輿論追究

輿論的影響力量是強大的，在當今的信息社會，輿論監(jiān)督早已成為行政監(jiān)督的一股強大力量，對于公共管理責(zé)任而言，輿論監(jiān)督同樣重要。當然，輿論是受傳媒影響的，要想發(fā)展輿論監(jiān)督，就必須放松傳媒管制、加強信息公開。

1.放松政府對社會傳媒的管制，加強社會信息的流動。當前，我國政府仍然對社會傳媒保持較強的控制，使得社會傳媒完全按照政府的意愿進行信息傳播，很多重大事件的真實信息不能及時為公眾所知，這顯然是不利于社會對公共管理責(zé)任的監(jiān)控的，更不用說責(zé)任的追究了。因此，放松政府對社會傳媒的管制是必要的。這并不是要我們完全對社會傳媒放縱不管，而是要合理的管，有選擇性的管。英國的實踐已經(jīng)證明，輿論監(jiān)督是促進公共管理責(zé)任實現(xiàn)的有效方式。

2.推進政府信息公開制度建設(shè)，加強社會對政府部門的責(zé)任追究力度。信息公開制度在我國已推行多年，但效果一直不甚理想。推行信息公開制度，要注意把握以下兩點：第一，信息公開的內(nèi)容要合理，要公開那些具有實質(zhì)意義的真正為社會所關(guān)注的信息；第二，信息公開的方式要合理，要選擇那些使用便捷經(jīng)常為公眾所使用的公開方式。只有做到這兩點，信息公開才具有實質(zhì)性意義，才能真正有利于社會輿論對公共管理責(zé)任的追究。

（三）改進政治追責(zé)方式，實現(xiàn)責(zé)任的直接追究

在傳統(tǒng)責(zé)任模式下，公共管理的責(zé)任追究方式是間接的，人大向公眾負責(zé)，政府向人大負責(zé)，授權(quán)的公共部門再向政府負責(zé)。這些公共部門直接向公眾提供服務(wù)，卻并不直接向他們負責(zé)，這種責(zé)任追究方式顯然是低效的。管理主義的責(zé)任機制在普通模式中增加了對公眾的直接責(zé)任［3］。也就是要求公共部門直接對公眾的要求作出回應(yīng)，這顯然更加有效。

但是，目前提供公共服務(wù)的公共部門中大部分是事業(yè)單位，不可能直接與選舉掛鉤，難以實現(xiàn)直接的政治追責(zé)。筆者認為，要改進政治追責(zé)方式，就必須同時改進公共部門的財政預(yù)算體制，將公共部門的財政控制權(quán)由政府轉(zhuǎn)移至人大，實現(xiàn)人大對公共部門的直接控制。只有這樣，才能實現(xiàn)直接的政治追責(zé)。

（四）重視自我問責(zé)意識，健全引咎辭職制度

如果說倫理自律是政府公共管理責(zé)任實現(xiàn)的重要保證，那么自我問責(zé)就是政府公共管理責(zé)任追究的重要途徑。法律制度只是針對社會的普遍現(xiàn)象而制定的，而現(xiàn)實的情況往往有其特殊的地方，很多情況下，僅僅依靠法律制度難以保證責(zé)任追究的效果。這時，責(zé)任主體的自我問責(zé)意識就顯得尤為重要了，而引咎辭職制度正是為了加強責(zé)任主體的自我問責(zé)意識而建立的一種責(zé)任追究制度。

根據(jù)我國公務(wù)員法，領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這里只規(guī)定了責(zé)任主體應(yīng)當引咎辭職的情況，卻并未對辭職后的任用、升遷等問題作出明確規(guī)定。一批問題官員的悄然復(fù)出，讓不少人開始質(zhì)疑引咎辭職是不是成了問題官員的保護傘。因此，我們必須進一步健全引咎辭職制度，防止這種自我問責(zé)制度的變質(zhì)，使其真正起到責(zé)任追究的作用。

[1]范柏乃.政府績效評估理論與實務(wù)[M].北京：人民出版社，2005：38.

[2]張康之.尋找公共行政的倫理視角[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：260.

[3]歐文·E·休斯.公共管理導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：275.