我軍涉外非戰(zhàn)爭軍事行動法律保障問題初探

張林　楊宇

摘 要：新世紀新階段，隨著我軍使命任務的拓展，涉外非戰(zhàn)爭軍事行動日益成為國家運用軍事力量的重要方式。因此，必須加強涉外非戰(zhàn)爭軍事行動中法律保障問題研究，使其在法律框架下進行。加強對我軍涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的法律保障，有助于為軍隊遂行多樣化軍事任務提供有力的法律支持和保障。

關(guān)鍵詞：涉外非戰(zhàn)爭軍事行動；面臨挑戰(zhàn)；法律保障

中圖分類號：E266 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）16-0148-02

2012年3月22日，軍委胡主席簽署命令，發(fā)布《中國人民解放軍參加聯(lián)合國維持和平行動條例（試行）》，標志著我國涉外非戰(zhàn)爭軍事行動逐步向法制化、規(guī)范化邁進。近年來，隨著國家海外利益的日益拓展，我軍遂行遠洋護航、國際維和、撤僑反恐和跨國聯(lián)合軍演等涉外非戰(zhàn)爭軍事行動逐步增多，但約束這些行動的法律法規(guī)則是少之又少。因此，涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的法律保障需求日益迫切，與之相關(guān)的法律問題成為軍隊必須要解決的新課題。

一、法律對涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的保障作用

新世紀以來，我國的國家安全戰(zhàn)略已經(jīng)從以往維護生存利益，轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護國家的發(fā)展利益。為配合國家整體戰(zhàn)略的需要，軍隊承擔的涉外非戰(zhàn)爭軍事行動不斷增多。這些行動牽涉國家多，法律關(guān)系復雜，行動的人員、裝備等與國家主權(quán)利益緊密相連，只有相關(guān)的法律給予明確的地位，行動才能合法地進行。而制定法律、法規(guī)來規(guī)范涉外非戰(zhàn)爭軍事行動是各國的通例。聯(lián)合國出臺的《維持和平行動部隊地位協(xié)定范本》、《聯(lián)合國人員和有關(guān)人員安全公約》對維和部隊有完善的法律保障。我軍與俄羅斯軍隊聯(lián)合軍演也是首先由雙方簽訂“部隊地位協(xié)定”，解決參演部隊法律地位以后演習才得以展開。同樣，如果我們在海外的非戰(zhàn)爭軍事行動中沒有法律依據(jù)，或者對方不接受我方以軍事人員身份進入遂行任務，其結(jié)果必然不利于我軍事行動的展開。為此，迫切需要完善相關(guān)國際、國內(nèi)法律制度，為我軍事行動提供完善的法律保障。

由于軍人與外交人員不同，不能享有《維也納公約》中規(guī)定的外交人員的特殊權(quán)利。我軍事人員在境外的軍事行動，必須有相應的國際法對其權(quán)利與義務做出規(guī)定，否則履行涉外軍事任務的官兵將無法保障自身的合法權(quán)益。這里的“權(quán)益”一方面是指軍隊駐地、交通工具不受侵犯，駐地內(nèi)的營房、設(shè)備財產(chǎn)免受搜查、征用、扣押和強制執(zhí)行等等。另一方面是指司法管轄權(quán)。上述問題需要通過與他國進行協(xié)商與交流，簽署相應的協(xié)定確定軍隊在執(zhí)行任務所在國享有的權(quán)利與義務，以此作為維權(quán)的依據(jù)。

二、我軍涉外非戰(zhàn)爭軍事行動面臨的主要法律挑戰(zhàn)

我軍非戰(zhàn)爭軍事行動理論提出時間較晚，涉外非戰(zhàn)爭軍事行動實踐經(jīng)驗相對匱乏，對相關(guān)法律問題的研究不夠深入，在涉外非戰(zhàn)爭軍事行動法律保障方面還面臨諸多亟待解決的問題。

（一）國內(nèi)法相關(guān)內(nèi)容缺失

盡管我國《憲法》、《國防法》、《刑法》、《突發(fā)事件應對法》和《軍隊參加搶險救災條例》等現(xiàn)行法律法規(guī)為我軍遂行非戰(zhàn)爭軍事行動提供了一定的法律依據(jù)，但法律適用基本上僅限于國內(nèi)行動，有關(guān)涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的條款很少，在專門立法方面還相對滯后。例如，我國自1992年開始參與聯(lián)合國維和行動，直到今年才頒布專門法規(guī)（《中國人民解放軍參加聯(lián)合國維持和平行動條例》）；海軍在亞丁灣護航已超三年，但至今都沒有專門立法予以規(guī)范。同時，在現(xiàn)有的法律法規(guī)中，涉及非戰(zhàn)爭軍事行動的內(nèi)容比較零亂，不系統(tǒng)不成體系，國內(nèi)法與國際條約、協(xié)定銜接不夠緊密的問題也比較突出。

（二）簽訂的相關(guān)國際條約范圍過窄

軍隊離開本土遂行涉外非戰(zhàn)爭軍事行動，首先要解決部隊地位問題。2002年10月，我國與上海合作組織成員國吉爾吉斯斯坦開展了第一次跨國聯(lián)合軍事演習，但是直到2007年，我國才簽訂第一部關(guān)于涉外聯(lián)合軍演的多邊協(xié)定和雙邊協(xié)定：《上海合作組織成員國關(guān)于舉行聯(lián)合軍事演習的協(xié)定》和《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于舉行聯(lián)合軍事演習期間其部隊臨時處于對方領(lǐng)土的地位的協(xié)定》。近年來，我國廣泛參與多國聯(lián)合軍事演習，參與國早就不限于上海合作組織成員國，部隊地位協(xié)定的缺乏，已嚴重制約我軍涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的范圍。

（三）尚未建立順暢高效的涉法問題協(xié)調(diào)處置機制

軍隊遂行涉外非戰(zhàn)爭軍事行動中，一旦發(fā)生刑事案件和民事法律糾紛，處理起來十分復雜，需要軍隊政治機關(guān)、地方司法機關(guān)、外交和交通部門多方通力合作，才能予以妥善解決。目前，對于涉外非戰(zhàn)爭軍事行動中出入境管理、稅收豁免、損害賠償、刑事管轄等諸多法律問題，我國尚未建立結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)順暢的協(xié)調(diào)機制。

（四）官兵國際法素養(yǎng)普遍不高

目前，軍隊對國際法的學習重視不夠，專門法律人才特別是武裝沖突法人才匱乏，演習中法律戰(zhàn)內(nèi)容涉及不多，官兵武裝沖突教育培訓不足等問題凸顯，已成為官兵遂行涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的短板。

三、逐步完善我軍涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的法律保障體系

隨著我軍涉外非戰(zhàn)爭軍事行動日趨常態(tài)化和任務范圍日益拓展，迫切需要克服上述不足，逐步完善涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的法律保障體系，建議主要從以下幾個方面下功夫見實效：

（一）補充和完善國內(nèi)立法中有關(guān)涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的規(guī)定

從我國立法現(xiàn)狀出發(fā)，可以考慮從三個立法層面及渠道，推進涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的國內(nèi)立法。一是修訂《國防法》，增加涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的相關(guān)內(nèi)容，如海上護航、海外維和等，使之成為國防事務的組成部分，拓展國防外延，為有關(guān)涉外非戰(zhàn)爭軍事行動提供法律依據(jù)。二是適時制定《涉外非戰(zhàn)爭軍事行動法》，對行動的目的、職責和內(nèi)容等進行界定，對軍隊與政府部門之間的組織、指揮、協(xié)調(diào)及相應的軍需保障機制予以明確。三是由中央軍委針對具體涉外非戰(zhàn)爭軍事行動，制定專門軍事法規(guī)，規(guī)范涉外非戰(zhàn)爭軍事行動中涉及的國防動員、軍事征用等具體事項，以及與《聯(lián)合國憲章》及其他國際條約、國際慣例等相銜接的法律問題。

（二）積極訂立和加入相關(guān)的國際條約

關(guān)注涉外非戰(zhàn)爭軍事行動國際法層級的法律構(gòu)架，是涉外非戰(zhàn)爭軍事行動法律保障體系的關(guān)鍵所在。就目前而言，我國應務求在制定規(guī)則和實際運用領(lǐng)域及時轉(zhuǎn)化成果。一是建立強大的國際法律事務支撐體系?？梢越梃b美軍的做法，動員軍內(nèi)外力量，加強國際法律事務研究，于相關(guān)國際條約、國際慣例有針對性地進行分類研究，充分發(fā)揮軍事智庫的輔助決策作用。二是在規(guī)則制定上把握主動。除了對既有規(guī)則的遵守外，部分行動還要根據(jù)國家對外軍事交往的需要，事先與其他國家簽訂條約。如美國先后與多個國家簽訂了“永久部隊地位協(xié)定”，就我軍而言，應當在尊重其他國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的前提下，在遵循既有國際準則的基礎(chǔ)上，熟練運用國際法知識，充分預見可能發(fā)生的各類問題，就國際協(xié)作及可能發(fā)生的問題與其他國家進行事先交流磋商，并牢牢把握規(guī)則制定的主動權(quán)。三是注重研究成果的實際應用。對于國際法律事務的研究成果，可以采用分層轉(zhuǎn)化的方式加以有效運用。對于涉及國家安全和利益的重大問題，及時提供給中央軍委和國務院，為立法、外交和戰(zhàn)略部署提供決策支持；對于特定軍種、特定地區(qū)、特定行動方式的研究，應直接服務于具體的軍事行動，為其戰(zhàn)術(shù)安排進行具體的法律指導；對于一些通用的國際規(guī)則、具體的行為規(guī)范和需要特別注意的問題，可以編寫成相應的行動手冊，為教育訓練做出法律指引。

（三）健全涉外非戰(zhàn)爭軍事行動涉法問題處置機制

在這方面，美英等國的成熟經(jīng)驗值得我們借鑒。美國通過與多個國家簽訂永久部隊地位協(xié)定，對美軍人員在別國的法律地位、出入境管理、稅收豁免、損害賠償、刑事管轄等內(nèi)容進行了詳細規(guī)范；建立了以軍官法組織、聯(lián)合法律組織、多國部隊法律組織為主體的法律支援體系；將軍法官編入各軍兵種和部隊各級，為指揮官提供法律咨詢；通過整合制度、機構(gòu)、人員，形成了完備的海外行動法律保障體系與案件處置機制。相比之下，我軍涉外法律問題處置機制亟待完善。一方面，應明確涉法問題管轄權(quán)。涉外非戰(zhàn)爭軍事行動中涉法問題由軍隊司法機關(guān)管轄，還是地方司法機關(guān)管轄，具體哪一級管轄還不明確，建議在《刑事訴訟法》、《辦理軍隊和地方互涉刑事案件規(guī)定》等法律法規(guī)中增加相關(guān)條款，對管轄權(quán)予以明確。另一方面，應建立軍地合作機制。軍隊政治部門、軍隊司法機關(guān)、地方司法機關(guān)、外交和交通部門通過協(xié)商，建立合作機制，形成合力，高效妥善處理涉外非戰(zhàn)爭軍事行動中的涉法問題。

（四）加強軍隊專門法律人才的培養(yǎng)和配備

目前，我軍專門法律人才大都集中在政治機關(guān)保衛(wèi)部門、軍事法院和軍事檢察院，基層分隊沒有軍事律師編制，也少有專門法律人才。由于涉外非戰(zhàn)爭軍事行動政治性和敏感性強，需要在行動中配備和使用專門法律人才，為指揮員決策提供咨詢，及時解決行動中遇到的涉法問題。對此，筆者建議，一方面，加大軍隊法律人才的培養(yǎng)力度。建議在部分軍隊院校增設(shè)軍事法學系，為軍隊培養(yǎng)法律專業(yè)軍官或士官，也可通過開設(shè)相關(guān)課程在學員中廣泛普及國際法和軍事法知識。鑒于軍隊院校培養(yǎng)專業(yè)法律人才周期較長，建議酌情增加專門法律人才橫向進入的規(guī)模，直接招收地方大學法學專業(yè)畢業(yè)生入伍，充實部隊法律人才庫，緩解部隊法律人才緊缺的局面。另一方面，推進軍隊法律人才的優(yōu)化配置。對于航空兵、海軍艦艇部隊和維和部隊等易擔負涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的部隊，增加專業(yè)法律人才崗位編制。例如，在任務分隊的數(shù)名軍官中，至少配備一名以上具備相關(guān)法律行業(yè)從業(yè)資格的軍官。在遂行重大涉外非戰(zhàn)爭軍事行動中，應增派具備相應語言優(yōu)勢和精通國際法的人員隨隊履行法律保障任務，及時解決行動中遇到的涉法問題。

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