城市社區(qū)多元共治模式的建構(gòu)

劉嫻靜

摘 要：在“村居型”社區(qū)內(nèi)部存在的街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)、村民委員會(huì)三大治理主體，在參與社區(qū)治理的過程中形成了一個(gè)以各自利益為結(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)。以北京市“村居型”社區(qū)為個(gè)案，分析社區(qū)內(nèi)外不同性質(zhì)權(quán)力主體之間的矛盾沖突以及這些沖突產(chǎn)生的原因以及如何建構(gòu)并維持社區(qū)內(nèi)外的各權(quán)力主體之間的有效協(xié)調(diào)與合作，從而實(shí)現(xiàn)中國(guó)城市基層社會(huì)的穩(wěn)定秩序與和諧。

關(guān)鍵詞：“村居型”社區(qū)；多元共治；社區(qū)治理

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）13-0098-02

一、問題的提出

城市社區(qū)是城市社會(huì)和空間結(jié)構(gòu)的重要組成部分，是城市的基本細(xì)胞和城市發(fā)展的縮影。自改革開放以來，伴隨著城市化進(jìn)程的加快，城市社區(qū)建設(shè)取得了巨大的成就。首先，城市化進(jìn)程的加快，促使原來城郊的地域變成城區(qū)范圍，城市的人口向城區(qū)集聚，城市社區(qū)的數(shù)量和規(guī)模隨之增加；其次，改革開放的深入，社區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施更趨完整，社區(qū)的現(xiàn)代化水平上了新臺(tái)階。然而，城市經(jīng)濟(jì)體制的變革和城區(qū)地域面積的擴(kuò)張，引發(fā)了城郊地區(qū)居民職業(yè)結(jié)構(gòu)與生存方式的主要指標(biāo)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型，由此產(chǎn)生了城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)的并存，在城郊存在著一個(gè)個(gè)自然村落。這種村落在基本素質(zhì)上仍缺乏城市社區(qū)的內(nèi)涵特征，我們稱之為“村居型”社區(qū)。

20世紀(jì)90年代，中國(guó)政府主管部門正式提出了社區(qū)制建設(shè)的思路，社區(qū)建設(shè)才受到社會(huì)各界的普遍關(guān)注，成為中國(guó)社會(huì)發(fā)展的重要議題。城市社區(qū)研究也才大規(guī)模地展開。不過，這時(shí)研究大都從宏觀上闡述城市社區(qū)的現(xiàn)狀、存在的問題及其治理對(duì)策，研究者已逐步注意到城市社區(qū)建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制和治理模式；但是由于尚未對(duì)社區(qū)結(jié)構(gòu)做出深入的描述和分析，缺乏理論研究和深入思考，更不用說對(duì)“村居型”社區(qū)研究進(jìn)行探討。在我看來，缺乏對(duì)當(dāng)代經(jīng)驗(yàn)的研究正是社區(qū)治理論難以進(jìn)一步深化的一個(gè)重要原因。這引起我對(duì)城市社區(qū)治理微觀研究的極度追究，“村居型”社區(qū)正是作為城市社區(qū)治理中“另類”進(jìn)入筆者的視野。

二、個(gè)案概況

本研究選取北京市海淀區(qū)甲街道丙社區(qū)作為個(gè)案。丙社區(qū)隸屬于甲街道乙村管轄，1998年底撤鄉(xiāng)建街道，隨著農(nóng)轉(zhuǎn)非居民的不斷增多和村民數(shù)量的減少，出于管理的需要，2000年5月組建丙社區(qū)，但新建社區(qū)沒有任何經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，人、財(cái)、物缺乏，基于這種實(shí)際情況，實(shí)行“以村帶居”的管理體制：村黨總支與社區(qū)黨支部是垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，社區(qū)居民委員會(huì)主任由村屬公司經(jīng)理兼任。社區(qū)資金主要由丁村投入，社區(qū)經(jīng)濟(jì)和政府均由乙村負(fù)責(zé)考核。社區(qū)由大屯和小屯兩大部分組成，其總戶數(shù)669戶（常住戶299戶、農(nóng)業(yè)戶121、非農(nóng)業(yè)戶211戶）；總?cè)丝? 476人，常住人口694人（村民身份263人、居民身份405人）；暫住人口1 782人，現(xiàn)有轄區(qū)單位11個(gè)。該社區(qū)的主要特征是：

1.地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，地域廣闊，村居民混合，80%的家庭既有村民又有居民，“一張床上睡著兩種人”。社區(qū)內(nèi)成員的異質(zhì)化不斷增加，流動(dòng)人口較多，暫住人口是常住人口的2.6倍。

2.絕大多數(shù)居民原本是本地村民，因農(nóng)轉(zhuǎn)非變成居民，具有相同的地域歷史、相同的習(xí)慣行為、相同的社會(huì)習(xí)俗、相同的思想信念和意識(shí)形態(tài)，因而具有相同的心理基礎(chǔ)。

3.具有優(yōu)越的地理優(yōu)勢(shì)，毗鄰北京市第一路，是北京市北大門的“窗口”。

4.具有龐大的人力資源和較好的土地開發(fā)利用潛力。

三、社區(qū)內(nèi)外各權(quán)力主體的治理方式

1.社區(qū)居委會(huì)——政府的“腿”。丙社區(qū)居委會(huì)既是法定意義上的社區(qū)治理組織，又是社區(qū)內(nèi)法定的資源最豐富、最有權(quán)力的社會(huì)組織，但其權(quán)力和資源卻呈現(xiàn)弱化狀態(tài)，組織性質(zhì)一直處于異化，盡管如此，在社區(qū)事務(wù)管理上也仍有其一席之地。

社區(qū)居委會(huì)接受街道辦事處和村委會(huì)的雙重“指導(dǎo)”，其經(jīng)費(fèi)來自村，業(yè)務(wù)關(guān)系則主要在街道。街道辦事處通過各科室和社區(qū)居委會(huì)的干部一起管理社區(qū)內(nèi)的各種事務(wù)，完成各項(xiàng)行政任務(wù)。社區(qū)“上管天下地理，下管雞毛蒜皮，內(nèi)管油鹽柴米，外管斗毆扯皮”；“上邊千條線，下邊一根針”。社區(qū)居委會(huì)一直充當(dāng)著政府的“腿”，成為辦事處的附屬，因?yàn)樗鼪]有街道辦事處的行政權(quán)，也缺少可支配的經(jīng)濟(jì)資源，得到居民認(rèn)同度也不高，它的主要利益在于完成街道辦事處交給的各項(xiàng)管理任務(wù)。因此，它對(duì)街道辦事處存在著行政上的依賴，對(duì)于擁有巨大經(jīng)濟(jì)資源的村也“畢恭畢敬”。

社區(qū)的這種境地一方面反映了國(guó)家權(quán)力難以滲透到城市基層社會(huì)，只能借助社區(qū)居委會(huì)這種組織形式對(duì)城市基層實(shí)行管理，另一方面也反映了社區(qū)居委會(huì)權(quán)力、財(cái)力、人力資源能力的匱乏。

2.村委會(huì)——半行政半自治的利益共同體。乙村是村委會(huì)建制，實(shí)行村民自治，基地域板塊上被劃分為三個(gè)農(nóng)業(yè)園和一個(gè)工業(yè)園，即農(nóng)業(yè)一、二、三公司和工業(yè)公司。盡管《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村委會(huì)為自治組織，但實(shí)際上成了準(zhǔn)行政組織，接受辦事處的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，村委會(huì)下設(shè)科室和所屬公司都是科層式管理，同社區(qū)一樣，村委會(huì)日常行政工作主要是完成街道辦事處交給的各項(xiàng)任務(wù)，接受街道辦事處檢查、驗(yàn)收。

3.街道辦事處——準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。街道辦事處是準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，代表著城區(qū)政府對(duì)村和社區(qū)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，擁有巨大的法定權(quán)威，對(duì)村和社區(qū)治理機(jī)制有著決定性的影響。甲街道辦事處不是一級(jí)政府，其部門設(shè)置卻已經(jīng)涵蓋了城市基層政府的基本職能。作為城區(qū)政府代表，擁有包括政治、行政、經(jīng)濟(jì)三個(gè)方面的資源。政治上的資源主要是街道黨工委的政治力量，這種力量對(duì)社區(qū)實(shí)際事務(wù)的影響不太大。街道辦事處最大的資源是巨大而廣泛的行政權(quán)力，為了履行其行政管理職能，往往不惜超越行政權(quán)力的邊界，而這種地界往往不會(huì)受到社會(huì)的明顯排斥。除此之外，街道辦事處還擁有巨大的財(cái)政收入，由于地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，土地資源增值，外資的注入，房地產(chǎn)價(jià)格的攀升，城區(qū)外遷企業(yè)的落戶等都給街道財(cái)政巨大的經(jīng)濟(jì)來源，足以維持其行政職能的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

可見，辦事處的組織機(jī)構(gòu)、巨大的經(jīng)濟(jì)力量、在轄區(qū)“住民”中的權(quán)威都是辦事處進(jìn)行村和社區(qū)事務(wù)管理不可或缺的重要資源。

四、社區(qū)內(nèi)外各權(quán)力主體的交易合作與爭(zhēng)奪沖突

1.社區(qū)居委會(huì)與街道辦事處。根據(jù)《居委會(huì)組織法》規(guī)定，城市社區(qū)居委會(huì)是基層群眾自治組織，實(shí)行“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”。街道辦事處作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)是行政性組織，代表基層政府行使行政強(qiáng)制權(quán)。社區(qū)居委會(huì)接受街道辦事處工作指導(dǎo)，但在實(shí)行政治運(yùn)作過程中，社區(qū)居委會(huì)成了街道辦事處的一個(gè)準(zhǔn)行政組織，承擔(dān)了本應(yīng)由政府承擔(dān)的任務(wù)，做的工作絕大部分是辦事處下派的行政任務(wù)。

盡管如此，街道辦事處對(duì)于社區(qū)居委會(huì)完成街道下派的各項(xiàng)工作任務(wù)仍不十分滿意。街道辦事處認(rèn)為，“社區(qū)居委會(huì)辦事不得力，怕得罪人” ，“有利益就跑得快，無(wú)利則不賣力，應(yīng)付了事”。而社區(qū)居委會(huì)對(duì)街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)和工作方式多有抱怨，認(rèn)為“辦事處有利自己干，無(wú)利則踢給居委會(huì)”，“天天要報(bào)表、指標(biāo)”，“居委會(huì)一無(wú)財(cái)權(quán)，二無(wú)處罰權(quán)，叫我們?cè)趺撮_展工作”，“只給政策不給費(fèi)用，我們?cè)趺茨芙o居民提供服務(wù)”，“又不體諒居委會(huì)工作的難處”，街道辦事處工作“搞假動(dòng)作，不深入實(shí)際”。

2.社區(qū)居委會(huì)與村委會(huì)。目前，在丙社區(qū)居委會(huì)成員的心目中，其上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是村委會(huì)，雖然平時(shí)也跟街道辦事處打交道。丙社區(qū)居委會(huì)所獲的資源不管是財(cái)力、人力、權(quán)力，還是心理的依托感，都來源于和傾向于村落。在保持乙村組織機(jī)構(gòu)不變的情況下，在行政村的地域內(nèi)建立社區(qū)，每個(gè)組織中既有村民，又有居民。在村級(jí)組織與社區(qū)組織的關(guān)系上，按照區(qū)和街道的規(guī)定，村委會(huì)與社區(qū)居委會(huì)是平行、協(xié)調(diào)、互助的關(guān)系，丙社區(qū)的經(jīng)濟(jì)和政府目標(biāo)考核由乙村負(fù)責(zé)，社區(qū)丙監(jiān)督和評(píng)定乙村兩委會(huì)的思想政治工作，從而造成了兩者之間的張力。

村委會(huì)認(rèn)為，“街道辦事處只給政權(quán)，不給費(fèi)用，社區(qū)的投入和硬軟件的提供憑什么由我們負(fù)責(zé)？”“既然村委會(huì)和社區(qū)是平行關(guān)系，考核應(yīng)由街道干，社區(qū)也無(wú)權(quán)評(píng)定村委會(huì)工作”，“聯(lián)防聯(lián)治應(yīng)由社區(qū)自己搞，村委會(huì)沒有義務(wù)保證社區(qū)的社會(huì)治安”。社區(qū)居委會(huì)則抱怨村委會(huì)只投資于村的公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，環(huán)境衛(wèi)生不管，外來常住人口、流動(dòng)人口的計(jì)劃生育工作應(yīng)由村委會(huì)管。而且由于村居民混合的特點(diǎn)，村委會(huì)只管純村民，社區(qū)只管純居民引發(fā)對(duì)大量農(nóng)轉(zhuǎn)非居民的管理出現(xiàn)空檔，造成村委會(huì)和居委會(huì)的矛盾沖突。

3.村委會(huì)與街道辦事處。從法律上講，村委會(huì)是農(nóng)村基層群眾自治組織，街道辦事處是行政性組織，是政府的派出機(jī)構(gòu)，二者不應(yīng)該有行政上的隸屬關(guān)系。但實(shí)際上，村委會(huì)作為一個(gè)群眾性自治組織的性質(zhì)并不純粹，很大程度上它仍然具有半行政性質(zhì)，這樣，街道辦事處和村委會(huì)形成了領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

首先，街道辦事處出讓一部分的社會(huì)管理權(quán)能給村委會(huì)，作為交換，村委會(huì)則負(fù)責(zé)管理對(duì)象的費(fèi)用，這種做法對(duì)于街道來說，既降低了工作強(qiáng)度，又節(jié)省了管理費(fèi)用；對(duì)于村委會(huì)來說，獲得行政管理權(quán)，則得以在村務(wù)中爭(zhēng)取更大主動(dòng)，可以求得自身權(quán)益的最大保障。

其次，街道傾向于使用行政壓力迫使村委會(huì)幫助完成其日常管理任務(wù)并使村委會(huì)分擔(dān)盡量多的管理費(fèi)用來減輕財(cái)政的壓力。丙社區(qū)居委會(huì)用房，資金投入街道都以行政命令方式要求村委會(huì)提供。向村民收取的各種行政收費(fèi)一般來說也直接向村委會(huì)索要。

再次，在村委會(huì)方面，村委會(huì)一直致力于化解自上而下的行政強(qiáng)制力，贏得更大的生存空間。比如街道在治安、計(jì)生問題上就會(huì)要求村委會(huì)協(xié)助，并先跟村委會(huì)打招呼，涉及村民利益都先征求村委會(huì)意見，并要求其協(xié)助解決。村委會(huì)也對(duì)街道下屬社區(qū)居委會(huì)進(jìn)行人為滲透，丙社區(qū)主任是村農(nóng)業(yè)三公司經(jīng)理即為一例。

五、結(jié)語(yǔ)

緣于社區(qū)制建設(shè)而形成的中國(guó)城市“村居型”社區(qū)，是經(jīng)濟(jì)體制改革和城市化進(jìn)程加快的產(chǎn)物。一方面，它維系城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)穩(wěn)定與性質(zhì)，填補(bǔ)管理真空，起到了一定的積極作用；但另一方面，隨著城市化的進(jìn)一步發(fā)展，“村居型”社區(qū)也逐漸顯現(xiàn)出自身的一些問題，并引發(fā)許多矛盾和不良后果?！按寰有汀鄙鐓^(qū)并非一種理想的現(xiàn)代城市居住空間。目前，中國(guó)城市城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化改造進(jìn)度的加快，城鄉(xiāng)結(jié)合部地域逐漸轉(zhuǎn)化為城市社區(qū)，原村民正大批轉(zhuǎn)化為純居民，“村居型”社區(qū)因此逐漸喪失其產(chǎn)生的根源及發(fā)展的動(dòng)力。在本文分析的個(gè)案中，隨著乙村地域被規(guī)劃為社區(qū)，土地被大量征用，大多數(shù)村民轉(zhuǎn)化為居民，村民的習(xí)慣行為、社會(huì)習(xí)俗、思想信念和意識(shí)以及心理基礎(chǔ)正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，當(dāng)然村民強(qiáng)烈的鄉(xiāng)土認(rèn)同感和排外意識(shí)阻礙了城市管理和城市化推進(jìn)，但從長(zhǎng)期的發(fā)展看，城市化將進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)結(jié)合部村落的逐漸消亡，“村居型”社區(qū)最終也不復(fù)存在。