轉(zhuǎn)移支付求變

如何調(diào)整中央和地方的收入分配關(guān)系和支出責(zé)任，是擺在財(cái)稅部門面前的大題目，也是近年深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)之一。而轉(zhuǎn)移支付正是牽涉到中央與地方的關(guān)系重構(gòu)和財(cái)事權(quán)調(diào)整的關(guān)鍵所在，而此前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過高也引起了不少財(cái)政官員和學(xué)者的爭論。

“我們正在做，但會(huì)很艱難。”新任財(cái)政部部長樓繼偉如是說。新著《中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考》中，他對中央和地方之間財(cái)稅關(guān)系調(diào)整的思路也隨著浮出水面。樓繼偉稱，深化財(cái)稅體制改革有三大重點(diǎn)，而其中之一就是進(jìn)一步壓縮合并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付。

龐大的專項(xiàng)

在去年的《關(guān)于縣級基本財(cái)力保障機(jī)制運(yùn)行情況的報(bào)告》中指出，2011年中國縣級一般預(yù)算收入總額達(dá)2.43萬億元，上級政府對縣級政府的轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)2.63萬億元。在2012年，中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付為45383.47億元，地方財(cái)政支出108947.45億元。稅收返還和轉(zhuǎn)移支付占比為41.66%。也就是說，地方所花的每1塊錢，平均就有超過4毛要來自中央撥款。有人曾做過一個(gè)統(tǒng)計(jì)，在 1994 年—2011 年期間，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占我國轉(zhuǎn)移支付的平均比重約為 61.3%，一般轉(zhuǎn)移支付的平均比重約為 38.7%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的平均比例遠(yuǎn)高于一般轉(zhuǎn)移支付的平均比重。上海財(cái)大公共管理學(xué)院教授徐曙娜認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付會(huì)有一個(gè)傾向，那就是偏向“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”，而非“一般轉(zhuǎn)移支付”，前者通常要求?？顚Ｓ?，甚至地方還要撥付一塊做配套資金。這種轉(zhuǎn)移支付有可能在給予地方更多財(cái)力的同時(shí)，也限制了地方調(diào)用財(cái)力的自由度。

如此龐大的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付總量，使資金在轉(zhuǎn)移的過程中難免會(huì)出現(xiàn)效率損失的問題。而且，地方政府所支出的資金，在相當(dāng)大程度上不靠地方自己，而靠中央政府?！芭懿垮X進(jìn)”會(huì)帶來多種浪費(fèi)，也不容易形成地方政府的資金節(jié)約的激勵(lì)。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫剛表示：“我們國家確實(shí)地區(qū)間差異很大，要都分下去了，肯定有的地方富得流油，有的地方很窮，所以通過轉(zhuǎn)移支付把富裕地區(qū)部分財(cái)力，通過中央再轉(zhuǎn)移到一些低收入地區(qū)，從理論上講這個(gè)是對的，但是在做法上還是存在有待商榷之處。既然是有轉(zhuǎn)移支付，就有個(gè)給誰不給誰的問題，我們很多轉(zhuǎn)移支付的撥付方式，缺乏制度的約束和安排，往往通過人來決定，人為因素比較大些，如果是人為因素，給誰都能說出一大堆理由，這里面就有權(quán)利尋租的問題。而我們預(yù)算本身就做的很粗，只是原則性地將幾個(gè)大科目安排一下，但是科目之下，支出的對象是不明晰的，不像美國有預(yù)算本子，每個(gè)部門是多少經(jīng)費(fèi)，這個(gè)經(jīng)費(fèi)里面人員經(jīng)費(fèi)是多少，人員經(jīng)費(fèi)里面比如司局長幾個(gè)人，他們待遇是多少，科員幾個(gè)人，他們的待遇是多少，人頭經(jīng)費(fèi)多少，事物經(jīng)費(fèi)多少，完全在預(yù)算里列的一清二楚，只要預(yù)算已通過，完全照預(yù)算來?！?/p>

此前亦有全國人民代表大會(huì)代表指出，很多地方的財(cái)力，特別是縣一級的財(cái)力，主要是通過中央轉(zhuǎn)移支付來給，很多地方對中央財(cái)政的依賴性也越來越大，從長遠(yuǎn)來看不利于調(diào)動(dòng)地方各方面的積極性。應(yīng)該做一點(diǎn)改革，適當(dāng)擴(kuò)大地方財(cái)力的比重，使地方應(yīng)該辦的事，自己能有一定的財(cái)力，這樣便于地方把當(dāng)前的發(fā)展和長遠(yuǎn)的發(fā)展進(jìn)一步規(guī)劃好。地方債務(wù)那么多，很大一部分是因?yàn)閷ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付引起的。另外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付太多也不利于廉政建設(shè)，大家都“跑部錢進(jìn)”浪費(fèi)金錢、浪費(fèi)精力，還會(huì)發(fā)生腐敗問題。

事權(quán)框架調(diào)整

“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移，不好管的事情，甩給地方管，但是錢都一層層往上收?！边@是近年來大家所一直詬病的一個(gè)問題。厘清央地的關(guān)系，也是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革的先決條件。

財(cái)權(quán)，是一個(gè)相對看得見摸得著的東西，大家也容易理解。而事權(quán)，可能就顯得較為籠統(tǒng)，如果不是該領(lǐng)域的專業(yè)人員可能還一下難以找到頭緒。某位地方財(cái)政局的工作人員對記者說：“政府的事權(quán)并不等于政府的支出責(zé)任。這么說你可能不太理解，實(shí)際上，由于政府的支出是顯而易見的（便于衡量），所以一般常用支出責(zé)任反映政府的事權(quán)。雖然現(xiàn)有的法律及文件提出了劃分政府事權(quán)，但大多是原則性規(guī)定，對于具體的劃分標(biāo)準(zhǔn)與方法，并沒有詳細(xì)的說明，導(dǎo)致各級政府事權(quán)劃分模糊。所以就出現(xiàn)了你說的情況（財(cái)事權(quán)不匹配）。最近幾年支出責(zé)任方面雖然有了一定程度的劃分，但是劃分的程度還比較粗。特別是在共同承擔(dān)的事務(wù)中，雙方分擔(dān)的比例并沒有科學(xué)合理的依據(jù)，隨意性強(qiáng)，在實(shí)際執(zhí)行中還存在不少錯(cuò)位的現(xiàn)象。”記者還了解到，中央與地方政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)不對等這一問題在省以下各級政府間更加突出，特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政收支矛盾尖銳，各地區(qū)財(cái)力存在明顯差距，尤其是貧困地區(qū)更甚。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)性分權(quán)新時(shí)期，省以下不能真正實(shí)行分稅制的原因就在于財(cái)政層級太多，省以下還有四個(gè)層級。解決這個(gè)問題，應(yīng)該另辟蹊徑，探索走扁平化的道路，減少層級。必須放棄之前一再強(qiáng)調(diào)的建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的方針。下一步，行政方面也需要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革，最后走到把一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（首先是農(nóng)業(yè)區(qū)域的鄉(xiāng)）變成縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，不再是五大班子齊全，不再設(shè)七所八站，不搞鄉(xiāng)的財(cái)政實(shí)體層級。此外，通過省直管縣，可以把浙江經(jīng)驗(yàn)全國化，就是市和縣在行政不同級情況下，可與省級財(cái)政直接結(jié)算，財(cái)政不必再分這兩個(gè)層級各自配稅基，以后逐漸走到中央文件現(xiàn)在明確說的“行政省直管縣”。廣東在此方面已經(jīng)起步。從長期來看，省與省以下是兩級：省和市縣。這樣加上中央是三級，原來五級分稅制的問題就解決了。 三級如何配置稅基，有國際經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，我國也有相關(guān)的成功探索。

財(cái)權(quán)框架調(diào)整

在轉(zhuǎn)移支付方面具體怎么優(yōu)化，有大量的問題需要討論。

中國社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所研究員楊志勇表示，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的問題歸根到底還是政治體制改革的問題，必須要加強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付決策信息的公布，也就是提高財(cái)政的透明度，因?yàn)橹醒雽Φ胤皆S多實(shí)際需要和實(shí)際情況沒有地方了解那么透徹。所以他認(rèn)為，一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都需要對總量進(jìn)行壓縮，一是要在分稅制改革中讓地方獲得更多的資金，二是需要中央去做更多的事情，讓財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配起來。

財(cái)政部新聞發(fā)言人、辦公廳主任戴柏華此前在答記者問時(shí)表示，財(cái)政部在完善轉(zhuǎn)移支付制度上，積極采取措施，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。一是嚴(yán)格規(guī)范新設(shè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，從源頭上控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。二是整合歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，對用途相似、性質(zhì)相同的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行整合，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目，統(tǒng)籌資金使用。三是將具有一般性轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付調(diào)整為一般性轉(zhuǎn)移支付，按照公式法方式進(jìn)行分配，按一般性轉(zhuǎn)移支付方式管理。四是加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)地方政府統(tǒng)籌安排資金的能力。五是加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付分配和管理工作，提高轉(zhuǎn)移支付資金管理績效。盡管近年來轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，但由于種種原因，從目前的情況看，還需要加大一般性轉(zhuǎn)移支付，減少和歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。下一步，我們將繼續(xù)提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，清理歸并部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，推動(dòng)政府間事權(quán)劃分和法律法規(guī)考核機(jī)制等相關(guān)領(lǐng)域改革，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以更好地促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。