激活土地

今年的中央一號文件提出，全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。“用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費納入地方財政預(yù)算，中央財政予以補助?！?/p>

加快農(nóng)村土地確權(quán)頒證，是農(nóng)村土地使用制度改革的基礎(chǔ)，對此北京市國土資源局副局長謝俊奇曾公開表示：“農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證，不亞于‘第二次土改?！?/p>

農(nóng)民需要這場“革命”？

李瑞偉是廣東省茂名市一家羅非魚良種場的場長。他說，“在農(nóng)村，土地屬集體所有，農(nóng)戶從集體取得承包經(jīng)營權(quán)，并不是所有權(quán)，經(jīng)營權(quán)的期限也不是很長。這帶來了兩個問題：第一，農(nóng)村土地不能抵押，貸款很困難，農(nóng)戶要擴大生產(chǎn)規(guī)模，要搞家庭農(nóng)場，很難籌到資金。第二，這對種植大戶、龍頭企業(yè)也不利，它們只能從農(nóng)民手里租地，雙方容易產(chǎn)生糾紛。這些因素阻止了社會資本流往農(nóng)村。

另一方面，大量農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)，農(nóng)村勞動力遷移走了，但是宅基地、房屋仍在原地，宅基地閑置不僅造成了‘空心村。鄉(xiāng)下房屋賣不掉，城里房屋買不起，阻滯了城鎮(zhèn)化的進程。”

李瑞偉提出的問題，記者在天則經(jīng)濟研究所副所長馮興元那里也得到了相同的印證。他說，“我們?nèi)ミ^很多地方，現(xiàn)在沿海地區(qū)的普遍情況是，種地的人越來越少，而且多是六十歲以上的老人。還有很多農(nóng)村空心化問題也很嚴重，房屋沒有人住，農(nóng)田沒有人種，尤其在偏遠地方，租用這里房屋和耕地的人都沒有，村落在逐漸衰落?！?/p>

馮興元表示，按照現(xiàn)行政策，城里人不能隨便購買或租用農(nóng)村的房屋和土地，而新型城鎮(zhèn)化其中一個方面是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，按照新的發(fā)展思路，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化，最好的方法是無論土地、資本還是勞動力都可以多向流動。那么在新型城鎮(zhèn)化的背景下推行農(nóng)村土地確權(quán)，是個好方向?！按_權(quán)后方便了土地流轉(zhuǎn)，對原來的土地承包者是有好處的，通過土地轉(zhuǎn)讓他能夠拿到第一筆收入。如果出去打工，他能拿到第二筆收入，或者他在本地被（土地受讓方）雇傭，也可以獲得收入，無論哪種選擇都能夠增加農(nóng)民收入，并且解放了土地和勞動力。然后土地受讓方可以從事規(guī)模經(jīng)營，資本能夠進來，這樣就是三個生產(chǎn)要素重新組合?！?/p>

同時，農(nóng)村土地確權(quán)的時機是成熟的?！叭缃褶r(nóng)村正在建立更加完善的社會保障制度，農(nóng)民不用擔(dān)心因為失去耕地而沒有食物，也不用擔(dān)心因為失去宅基地而沒有居所，因為村莊空心化后租用他人的住宅也很便宜。至于耕地轉(zhuǎn)讓會不會影響到中國所謂的糧食安全，那也不會，即使轉(zhuǎn)讓出去，受讓方也必須按照原來規(guī)劃的用途去做?，F(xiàn)在國家鼓勵土地朝著大戶、合作社、家庭農(nóng)場方向流轉(zhuǎn)，更有利于按照規(guī)劃用途利用耕地。如此分析，農(nóng)村土地確權(quán)的時機已經(jīng)成熟?！瘪T興元說。

誰是確權(quán)主體

此前有國土資源部相關(guān)負責(zé)人明確了農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證的范圍：覆蓋全部農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地，包括屬于農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地。

農(nóng)村土地確權(quán)登記好比給農(nóng)村集體土地建立“戶口本”。

其實在2010年和2012年的兩個中央一號文件中，都已經(jīng)涉及加快農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作的相關(guān)部署。如今這個問題仍被反復(fù)提及，除了其重要性使然外，更是因其復(fù)雜性導(dǎo)致推進阻力重重。正如一位基層政府官員所言，“承包地上錯綜復(fù)雜的關(guān)系就像只馬蜂，你不動它它不蜇你，你一動它它就蜇你?！?/p>

今年一號文件頒布后，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長徐小青在接受媒體采訪時曾表示，“農(nóng)村有三塊地，分別是宅基地、農(nóng)民承包地、集體建設(shè)用地。我們所說的土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)民的承包地。這個（中央）一直是鼓勵的。今年一號文件就提出要鼓勵農(nóng)民通過互利互換的方式解決承包地塊零碎化的問題，同時加大培育新型農(nóng)民和農(nóng)村實用人才，要著力培養(yǎng)一批專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場經(jīng)營者。

同時要加快征地制度改革，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有所提高、長遠生計有保障。但集體非經(jīng)營性建設(shè)用地明確規(guī)定不得進入市場。”

要實現(xiàn)土地更好的流轉(zhuǎn)，除了明確范圍，明確歸屬權(quán)同樣重要。謝俊奇認為，我國農(nóng)村土地是農(nóng)民集體所有，但其占有、使用、收益、處分的權(quán)利長期得不到保障。在我國高速的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進過程中，通過強征、非法占有、兼并等手段侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的事情時有發(fā)生，引起的群體事件嚴重影響了社會的和諧穩(wěn)定。其主要原因就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰，權(quán)能沒保障，權(quán)益不平衡。所以，要保護農(nóng)民的權(quán)益，首先要明晰農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)。

目前理論界普遍認為在土地確權(quán)過程中，實現(xiàn)明確到戶，讓農(nóng)民成為清晰的產(chǎn)權(quán)主體和市場主體，這是基本前提?！罢l是產(chǎn)權(quán)量化的主體，在中國歷史上家庭就是一個基本單位，那么確權(quán)到家庭是比較可接受的。確權(quán)是老百姓的事情，包括確權(quán)以后以什么形式使用，這是村民自治的問題，政府可以協(xié)助他們，而不是管理他們。”馮興元認為。

產(chǎn)權(quán)里的問題

即使確權(quán)范圍和產(chǎn)權(quán)主體都已經(jīng)明確，在現(xiàn)實操作中，依然和頂層設(shè)計有出入。

一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所工作人員直指，當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在四個主要問題。

首先，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體混亂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體或村民小組爭權(quán)爭利現(xiàn)象日趨嚴重?，F(xiàn)行法律對農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體沒有明確的界定，只規(guī)定了三種方式：村民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理；村內(nèi)集體經(jīng)濟組織或村民小組集體所有，由村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。

在主體不明的情況下出現(xiàn)了征用農(nóng)民土地補償費低、土地增值分配不合理、以及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、儲備、以租代征等諸多問題。部分地區(qū)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部及土地行政主管部門從便于組織管理的角度出發(fā)，往往將所有權(quán)從村民小組所有上收為村集體經(jīng)濟組織（或村委會）或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）所有。

其次，集體土地權(quán)利不完整影響集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益的實現(xiàn)?，F(xiàn)行法律中，集體土地所有權(quán)與使用權(quán)的權(quán)能不完整，尤其是集體土地使用權(quán)，同國有土地使用權(quán)相比，處分權(quán)和收益權(quán)受到較大限制，這在一定程度上阻礙了集體土地使用權(quán)進入市場流轉(zhuǎn)，進而影響到權(quán)利人的財產(chǎn)權(quán)益在市場中的實現(xiàn)。

再次，集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證緩慢。由于集體土地所有權(quán)的主體確定困難，且隨著土地資產(chǎn)價值越來越大，各村、村小組農(nóng)民集體對土地的權(quán)屬已達到寸土必爭的地步，在確定集體土地所有權(quán)時，容易產(chǎn)生大量的權(quán)屬爭議。長期以來農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作一直沒有有效開展，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體及其界線也一直沒有進行準確界定。

另外，政府征地困難與以村、組為主體的大量違法用地并存。隨著近年來土地不斷升值，農(nóng)民對土地的財產(chǎn)意識日益提高，政府征地也日益困難。與此同時，以村、組為主體的違法用地卻大量存在。特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的村、組一直靠出讓、出租土地生存。甚至出現(xiàn)借土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之名，規(guī)避國家土地管理法規(guī)，隨意改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途，進行永久性固定設(shè)施建設(shè)的違法用地現(xiàn)象。

“農(nóng)村土地使用制度的政策缺失，是影響農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證的最大障礙。因為沒有法律法規(guī)和政策依據(jù)，無法判斷土地取得是否合法，不知道確定給誰。所以，研究和出臺農(nóng)村土地使用的一系列政策，是當(dāng)務(wù)之急?！敝x俊奇表示。

小產(chǎn)權(quán)出路何在

上文提及的違法用地現(xiàn)象，是與我國城鎮(zhèn)化相伴而生的問題，也被稱作小產(chǎn)權(quán)房。它的出現(xiàn)反映了我國現(xiàn)有的土地和住房制度存在某些缺陷。據(jù)馮興元介紹，在加速城鎮(zhèn)化階段，政府往往以低現(xiàn)金補償?shù)姆绞酱笠?guī)模強制征收農(nóng)民土地，使之變性為國有土地，然后高價轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，或者大搞開發(fā)區(qū)，把土地低價甚至無償轉(zhuǎn)讓給工商企業(yè)。為了減少農(nóng)民的抵制，城市政府往往還需要配合以其他補償方式，包括為其留地或者提供其他安置方式。部分小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)就與這種背景有關(guān)。土地“招拍掛”制度更是推高了城市政府的國有土地出讓價格，與被征收土地的補償標(biāo)準形成天壤之別。這種利益分化格局更是刺激市區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體和個人主動冒著法規(guī)風(fēng)險開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的沖動。

對小產(chǎn)權(quán)房的行政性禁令主要出現(xiàn)在1999年以后，如今在農(nóng)村土地確權(quán)中，它們已成了頗受爭議的地帶。

小產(chǎn)權(quán)房的出路何在？馮興元建議，治標(biāo)的對策措施包括分類處理現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房。有條件的小產(chǎn)權(quán)房在補繳部分稅費后直接轉(zhuǎn)化為國有土地并合法化等，或者允許集體土地與國有土地一樣能夠用于對外流轉(zhuǎn)。在后者的情況下，繳納國有土地轉(zhuǎn)讓收入就沒有必要，而是需要支付一定比例的稅費，以體現(xiàn)“增值部分歸公”的原則。此外，完全可以把合法化之后的小產(chǎn)權(quán)房視為低市場價保障性住房，將它們視為各地保障性住房的有效組成部分，而經(jīng)濟適用房或者限價商品房則應(yīng)該完全停建并退市，因為納稅人不必為中等收入者或者中下收入者購買產(chǎn)權(quán)房支付補貼：中等收入者或者中下收入者完全可以購買小戶型市場價的商品房，以取代經(jīng)濟適用房或者限價商品房。

他說，“新型城鎮(zhèn)化確實涉及很多小產(chǎn)權(quán)房，確權(quán)問題不大，使用權(quán)上即使是小產(chǎn)權(quán)房也是有合同的，權(quán)利比較明確，關(guān)鍵是政府不能讓小產(chǎn)權(quán)房長期非法化存在。在小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)方面，成都的實踐不錯，算是比較成功的實現(xiàn)了以家庭為單位的土地私有化，或者說是土地使用權(quán)的永續(xù)化。這種制度有利于打破現(xiàn)在所謂的宅基地年限不清楚以及耕地只有30年的局面，同時又利用了新型集體經(jīng)濟組織的政策空間。這種城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度，使得大量小產(chǎn)權(quán)房不叫小產(chǎn)權(quán)房，而是屬于正常的交易。”

其實，農(nóng)村土地確權(quán)后能夠給當(dāng)?shù)貛碇T多“正能量”，它與農(nóng)村金融服務(wù)改革存在著互相激勵的關(guān)系。比如以土地信托流轉(zhuǎn)為特質(zhì)的湖南省“益陽模式”，還有甘肅省今年以來通過創(chuàng)新抵押擔(dān)保方式和財政資金投入方式，允許農(nóng)民以經(jīng)過確權(quán)的土地、房產(chǎn)做抵押。

對于農(nóng)村金融改革的未來方向，馮興元認為，還是在于金融自治。他說，“很多農(nóng)村現(xiàn)有的政策金融機構(gòu)是抽水機的作用，錢都抽到了外頭。我去年到華中地區(qū)某省的一個縣級市了解到，當(dāng)?shù)氐拇尜J比為29%。100塊錢存款，只有29塊錢留在當(dāng)?shù)?。所以?dāng)?shù)氐氖蓄I(lǐng)導(dǎo)想方設(shè)法找出路，希望在當(dāng)?shù)氐慕鹑跈C構(gòu)都把一部分存款在本地放出去，多增加1、2個百分點的貸款，當(dāng)場我就指出，為什么不多建幾個老百姓自己的金融機構(gòu)？那不是他們的錢全在里面了么，哪里還需要求著金融機構(gòu)反過來多吸收你的存款。這就需要改變一個現(xiàn)狀，就是現(xiàn)在銀監(jiān)會直接審批是不對的，只要不跨地域的話，那么省里面，甚至一個地級市的銀監(jiān)會、銀監(jiān)局來核準就行了。你可以要求他必須有專業(yè)的財會人員，有規(guī)范的示范章程，這基本上就沒有問題。信用合作社如果是搞真正的合作金融，就十幾個人最好。真正的合作機構(gòu)，合作銀行、合作社、信用合作，都是要人少，因為合作是人的合作，需要基于互助和利他規(guī)則展開合作，規(guī)模一大就會出現(xiàn)‘搭便車，道德風(fēng)險和逆向選擇之類的問題，就容易被內(nèi)部人控制，初級社規(guī)模小，合作成本低，也便于決策。然后可以搞聯(lián)社，德國合作銀行是德國三大銀行之一，所以中國也是一樣可以搞真正的合作金融。”