預算監(jiān)督的最早嘗試

習近平總書記不久前在中紀委會議上講話，要求把權(quán)力關進制度的籠子里，預防腐敗?，F(xiàn)代預算制度，顯然是把政府權(quán)力關進籠子予以監(jiān)督約束的有效制度。

上世紀初，清廷宣布實行“預備立憲”。1907年10月19日，朝廷決定在各省設立咨議局。咨議局議員選舉是中國歷史上第一次民意代表選舉。按照章程，咨議局有權(quán)利審議政府的財政預算和決算案。當時，現(xiàn)代預算制度的理念傳入中國為時尚短，但是，清末立憲運動中，建立現(xiàn)代預算制度已經(jīng)成為朝野共識。宣統(tǒng)三年，清廷試辦預算，無論中央政府還是地方政府，都編制預算并且提交資政院和咨議局審議。

在地方咨議局，面對這亙古未有的機遇，議員們摩拳擦掌，躍躍欲試。咨議局議員對政府預算案的審查，是中國歷史上預算監(jiān)督的最早嘗試，也是努力管住政府錢袋子的最早嘗試，是努力將政府權(quán)力關進籠子的嘗試。

預算監(jiān)督一開始就不順利。中國歷史上數(shù)千年，政府的財政收支都是政府自己單方面決定的事項，只對皇帝負責，老百姓選出的組織對政府的財政收支指手畫腳，這種事情是破天荒的。一些本來支持建立議會的地方督撫，當議會監(jiān)督到自己頭上的時候，難免葉公好龍，抵制和敷衍是不可避免的。圍繞預算案，議員與官員發(fā)生了猛烈的交火。篇幅所限，這里僅說說地方咨議局發(fā)生的故事。

以總督巡撫為代表的省級政府，對于地方咨議局的預算審查，采用拖延、敷衍的做法。按照章程，各省咨議局常年會的時間是每年的九月初一到十月十一日，共計40天。如果加上延長會期10天，總計是50天。但在1910年（宣統(tǒng)二年）第一次審議預算的時候，各省咨議局會議差不多快閉會了，有的督撫仍然沒有將預算案交給咨議局。除了拖延敷衍，督撫交來的預算案也往往極不完整，典型的是有歲出無歲入，難以審議。

針對即將召開的咨議局常年會可能不能準時收到預算案，各省咨議局聯(lián)合會本來于1910年9月7日最后一次會議上，討論過此問題，并決定：1. 如督撫不交預算案，應予詰問，同時致電資政院，要求確實速覆；如達不到目的，各局同時停議；2. 預算如只有出入總表而無分表，或只有歲出經(jīng)費而無歲入經(jīng)費款目，應交還督撫，并電資政院要求更正。如若達不到要求，則同時停議。

果不其然，在福建省咨議局審議總督松壽提交預算案時，因為預算案沒有歲入，審議便陷入僵局?？偠教峤活A算案是拖拖拉拉，審議也只能磕磕絆絆。第一次提交雖然時間不算很晚，但只提交了12本預算材料，并未提交總冊。咨議局致函總督要求提交全部預算冊，松壽又提交了總冊和總表，但仍不全面，而且沒有歲入內(nèi)容。咨議局堅決要求將地方歲入預算數(shù)字交議，但總督卻以國家經(jīng)費與地方經(jīng)費尚未分開為理由拒絕。常年會快要閉會的時候，咨議局仍然無法掌握政府的歲入。咨議局按照總督提交的地方經(jīng)費需求數(shù)目，進行了詳細審議，并將結(jié)果提交總督核準，而總督卻全盤推翻了咨議局的核議結(jié)果。議員們無奈，集體辭職，并起草控訴福建總督的呈文，向資政院控告。（詳見劉增合：《前恭后倨：清季督撫與預算制度》）

江蘇省預算案的沖突，主要發(fā)生在《宣統(tǒng)三年寧屬預算案》部分。和福建預算案一樣，這份預算案的審查也是充滿波折。經(jīng)過兩次臨時會議的審議，江蘇省咨議局通過了該預算。但是由于臨時會對兩江總督張人俊交令復議的預算案做了重大修訂，議決刪減了其中23項，引起總督張人俊的極大不滿，張人俊將此預算案送資政院核辦，實際上否定了此預算案。咨議局全體議員辭職抗議。

引起總督張人俊不滿的原因有幾條，而他最不滿的是，咨議局對上江公學經(jīng)費、留學生經(jīng)費和學堂經(jīng)費的刪減。咨議局認為，上江學堂本系私立學堂，官款本為補助，而預算案中開列經(jīng)費浮冒三倍有余，理當刪減；留學生經(jīng)費，預算案編列228000余兩，咨議局要求查明留學生人數(shù)，總督張人俊雖然答應調(diào)查，但是在會期結(jié)束時仍未完成，咨議局認為留學生經(jīng)費如此巨大，不注明學生幾人，留學何國何校學習何科，便無法討論，決定予以刪除，待查明之后即可動支；至于學堂經(jīng)費，總督提交的預算案中，開支浮濫，有學生600人而所用夫役多達135名，于是按照咨議局實際調(diào)查結(jié)果作為開支標準。由此看來，咨議局的修改并無不妥。

江蘇預算風波案引起軒然大波，清廷為穩(wěn)定局勢，決定由首席軍機大臣奕出面調(diào)停，令度支部咨令江蘇總督照辦。1911年7月，張人俊據(jù)度支部意見及內(nèi)閣指示公布寧屬預算。預算既經(jīng)公布成立，預算維持會乃電請常駐議員回局，籌備即將召開的常會事宜。預算沖突案方告結(jié)束。（詳見刁振嬌：《清末地方議會制度研究》

上述福建和江蘇等省預算風波，是中國試行現(xiàn)代預算制度，議員嘗試審查預算而發(fā)生的事情。顯然，當初咨議局審議預算案，是扎扎實實地進行的，并非走過場，舉拳頭，蓋橡皮圖章。預算審議的時間可達數(shù)十天，充裕的時間安排，使得議員們能夠充分了解預算內(nèi)容，對于預算安排中不合理的經(jīng)費，還可通過親自調(diào)查，得到更合理的數(shù)據(jù)，予以調(diào)整。相比之下，現(xiàn)在的人大會議審議預算，實際上只有區(qū)區(qū)半天功夫。這么短的時間，代表們不可能充分了解預算的內(nèi)容，所以，今天的預算審查都是形式審查而非實質(zhì)審查。

百年前最初的預算審查，議員們還享有非常充分的預算修改權(quán)。這種預算修改權(quán)，也是今天人大代表所不具有的?，F(xiàn)行《預算法》并未規(guī)定代表們有修改預算案的權(quán)利，也未規(guī)定預算案可以分項審議分項表決。因此，盡管有些項目非常不合理，代表們有意見，但是代表們并無修改調(diào)整的權(quán)利，也很難因此而否決整個預算案。

百年前議員們當仁不讓，勇于擔當，審查政府預算，雖然經(jīng)驗不足，有時也免不了意氣用事，但是，此次探索和嘗試，在今天仍有值得借鑒的意義。