地方債務(wù)再摸底

世界上也許從來(lái)沒(méi)有不缺錢(qián)的政府，不論經(jīng)濟(jì)社會(huì)如何發(fā)展，財(cái)政收入如何增長(zhǎng)，支出缺口似乎總是如影隨形，一方面地方財(cái)源建設(shè)的呼聲總是不斷，另一方面是轉(zhuǎn)移支付需求不足的呼聲持續(xù)高漲。為了彌補(bǔ)支出缺口，不論是作為“財(cái)務(wù)主管”的財(cái)政部門(mén)還是各級(jí)政府都在想盡辦法增加資金來(lái)源，即是經(jīng)濟(jì)意義上的負(fù)債。

財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在中國(guó)高層發(fā)展論壇上就公開(kāi)表示，財(cái)政部正在部署有關(guān)地方債的調(diào)研，先以審計(jì)署統(tǒng)計(jì)的約11萬(wàn)億元債務(wù)為基礎(chǔ)，區(qū)分出顯性、隱性、直接以及或有債務(wù)并分析風(fēng)險(xiǎn)，分門(mén)別類采取政策，制止住地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢(shì)。這似乎意味著國(guó)家可能要對(duì)各方憂慮已久的地方債務(wù)“出手”了。

危機(jī)初現(xiàn)

中國(guó)的地方債務(wù)究竟有多少？這可能是許多人都想問(wèn)的一個(gè)問(wèn)題。我國(guó)的地方債務(wù)規(guī)模，基本受官方的封鎖，最近一次的數(shù)據(jù)規(guī)模最大的就是2010年審計(jì)署公布的地方政府性債務(wù)的審計(jì)報(bào)告，而在此之后我們國(guó)家再也沒(méi)有公布地方債的具體數(shù)據(jù)。

未知的負(fù)債會(huì)給我們經(jīng)濟(jì)帶來(lái)未知的隱患，對(duì)人們的預(yù)期也會(huì)帶來(lái)陰影?；葑u(yù)評(píng)級(jí)4月9日宣布將中國(guó)的信用評(píng)級(jí)從“AA-”下調(diào)1個(gè)級(jí)別至“A+”；一周后的4月16日，另一家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪將中國(guó)的國(guó)債評(píng)級(jí)展望從此前的“正面”下調(diào)至“穩(wěn)定”。兩家公司都在評(píng)級(jí)報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了中國(guó)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。正是由于我國(guó)的地方政府債務(wù)長(zhǎng)期游離于預(yù)算之外，成為“黑賬”。據(jù)了解，不少地方政府對(duì)此也諱莫如深，甚至閉口不談，不少地方財(cái)政部門(mén)提供給本級(jí)人大的也不過(guò)是中央轉(zhuǎn)貸地方的債務(wù)的還本付息而已，關(guān)于投融資平臺(tái)的債務(wù)一概沒(méi)有。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院溫來(lái)成教授和他的團(tuán)隊(duì)近年來(lái)做了大量關(guān)于地方債務(wù)的研究工作，他認(rèn)為，目前公布的10.7萬(wàn)億政府債務(wù)的數(shù)字偏于保守，且基本僅包括了省市級(jí)。據(jù)他本人在一線的調(diào)查推算，這個(gè)數(shù)字在14萬(wàn)億左右。他同時(shí)認(rèn)為地方政府的負(fù)債從目前來(lái)看還是銀行融資和城投債。

對(duì)于融資平臺(tái)的界定，財(cái)政部副部長(zhǎng)李勇曾在一篇文章中表示，地方政府投融資平臺(tái)是由地方政府出資設(shè)立，并授權(quán)向市場(chǎng)融資，從事基礎(chǔ)設(shè)施投資和管理活動(dòng)，并且他認(rèn)為投融資平臺(tái)借助的是政府的信譽(yù)，償還之時(shí)以公共資金來(lái)償還。而事實(shí)上，許多投融資平臺(tái)是地方政府根據(jù)公司法打造“拼湊”而成的不完全公司，公司治理的結(jié)構(gòu)與正常的公司也有所不同，拿其中一點(diǎn)來(lái)說(shuō)不少投融資平臺(tái)的“老板”的身份都是地方主管副市長(zhǎng)或者是財(cái)政局長(zhǎng)，這顯然不符合規(guī)定。

債務(wù)摸底

記者對(duì)某市（該市為地級(jí)市）人民銀行的相關(guān)人士采訪時(shí)了解到，他們支行在前不久，為了解當(dāng)?shù)卣度谫Y平臺(tái)債務(wù)情況，采用重點(diǎn)調(diào)查的方式，對(duì)市級(jí)政府7、8家投融資平臺(tái)的債務(wù)情況進(jìn)行過(guò)專門(mén)的調(diào)查。他表示，雖然近幾年銀行貸款占比有所下降，但還是以銀行貸款為主，占債務(wù)總額70%左右。銀行貸款還是以項(xiàng)目貸款為主，主要投向基礎(chǔ)設(shè)施和土地收儲(chǔ)，并以地市級(jí)平臺(tái)貸款為主，不良貸款比例少，貸款質(zhì)量比較好。不過(guò)由于貸款以土地抵押為主，還款來(lái)源于土地出讓金。在近年土地出讓金下降的情況下，還是影響到了公司還款，平臺(tái)公司因自身現(xiàn)金流不足償債壓力增加。而還款來(lái)源受土地市場(chǎng)的影響又很大，銀行貸款等融資渠道受阻，一定程度制約了平臺(tái)企業(yè)后續(xù)的資金需求。對(duì)此，政府應(yīng)該重點(diǎn)把精力集中到增強(qiáng)債務(wù)償還能力上來(lái)。銀行應(yīng)強(qiáng)化平臺(tái)貸款管理，確保還款來(lái)源穩(wěn)定有效。

該人士回憶說(shuō)，當(dāng)?shù)赝度谫Y平臺(tái)的迅速發(fā)展是在2008年，在政府 4 萬(wàn)億投資應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的背景之下。按照去年年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，共有40多家投融資企業(yè)，其中地市級(jí)有4成，縣級(jí)大約占6成。類型也比較多，有開(kāi)發(fā)區(qū)融資平臺(tái)，國(guó)有資產(chǎn)管理公司，土地儲(chǔ)備類平臺(tái)等等。他說(shuō)，除了銀行債務(wù)，平臺(tái)公司還會(huì)通過(guò)證券公司發(fā)行公司債。這些債券募集資金成本低、期限長(zhǎng)，只需要每年付息，到期還本，適合軌道交通等城市基礎(chǔ)項(xiàng)目融資（該城市有在建地鐵項(xiàng)目）。當(dāng)然，不論是銀行貸款和發(fā)行公司債，還是短期融資債券，都需要資產(chǎn)規(guī)模支持，而地方政府為了達(dá)到這一目的進(jìn)行了合并重組，多元化投資等等，其中就有一些不合理的成分，比如一些投資并不是公共服務(wù)領(lǐng)域，完全是可以由市場(chǎng)來(lái)完成的。

縣級(jí)政府負(fù)債方面，目前從審計(jì)角度來(lái)看，資產(chǎn)利潤(rùn)率較低，一旦項(xiàng)目投資收益不能覆蓋成本，這些隱性債務(wù)就必然顯性化，給縣級(jí)財(cái)政造成巨大壓力。據(jù)記者了解，某縣就是由于債臺(tái)高筑，償債無(wú)方，以致眾人均不愿擔(dān)任財(cái)政局局長(zhǎng)這個(gè)昔日的“肥差”。而且，不少項(xiàng)目的長(zhǎng)官意志明顯，就有某地“長(zhǎng)官”要求轄區(qū)內(nèi)都要建設(shè)一條50年不落后的樣板街。這就導(dǎo)致對(duì)投資項(xiàng)目缺乏嚴(yán)格科學(xué)的論證，容易造成資金使用上的浪費(fèi)，以及投融資平臺(tái)的效益低下。某區(qū)財(cái)政人士向記者表示，其實(shí)不少政府現(xiàn)在對(duì)投融資平臺(tái)債務(wù)擔(dān)保有名無(wú)實(shí)。在區(qū)政府融資過(guò)程中，政府會(huì)想方設(shè)法作出“擔(dān)保和承諾”，可是要知道多數(shù)縣區(qū)級(jí)政府自身的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)非常大，再加上一些平臺(tái)公司的項(xiàng)目過(guò)多，縣區(qū)政府的擔(dān)保和承諾被重復(fù)運(yùn)用，實(shí)際上已是有名無(wú)實(shí)，一旦平臺(tái)還債發(fā)生困難，區(qū)政府也同樣沒(méi)有能力為融資平臺(tái)還債。

債務(wù)成因

目前我國(guó)債務(wù)多頭管理格局有目共睹，據(jù)了解有國(guó)資委、政府各部門(mén)，財(cái)政部門(mén)往往并不是主導(dǎo)部門(mén)。該人士表示：“現(xiàn)在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目都比較大，縣區(qū)這些地方的融資平臺(tái)往往是要從多家銀行貸款的，然后將借來(lái)的資金放在一個(gè)‘袋子里，根據(jù)不同項(xiàng)目進(jìn)度的情況隨時(shí)使用。”他也承認(rèn)這種方法確實(shí)方便了“自己”使用，但老實(shí)說(shuō)對(duì)貸款銀行卻是很不利的。銀行方面無(wú)法對(duì)資金使用進(jìn)行有效的監(jiān)控，更無(wú)從防范資金被挪用的風(fēng)險(xiǎn)。

有研究人士認(rèn)為，如果算上鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，那么我國(guó)債務(wù)總量遠(yuǎn)不止10.7萬(wàn)億。在調(diào)查過(guò)程中，他們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均債務(wù)大概在200萬(wàn)到300萬(wàn)左右（記者了解到，有些西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)竟也負(fù)債達(dá)千萬(wàn)以上），而我們大概有4000多個(gè)鄉(xiāng)。西南某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，該地主要以農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)底子很薄，很多時(shí)候只有持續(xù)借債才能維持政府機(jī)構(gòu)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)。他說(shuō)：“其實(shí)你看很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債不多，有的一、二百萬(wàn)，其實(shí)背后的問(wèn)題就是，這樣的規(guī)模也早已超出了它能承受的極限，更超出了它的償還能力。拿我們自己來(lái)說(shuō)，我們這（縣），人口大概100萬(wàn)左右，有40幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這幾年好像沒(méi)有做過(guò)統(tǒng)計(jì)，好幾年前做過(guò)一次統(tǒng)計(jì)，縣政府認(rèn)定的地方債務(wù)就快到8000萬(wàn)了。而且一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)還在擴(kuò)大，很多地方已經(jīng)沒(méi)有很有效的還債來(lái)源，形成了惡性循環(huán)?！?/p>

另外，他認(rèn)為還有一個(gè)原因是近年來(lái)國(guó)家對(duì)農(nóng)村的投入不斷增大，對(duì)鎮(zhèn)政府投資于農(nóng)村建設(shè)的硬性指標(biāo)也越來(lái)越多，每年的支出基數(shù)也越來(lái)越大。除了道路、水利等等這些之外，村村通公路、通自來(lái)水、新農(nóng)合這類型的都是有嚴(yán)格要求的，都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府給予相應(yīng)的配套。當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏绞翘岣吡?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)也上去了。還有的領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績(jī)不顧“家底”，形象工程、面子工程不斷。他表示，現(xiàn)在的干部任用體系也存在一定問(wèn)題，主要領(lǐng)導(dǎo)往往任期不長(zhǎng)，有的干部屁股沒(méi)坐熱就已“高升”。坐的時(shí)間長(zhǎng)了“沒(méi)動(dòng)靜”，一方面會(huì)被認(rèn)為“沒(méi)能力”，二是如果本人干的好卻沒(méi)得到提拔，也沒(méi)有積極性。這就導(dǎo)致不少領(lǐng)導(dǎo)干部就關(guān)心自己任期內(nèi)的政績(jī)，多短期行為。對(duì)前任積累的債務(wù)化解缺乏動(dòng)力，主要領(lǐng)導(dǎo)的“冷落”，大概也是債務(wù)長(zhǎng)期不化的主要原因之一。