大國企一把手緣何落馬？

嚴(yán)學(xué)鋒

9月1日，國務(wù)院國資委召開黨委會，中組部常務(wù)副部長陳希通報了中央關(guān)于國資委主任蔣潔敏涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法、接受組織調(diào)查的決定；兩天后蔣被免職。從目前的報道來看，蔣潔敏“犯事”是在其任職中國石油集團(tuán)期間，即事實(shí)上是以央企最高領(lǐng)導(dǎo)人的身份落馬。

大國企一把手落馬的現(xiàn)象，近些年已有多起。個案各有不同，但背后還是反映了一些普遍性問題。

必然的前赴后繼？

前中石化總經(jīng)理陳同海、前中核集團(tuán)總經(jīng)理康日新、前中國移動黨組書記張春江，及至前中國石油副總經(jīng)理王永春等央企副總、前中石油董事長蔣潔敏……近些年不少央企“老虎”落馬。

陳同海是只大“老虎”，創(chuàng)下央企董事長貪腐的一個紀(jì)錄。1999年至2007年6月，陳同海利用其擔(dān)任中石化集團(tuán)副總經(jīng)理、總經(jīng)理和中石化股份公司副董事長、董事長的職務(wù)便利，在企業(yè)經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓土地、承攬工程等方面為他人牟取利益，收受他人錢款共計(jì)折合1.9573億余元。

時為央企領(lǐng)導(dǎo)中唯一中央委員的康日新，在2004至2009年，利用擔(dān)任中國核工業(yè)集團(tuán)總經(jīng)理兼秦山第三核電董事長的職務(wù)便利，為他人在企業(yè)經(jīng)營、業(yè)務(wù)承攬、職務(wù)升遷、就業(yè)安排等事項(xiàng)上謀取利益，收受他人財(cái)物共計(jì)折合660萬余元。

1994年至2009年，張春江先后擔(dān)任遼寧省郵電管理局副局長、中國網(wǎng)通集團(tuán)總經(jīng)理、中國移動集團(tuán)黨組書記、副總經(jīng)理期間，利用職務(wù)便利，為他人在承攬業(yè)務(wù)、追要欠款等事項(xiàng)上謀取利益。2004年，張春江為某廣告公司成為中國網(wǎng)通的品牌宣傳代理商提供了幫助，該公司在其后3年從網(wǎng)通獲取了超過2億元的廣告費(fèi)。

從上述3只“老虎”來看，他們的貪腐來自巨大的權(quán)力。長期以來，央企公司治理制度特別是關(guān)于高管的權(quán)力制衡制度存在嚴(yán)重缺陷，而鄧小平早在1980年即指出，“制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗薄?h3>內(nèi)部人控制未徹底打破

特約記者曾經(jīng)獲悉，曾經(jīng)某省有意讓一個央企董事長去任職副省長，因未能滿足成為省委常委的要求，此董事長拒絕了。央企資產(chǎn)往往上千億乃至上萬億元，是企業(yè)帝國，“一把手”們在相當(dāng)程度上可謂是比不少副省長更愜意的“肥差”。

一個外派監(jiān)事會同時負(fù)責(zé)多家乃至四五家央企，從而很難實(shí)現(xiàn)當(dāng)期監(jiān)督，往往是事后監(jiān)督，且以財(cái)務(wù)監(jiān)督為主，對央企高管履職行為的監(jiān)督嚴(yán)重不足。股東監(jiān)督層面，國資委雖為正部級，但其監(jiān)督主要領(lǐng)導(dǎo)由中組部任免的央企，能力并不充足。

陳同海案發(fā)后，中石化領(lǐng)導(dǎo)班子成員反映他朝綱獨(dú)斷，企業(yè)是他個人的獨(dú)立王國，數(shù)千萬、上億元的項(xiàng)目，他經(jīng)常一支筆批示決定，重大工程的招投標(biāo)形同虛設(shè)，黨組成員談工作要排隊(duì)求見，班子成員問：“這還有什么民主和監(jiān)督可言？”這可謂典型的國企內(nèi)部人控制。

對于國企而言，“所有者”缺位的問題，曾經(jīng)為以董事長、總經(jīng)理領(lǐng)銜的內(nèi)部人控制企業(yè)、甚至貪腐提供了空間。央企中國外運(yùn)長航董事長趙滬湘曾對特約記者直言：“（公司董事會）試點(diǎn)前，重要決策都是總裁辦公會或是黨政聯(lián)席會作出，班子成員既是決策者又是執(zhí)行者甚至自我監(jiān)督者，角色沖突很多，存在內(nèi)部人控制的情況，出資人虛位。同時，班子里分正職、副職，有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，表面上是民主決策、集體決策，說到底還是一把手的個人意見占主導(dǎo)。”而這種情況較為普遍，央企內(nèi)部人控制一定程度上被制度化了。

2003年以來，國資委成立，央企出資人制度建立，開始解決所有者缺位問題，其中一招即2004年進(jìn)行國資委視為生命線的央企董事會試點(diǎn)，核心是由國資委派出的外部董事占董事會的多數(shù)。董事會試點(diǎn)的目的，按時任國資委副主任邵寧的說法，就是解決企業(yè)的決策體制問題，即破除央企的一把手體制。其成效也獲得了一些親歷者的認(rèn)可。然而，由于股權(quán)高度集中乃至是獨(dú)資從而缺乏眾股東監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)事會等監(jiān)督力量不力、長期以來不透明（好消息是國務(wù)院總理李克強(qiáng)8月指出要建設(shè)“陽光央企”）、董事會建設(shè)遠(yuǎn)未成熟、行政化任免仍然存在、一把手體制慣性等因素，一把手體制、內(nèi)部人控制（中石油的窩案即是典型體現(xiàn)）仍在相當(dāng)程度上存在。何況，目前大部分央企仍未建設(shè)規(guī)范董事會，實(shí)行的是總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。中石油集團(tuán)直至2011年11月才建立董事會，蔣潔敏由總經(jīng)理改任董事長。

與此同時，不少央企老總在同一家企業(yè)任職時間特別長，客觀上容易形成絕對權(quán)威、獲得絕對權(quán)力。這與組織部門、出資人對央企老總的考核問責(zé)還不是特別科學(xué)、特別嚴(yán)格有很大關(guān)系。中國社科院公司治理研究中心主任魯桐就認(rèn)為：“不少人在一家國企當(dāng)總經(jīng)理、董事長10幾年了，看樣子還會當(dāng)?shù)酵诵?。這個現(xiàn)象太可怕了。”

權(quán)大未必腐敗。關(guān)鍵在于制度安排。紀(jì)檢監(jiān)察是國企傳統(tǒng)的監(jiān)督力量。由于紀(jì)委書記行政級別低于董事長、黨委書記，這種監(jiān)督實(shí)際上是下級監(jiān)督上級，這種制度安排顯然有點(diǎn)強(qiáng)人所難。至于監(jiān)事會，同樣在制度設(shè)計(jì)上有缺陷，獨(dú)資的央企實(shí)行外派監(jiān)事會制度，監(jiān)事會主席由副部級公務(wù)員出任，以此增加獨(dú)立性、權(quán)威性。然而，一個外派監(jiān)事會同時負(fù)責(zé)多家乃至四五家央企，從而很難實(shí)現(xiàn)當(dāng)期監(jiān)督，往往是事后監(jiān)督，且以財(cái)務(wù)監(jiān)督為主，對央企高管履職行為的監(jiān)督嚴(yán)重不足。國務(wù)院國資委一位副主任曾經(jīng)表示，外派監(jiān)事會缺乏一套問責(zé)機(jī)制。股東監(jiān)督層面，國資委雖為正部級，但其監(jiān)督主要領(lǐng)導(dǎo)由中組部任免的央企，能力并不充足。

監(jiān)督能力不足，監(jiān)督動力也存疑。國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會正局級專職監(jiān)事時光的看法是：目前，對專職監(jiān)事的考核主要依據(jù)對國家公務(wù)員的考核辦法，不能準(zhǔn)確地衡量其工作成果。在上海國資研究院研究員、寶鋼集團(tuán)原監(jiān)事李南山看來，對監(jiān)事會的行政化責(zé)任管理體系，是“中央企業(yè)屢屢出現(xiàn)高管落馬和重大資產(chǎn)損失事件，外派監(jiān)事會卻鮮有發(fā)揮監(jiān)督防范功能的最主要的制度原因”。

國資委監(jiān)管央企的動力也需要加強(qiáng)：國資委的主體人員是公務(wù)員，拿相應(yīng)的級別工資，跟監(jiān)管企業(yè)的經(jīng)營情況關(guān)聯(lián)度很小；國資委和央企之間人員交流任職不少，有點(diǎn)似“一家人”；央企市場化改革難度大、途中可能會出現(xiàn)不少問題，促進(jìn)央企做強(qiáng)、對央企實(shí)施非常保守的漸進(jìn)式改革符合國資委的利益。

絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。既然現(xiàn)實(shí)給了央企高管這么大的空間，貪腐現(xiàn)象發(fā)生的概率就增加了。苗耕書曾任央企中國五礦集團(tuán)的總裁、黨組書記，是“一把手”，卸任后任央企中國外運(yùn)外部董事長，他曾經(jīng)對本刊特約記者感慨：“一個好的機(jī)制能管住壞人，一個壞的機(jī)制能使好人變壞?！?/p>

國務(wù)院國資委黨委書記、曾長期任職紀(jì)委系統(tǒng)的張毅9月4日到5日到大慶油田、長慶油田考察時說，中央領(lǐng)導(dǎo)同志對中國石油廣大干部職工是充分信任的，（大慶油田、長慶油田各級領(lǐng)導(dǎo)班子）要進(jìn)一步深化對反腐倡廉建設(shè)的重要性、緊迫性的認(rèn)識，既要態(tài)度堅(jiān)決、旗幟鮮明地反腐敗，又要從體制、機(jī)制下功夫，從源頭上防止腐敗的發(fā)生。

如果權(quán)力制衡、監(jiān)督制度是“紙老虎”，是嚇不倒蔣潔敏等“真老虎”的。

反市場邏輯？

為蔣潔敏們在央企濫權(quán)貪腐“護(hù)航”的還有行政級別。1999年的十五屆四中全會《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》即提出，“對企業(yè)及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人不再確定行政級別”，然而時至今日，國企領(lǐng)導(dǎo)依然保有行政級別。時任國務(wù)院國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會主席張德霖曾經(jīng)向特約記者感慨：“現(xiàn)在的問題不是政企不分，而是政企難分。這也是我們面臨的一個極大問題?！?/p>

央企層面，“53家”央企的董事長、總經(jīng)理由中組部任免，行政級別為副部級。中投公司、鐵路總公司的最高領(lǐng)導(dǎo)人為正部級。一些央企領(lǐng)導(dǎo)為中央委員，如中航工業(yè)董事長林左鳴為中央委員，此次落馬的中石油副總王永春為中央候補(bǔ)委員。身為央企副總而成為中央候補(bǔ)委員，這是絕大多數(shù)央企董事長、總經(jīng)理都沒能享受到的待遇。與此同時，央企老總亦有機(jī)會擔(dān)任黨政重要職位。在“官本位”依然濃厚的中國，面對行政級別如此高、很可能進(jìn)一步高升的央企老總，企業(yè)內(nèi)部人，有多少人敢真監(jiān)督？

行政級別的存在和制度層面對央企的定位有關(guān)。在制度層面，國企干部有行政級別，是順理的邏輯。9月1日，中組部常務(wù)副部長陳希表示，“要促進(jìn)國有企業(yè)進(jìn)一步履行好政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會責(zé)任”。政治責(zé)任排第一。

而一位不方便透露姓名的副部級官員對特約記者也表達(dá)了這樣的觀點(diǎn)：“企業(yè)是市場競爭的主體，要讓市場規(guī)律而不是行政規(guī)律發(fā)揮作用，企業(yè)的一切要素包括人都應(yīng)該按照市場價格來運(yùn)轉(zhuǎn)。如果非要搞一個特殊規(guī)律，能做多久？計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代廠長經(jīng)理是組織部門任命的干部。實(shí)踐已經(jīng)回答了行還是不行。”而國務(wù)院國資委研究中心競爭力部部長許保利直言：“現(xiàn)在，實(shí)際上還是把央企領(lǐng)導(dǎo)作為干部管理的。其實(shí)，央企領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該看作員工，實(shí)行崗位管理?！?/p>

雖然仁智各見，但行政化任免，的確帶來了對央企高管薪酬的非市場化。外界普遍認(rèn)為央企老總拿多了，而按邵寧的說法，對于央企高管薪酬的管理是半市場化的辦法，明顯比社會上同類崗位要低，而且低得比較多。撇開名義薪酬和實(shí)際薪酬等爭議不談，現(xiàn)實(shí)中的確有這樣的現(xiàn)象：一些央企副總寧愿到二級、三級公司去任職，以獲取更高乃至數(shù)倍的薪酬—二級、三級公司高管薪酬由集團(tuán)而非國資委管理，更市場化。

對央企高管薪酬半市場化管理，這種機(jī)制顯然是“反市場邏輯”的，而背后的合理性在于：央企高管本身并未市場化。事實(shí)上，副部級的央企董事長，年薪已數(shù)倍于正部級官員。但企業(yè)畢竟是企業(yè)，不少央企老認(rèn)為薪酬“過低”，由是容易激發(fā)道德風(fēng)險，包括大肆貪腐。

野火燒不盡，春風(fēng)吹又生。如果還是滿足于對國企公司治理修修補(bǔ)補(bǔ)這種“野火”，而非政企分開、真正健全現(xiàn)代企業(yè)制度、股權(quán)多元化、市場化等“三昧真火”，“蔣潔敏”這樣的央企老虎恐怕也不能排除再出現(xiàn)的可能性。