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    “舉債型政府”是怎么煉成的

    2013-05-30 10:48:04李克誠
    南風(fēng)窗 2013年19期
    關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)基層

    李克誠

    驅(qū)車行駛在這座拔地而起的新城中,恍惚以為自己置身于國外。寬敞的8車道,不僅看不到中國絕大城市的“堵車病”,就連車輛也顯得稀稀疏疏,隨處可見郁郁蔥蔥的濕地公園、小游園,野鴨、白鷺等鳥禽悠閑漫步……而周圍高聳的樓宇,規(guī)劃整齊的金融街區(qū)以及市府行政中心,又在時(shí)刻提醒著你:這里并非景區(qū),而是這座城市新興的CBD。

    位于中國華東、太湖之濱的這座新城,其實(shí)正是中國過去數(shù)年間狂飆突進(jìn)的“造城運(yùn)動(dòng)”的一個(gè)縮影。5年前,這里還是一片良田;如今,它已成為未來幾十年都不會(huì)落后的現(xiàn)代城市的樣板。然而,在這看似光鮮、仍在持續(xù)、激動(dòng)人心的“神話”背后,無法掩蔽的危機(jī)正在悄然逼近?!赌巷L(fēng)窗》記者獲得的內(nèi)部數(shù)據(jù)顯示,這座新城所在地的區(qū)級(jí)政府,其政府性債務(wù)已高達(dá)320億元,相當(dāng)于該區(qū)年財(cái)政收入的4.5倍。政府性債務(wù)已成為懸在中國地方政府頭頂上的“達(dá)摩克利斯之劍”。

    按照我國的法律,地方政府一般是不允許舉債的。但實(shí)際情況并非如此。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、城市建設(shè)的過程中,地方政府為彌補(bǔ)財(cái)力不足,逐步突破政策界限,采取各種變通形式,大量舉借債務(wù),這就是今天人們熱議的“地方政府性債務(wù)”。

    今年8月起,全國審計(jì)機(jī)關(guān)組織專門力量對(duì)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府性債務(wù)進(jìn)行摸底審計(jì)。這已是最近3年來,審計(jì)署第三次“把脈問診”地方政府性債務(wù)。

    盡管已有了前兩次較大范圍的審計(jì)作為“鋪墊”,但各界對(duì)我國地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀以及風(fēng)險(xiǎn)研判,依然存在較大分歧。最根本的原因在于,由于受到統(tǒng)計(jì)口徑不一、多頭舉債、隱蔽操作等多因素的制約,我國對(duì)各級(jí)地方政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)等最基本的情況并不完全掌握,相關(guān)基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)仍有模糊之處。

    街道“要挾”市政府

    與前兩輪專項(xiàng)審計(jì)相比,國家審計(jì)部門這次對(duì)政府性債務(wù)審計(jì),最大的變化就是把中央政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也納入了審計(jì)對(duì)象中。把看似不顯眼、處于政府機(jī)構(gòu)金字塔最末稍的基層政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也納入到新一輪審計(jì)中,既是中央政府試圖全面摸底全國政府性債務(wù)真實(shí)信息的必需,也是因?yàn)楝F(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)到了一個(gè)形勢(shì)異常嚴(yán)峻、處于空前危險(xiǎn)的狀態(tài)。

    位于太湖之濱的華莊街道,是蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)源地之一,早在上世紀(jì)80年代,華莊就因其“富得流油”而名揚(yáng)華夏。然而,就是這樣一個(gè)東部發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)街,去年卻曝出了“因資金緊張導(dǎo)致機(jī)關(guān)公務(wù)人員停發(fā)工資”的事件。據(jù)華莊街道辦張貼的公告稱,該鎮(zhèn)因拆遷任務(wù)繁重,需要?dú)w還銀行貸款、各類工程款、拆遷資金等34億元,“資金異常緊張”,需全體機(jī)關(guān)人員“暫時(shí)停發(fā)工資”,“共渡難關(guān)”。

    一位熟知內(nèi)情的當(dāng)?shù)毓賳T告訴《南風(fēng)窗》記者,華莊街道當(dāng)時(shí)的確面臨巨大的債務(wù)負(fù)擔(dān),但還不至于真的“發(fā)不起工資”。街道辦張貼如此公告其實(shí)是一出“苦肉計(jì)”,意在向無錫市政府巧妙“施壓”。因?yàn)?,華莊街道辦承擔(dān)了無錫太湖新城的大量拆遷任務(wù),但這類拆遷都是先由拆遷實(shí)施單位(華莊街道)先行墊付拆遷費(fèi)用,只有待拆遷工程全部完工后,市政府才會(huì)與街道結(jié)算資金。當(dāng)時(shí),該地塊尚有一些“釘子戶”不同意拆遷,因此拆遷的巨額資金費(fèi)用就一直由街道墊付。街道其實(shí)是想用“停發(fā)工資”來“要挾”市政府盡快結(jié)算自己預(yù)先墊付的資金。

    兇猛危險(xiǎn)的基層政府性債務(wù)

    此案例不僅暴露出我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨的債務(wù)困局,還折射出基層政府債務(wù)窘境的制度原因:在省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的四級(jí)地方政府中,越是層級(jí)低的政府,在與上級(jí)政府在財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分及其他利益博弈中,其議價(jià)能力越弱,且其財(cái)政收入的能力和空間越被“擠壓”得嚴(yán)重,因此,其舉債的內(nèi)在動(dòng)力也就越大。

    以增值稅為例,在75%上繳給中央后,省、市、縣(區(qū))地方政府總共留存25%。但在四級(jí)地方政府中,如何分配這余下的1/4杯“羹”,則是由層級(jí)高的政府說了算。盡管各地的“分配規(guī)則”不盡一致,但通常而言,到了縣區(qū)一級(jí)政府,其能分到的“蛋糕”已所剩不多(通常為10%~15%),而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的收入更是捉襟見肘。

    在財(cái)權(quán)上處于幾乎毫無話語權(quán)的弱勢(shì)地位,但基層政府又是所有行政事務(wù)的最終執(zhí)行者,也是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共產(chǎn)品的主要提供者,也是直接面對(duì)處理基層民眾訴求和糾紛的裁決者。特別是在當(dāng)前城市化進(jìn)程加速階段,城鄉(xiāng)一體化、征地拆遷等重大任務(wù)都需要縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府來執(zhí)行,因此,處于財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)陰影下的基層政府如果在處理群眾利益問題上“劍走偏鋒”、處理不慎,很有可能會(huì)激發(fā)大量的基層矛盾,甚至?xí)绊懙交鶎诱?quán)穩(wěn)定。

    近年來,不少地方都有被拆遷戶就因拆遷問題處置不妥而一直越級(jí)上訪的事件,這也成為各地政府最為頭疼的“煩心事”之一?;鶎诱膫鶆?wù)負(fù)擔(dān)不僅沉重,還會(huì)引發(fā)其他金融或社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?!赌巷L(fēng)窗》記者從銀監(jiān)部門獲得的信息顯示,華東地區(qū)個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年的可用財(cái)力甚至剛夠支付各項(xiàng)政府性債務(wù)的利息支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“空轉(zhuǎn)”的狀態(tài)須引起足夠重視。

    分稅制下的財(cái)政“擠壓”

    地方政府之所以熱衷于舉債建設(shè),固然與地方黨政領(lǐng)導(dǎo)追求“政績工程”、意在“錦標(biāo)賽體制”下與同僚的競爭中晉升有關(guān),也有當(dāng)前官員政績考核中對(duì)“舉債建設(shè)”缺乏硬約束等因素相關(guān),但更重要的深層根源則在于現(xiàn)行財(cái)稅體制下“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放”給市縣級(jí)政府帶來的現(xiàn)實(shí)壓力。

    這一切要追溯到1994年分稅制改革,那次改革帶來了兩大變化:一方面,大量收入的稅種劃歸中央或作為共享稅(多數(shù)是中央占大頭),中央的財(cái)政收入大幅增加,而地方財(cái)政收入所占比重大幅減少。另一方面,中央與地方的事權(quán)劃分并沒有隨之做出重大調(diào)整,大量的事權(quán)通過層層分解被下放到地方,地方政府的支出責(zé)任不斷加大。

    央地關(guān)系“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放”的結(jié)果,促使了地方政府的行為做出調(diào)整。

    舉例來說,在分稅制實(shí)施前的“財(cái)政包干制”時(shí)期(1980年代到1994年),增值稅是地方政府稅收收入的主要貢獻(xiàn)者。此時(shí),為了促進(jìn)地方稅收增長,地方政府不遺余力地推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展(增值稅的稅源主要是制造業(yè))。這也是1980年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勃興的一個(gè)制度背景。

    然而,實(shí)施了分稅制之后,增值稅的75%要上交中央。這時(shí),政府對(duì)地方的制造業(yè)的關(guān)心程度就會(huì)有所下降。然而,由于營業(yè)稅全部收歸地方,因此,地方政府的興趣點(diǎn)則轉(zhuǎn)移到那些有助于壯大營業(yè)稅稅源的行業(yè)。而營業(yè)稅主要來源于建筑業(yè)、房地產(chǎn)相關(guān)的第三產(chǎn)業(yè)。

    因此,僅僅從稅收的角度就不難理解,地方政府近年來為何會(huì)熱衷于“造城運(yùn)動(dòng)”、擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施、增加配套、改善環(huán)境,極力發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)。顯然,其目的為了獲取更多的本級(jí)稅收收入,同時(shí)促進(jìn)土地升值,增加土地出讓收入,進(jìn)而獲得更多的地方可用財(cái)力。

    實(shí)際上,自1994年以來,我國在稅制和財(cái)政體制上做出多次微調(diào),但一直都在不斷“擠壓”、蠶食著地方政府的收入空間和財(cái)稅能力。比如,企業(yè)所得稅實(shí)行中央和地方共享(中央收60%),農(nóng)業(yè)稅逐步取消,取消二級(jí)道路的收費(fèi)權(quán),這些措施大都動(dòng)了地方政府的“奶酪”,直接或間接地削弱了地方財(cái)政收入的能力。

    當(dāng)在常規(guī)條件下獲得的財(cái)力難以滿足需要時(shí),地方政府就只得另辟新的“生財(cái)之道”。近年來,最被推崇的手法就是“經(jīng)營城市”。即通過舉債搞拆遷征地,“新城開發(fā)”,擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),將農(nóng)村集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城市國有土地,將“生地”變?yōu)椤笆斓亍?,促進(jìn)土地升值,進(jìn)而高價(jià)出售土地。然后,用土地出讓收入作為注冊(cè)資本金,設(shè)立政府性投融資平臺(tái)公司,并以土地做抵押,從銀行融到更為龐大的資本,然后將這筆資金再投入到“城市經(jīng)營”中,循環(huán)往復(fù),城市越攤越大,“新城”越建越多,相應(yīng)地,政府性債務(wù)也越滾越大。

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