從社會管理創(chuàng)新看民間社團的開放？

摘 要：社會性是人的本質(zhì)屬性，人總要過群居的生活，結(jié)社、組團就是人的本質(zhì)的現(xiàn)實化行動，故民間社團的產(chǎn)生具有先在的合理性。社會管理的實質(zhì)是維護社會自身的秩序，開放民間社團是社會管理創(chuàng)新的重要舉措。社會管理創(chuàng)新的任務(wù)在于激發(fā)社會內(nèi)部的活力，減少外部干擾，這些都涉及政府行政理念的轉(zhuǎn)變和行政職能的調(diào)整。

關(guān)鍵詞：社會性；社會管理創(chuàng)新；民間社團；行政理念

中圖分類號：C912.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）05

“社會管理創(chuàng)新”的實質(zhì)就是調(diào)動社會自身的活力以達至社會的秩序，創(chuàng)新的主體是社會，而非社會之外的行政組織，公民個體及其自愿組織——民間社團是社會的現(xiàn)實本體。在發(fā)達的社會中，公民個體大多參與或組織成各種民間社團，所以，民間社團的發(fā)育程度和動員力量就反映了該社會管理的總體水平。換句話說，只有開放民間社團才能為社會管理創(chuàng)新提供充分的制度條件。

一、民間社團的產(chǎn)生源于人的社會性

人是社會關(guān)系的總和。人不僅身處于各種社會關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)之中，而且人的合群性、社會性又使得人只有在社會生活中才能獲得自身發(fā)展的條件。民間社團形成的一個重要動因就在于人的這一結(jié)社需要。人要過群體化的生活，只有結(jié)合進入各種形式的自愿性組織之中，單個人的力量才因凝聚了無數(shù)的分力所產(chǎn)生的合力而變成現(xiàn)實的制約力量。在各種已有的人類組織中，唯有民間社團體現(xiàn)了人的個體性與社會性高度統(tǒng)一的特點，可以說，基于自愿、互利、自我需要的滿足而相互聯(lián)合的人們所結(jié)成的民間社團是最富有活力的人類組織之一。

將人的本質(zhì)歸結(jié)為社會性，這不僅是馬克思主義經(jīng)典作家的遠見卓識，同樣也得到了眾多思想家的首肯。古希臘思想的集大成者亞里士多德甚至將人視為“政治動物”，人要過城邦生活，只有在政治參與和公共生活中人的屬性才能得到充分展示，成為“完整的人”，人的德性也只有在政治事務(wù)中最終完成。中世紀經(jīng)院哲學(xué)大師阿奎那也承認人在世俗生活中是要過群體生活的，因為“即便是暴君的行為也是上帝旨意的一種體現(xiàn)”，服從地上之王的統(tǒng)治是人們的本分。中國古代思想家同樣突出強調(diào)了人的社會性，荀子在這方面有非常深刻的闡述，他既講到了人求“群”、合“群”的一面，又提出了人的“分”、“禮”的一面，前者使人聚合、團結(jié)起來，后者使人在差等、分別中各求其類、各歸其屬，因此，人的“群”并非無章法、無差別的，這就是中國人通常說到的“物以類聚、人以群分”的道理。古代民間的各種“會”、“黨”、“派”、“門”，今天的民間社團其實都體現(xiàn)了人對群的分別性、差異化要求。

由于過群體生活是人的本質(zhì)體現(xiàn)，結(jié)社權(quán)就成為了現(xiàn)代社會中公民的基本權(quán)利，公民通過組合、協(xié)商、合意而結(jié)成的民間社團，也就具有了天然的合理性。相對于政府部門以及社會領(lǐng)域其他既定組織體系而言，民間社團這一組織形式是在先的，是否獲得政府部門及其派出機構(gòu)的許可、批準并非其成立的要件，不能將“合法性”當(dāng)作民間社團的基本條件或核心特點①，相反，應(yīng)在充分尊重、容納民間社團的前提下，調(diào)整政府部門的職能，并由此更新不盡合理的舊的社會管理體系，總之，政府部門或現(xiàn)行的法規(guī)不能成為民間社團建立和發(fā)展的障礙。其實，中華人民共和國民政部于1998年頒布的《社會團體登記管理條例》中對“民間社團”的定義是比較寬泛的，它指“中國公民自愿組成、為實現(xiàn)會員的共同意愿、按照其章程開展活動的非營利性民間社會組織?！睆纳鲜鲆?guī)定不難看出，“合法的”或者被批準的并未被視為民間社團有效與否的要素。但遺憾的是，同樣是在該《條例》中，相應(yīng)的其他條款卻強化了對民間社團的“雙重分層管理”體制，致使我國民間社團兼具“官民二元性”，喪失了民間社團原本應(yīng)有的自組織性和獨立性。實際行政部門也就堂而皇之地?zé)o視民間社團的自治性要求，借助“雙重管理”、“歸口登記”、“分級管理”等行政管理技術(shù)和行政層級設(shè)計變本加厲地抬高民間社團設(shè)立和發(fā)展的門檻，使得我國的民間社團步履維艱，許多民間社團因無法登記或難以找到對口“主管部門”而被迫轉(zhuǎn)入地下，成為“不合法”或違法的組織。

將民間社團視為潛在的“敵人”，并處處設(shè)防，這樣的行政理念不僅是落后的、有悖于世界潮流，而且也使中國的社會管理陷入僵局：政府管得過多、過死，疲于應(yīng)付，卻成效欠佳。民間社團源于人的社會性，而社會性是人的本質(zhì)屬性，要想根絕民間社團，除非把人變成在荒島上離群索居的“魯濱遜”。行政活動和行政權(quán)限不能背離人的本質(zhì)而為，否則，就喪失了自身的合法性，站在了社會成員的對立面。

此外，現(xiàn)代發(fā)達的民間社團化解或分擔(dān)了城市文明、現(xiàn)代工業(yè)生活方式中的種種社會矛盾。現(xiàn)代民間社團取代了傳統(tǒng)的家庭、村莊、行會、教會而擔(dān)當(dāng)了社會化的職能，將分散的個人聚集在功能性的社會組織之中。民間社團的建立并非源于自上而下的正式授權(quán)和行政命令，也非唯利是圖的斤斤計較和商業(yè)算計，相反，它以松散的組織形式借助共同的意愿凝練出特定的組織目標(biāo)，通過“產(chǎn)出剩余”為成員創(chuàng)造參與現(xiàn)實感，滿足人們的社會化需要，從而鼓勵人們的自愿、自主參與，這就極大滿足了現(xiàn)代社會中的人們結(jié)社、合群同時又保留自我、個性、尊嚴等多重心理、精神層面的愿望。民間社團高度開放的準入和進出機制，肯定了人們的自主性，并維護了人們在自愿選擇前提下的相對多樣行為方式。

個別的民間社團雖然不等于全體公眾的利益，但每個民間社團的利益都構(gòu)成了公共利益的一個部分。民間社團內(nèi)成員聲張自身利益的行為應(yīng)得到組織外其他社會公眾的理解，同樣，民間社團的利益及其實現(xiàn)也應(yīng)以承認其它公民或民間社團同等利益及其實現(xiàn)的有效性為前提，正是相互的平等、自由和權(quán)利之間的制衡，才維護了存在爭議且有序進行的、利益較量和動態(tài)均衡的社會管理的秩序。

二、開放民間社團是社會管理創(chuàng)新的重要舉措

奧地利經(jīng)濟學(xué)家熊彼特于1939年率先提出了“創(chuàng)新”的概念，他所理解的“創(chuàng)新”指把一種從來沒有過的關(guān)于生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件的“新組合”引入生產(chǎn)體系。不難看出，“創(chuàng)新”是觀念和思維的產(chǎn)物，即將現(xiàn)有的不同要素、條件加以全新的合成從而產(chǎn)生出有積極成效的后果。在市場經(jīng)濟中，“創(chuàng)新”的主體是企業(yè)家，創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力也常常被稱為企業(yè)家精神。與政府部門的守成、維護既定法規(guī)和既有秩序的角色不同，企業(yè)家面對的是瞬息萬變的市場，但他握有可以調(diào)動的資源，如何在競爭中取勝、如何引領(lǐng)未來市場走向，這些都沒有現(xiàn)成答案，企業(yè)家的過往經(jīng)驗和精明判斷就起到了決定性作用。對公民個體而言，自身之外的世界同樣是龐雜、巨大和無序的，他要獲得安全感、駕馭可控因素的成就感，他也不得不進行各種嘗試，加入社團尋找自己的同道或完成自身的社會化，就是一種相對簡化了的初步學(xué)習(xí)。當(dāng)他有了新的需要，并敏銳意識到這一需要也具有廣泛的社會性時，他就有意愿去建立、開創(chuàng)新的民間社團。許多熱心民間社團活動人士其實就是社會領(lǐng)域的“企業(yè)家”，如果說企業(yè)家是企業(yè)發(fā)展、社會經(jīng)濟領(lǐng)域的領(lǐng)頭羊，那么，社團領(lǐng)袖就是社會發(fā)展、社會生活領(lǐng)域的主力軍。由于社會管理是社會的自我管理，培育社團領(lǐng)袖、并給他們足夠的生長空間，正是社會管理創(chuàng)新的重要舉措?！吧鐣芾韯?chuàng)新”的源泉是扎根于社會基層和公眾日常生活之中的各種微小力量的積聚和釋放，政府在社會管理創(chuàng)新中需要做的更多是減法而非加法，減負、放權(quán)、依據(jù)法律進行過程監(jiān)控，這才是正道。

對民間社團的過度限制也產(chǎn)生了一些扭曲現(xiàn)象。例如，在中國目前的環(huán)境下，利用私人關(guān)系來動員體制內(nèi)的資源是民間社團最常用的一個手段，這可以增大行政部門的信任度，也為自身的存續(xù)增加安全閥。為此，民間社團不得不放棄自身的特性，將組織宗旨和日常工作內(nèi)容主要限定在參與公共服務(wù)上，這也為組織的合法性提供了正當(dāng)化的理由，借此可以名正言順地大量吸收相關(guān)的政府官員、專家以及一些新聞媒體工作者作為外圍成員，從而形成一個廣泛而穩(wěn)定的多層次社會工作網(wǎng)絡(luò)，便于民間社團開展活動。然而，不能不指出的是，民間社團的這一“生存策略”卻包含了否定自身的潛在危險，因為過于在意吸納政府離退休人員和社會名流的參與或關(guān)注，就可能一方面忽視對基層民眾的動員，另一方面失去了對政府作為的必要且獨立的判斷。

近些年來，中國執(zhí)政黨和各級政府開始強調(diào)民生和對國民需求的回應(yīng)性，其中一個重要工作就是加大了公共財政向社會事業(yè)、民生事業(yè)的投入，這一方面改善了國家財政結(jié)構(gòu)的狀況，使之更加合理化；另一方面也通過“還富于民”的再分配體系切實地促成國民分享社會發(fā)展和經(jīng)濟進步的成就，擴大社會公平惠及的人群。然而，僅僅以“增加投入、新建項目、比上年增加額”等數(shù)據(jù)來表明社會管理事務(wù)狀況和水平，這是不可取的。重要的不是政府的公共財政有多少投放在民生事業(yè)上，而是在于各類社會性資源在不同區(qū)域、城鄉(xiāng)、階層之間配置中的差距是否合理，是否經(jīng)得起公平、正義理念的檢視，否則，有限的公共財政卻可能進一步拉大已有的社會分配不均的現(xiàn)象，從而加劇社會成員的相對剝奪感。活躍在民間、與廣大公民密切接觸的正是各種民間社團，他們更了解民眾的需求，他們也更傾向于做細致、差異化的社會服務(wù)，政府的民生工程依托他們將會事半功倍。

2013年3月十二屆人大一次會議通過的“國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案”中提到，要“對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織實行民政部門直接登記制度，依法加強登記審查和監(jiān)督管理。健全社會組織管理制度，推動社會組織完善內(nèi)部治理機構(gòu)”。中央高層已經(jīng)充分意識到各種民間社團對社會管理的積極作用，有意推動社團管理的改革，以釋放社團的活力。鑒于經(jīng)驗不足和減少試錯風(fēng)險的考慮，正在嘗試進行逐步、分層推進社團管理的改革，首先是放開非政治、法律、宗教民間社團的注冊、登記，以吸納廣大成員的社會化要求。這顯然是非常值得肯定的重大改革。然而，我們不能止步于此，還要努力總結(jié)經(jīng)驗，盡快全面推進所有民間社團管理的改革，不能無期限地將政治、法律、宗教類民間社團排斥在合法、陽光的社會生活之外。

三、中國社會管理的核心任務(wù)

20世紀80年代初期出現(xiàn)了全球性的社團革命，在許多國家各種地方性、全國性乃至全球性的社團組織紛紛成立。要解釋民間社團的“井噴”現(xiàn)象僅僅從“市場失靈”、“政府失效”來說明已經(jīng)遠遠不夠了，因為馬克思主義經(jīng)典作家早就指出了“市場失靈”，二戰(zhàn)后直至60年代的社會批判理論和后現(xiàn)代思潮也指出了政府失效，為什么在80年代開始了各種社團組織的勃興？應(yīng)該說這與70年代中后期、80年代初的市民社會②的討論、公民意識的廣泛傳播有很大關(guān)系?！笆忻瘛本褪墙I(yè)文明的擔(dān)當(dāng)者，他們主要生活在城市，通過市場交換和職業(yè)分工，參與到城市的公共生活之中，市民的生活方式和價值觀念已經(jīng)完全不同于封建莊園制下的臣民，也大大區(qū)別于那些安然于傳統(tǒng)生活方式、以禮俗為準繩的鄉(xiāng)村居民。市民既有私人性（他們是市場主體和個人福利的追求者），又有公共性（他們參與社會事務(wù)和政治生活），后者角色的展示就是公民身份了，因此，許多人將市民社會與公民社會聯(lián)系起來。也有學(xué)者在談?wù)撌忻裆鐣?、公民社會問題時將其涉及的話題擴展為事關(guān)“公共領(lǐng)域”的全部相關(guān)問題，“從公共領(lǐng)域角度看待國家，國家不再是絕對至上的存在，而可以僅僅把國家當(dāng)作一種必要的形式。國家只能是沒有自身的理想與事業(yè)的公民聯(lián)合（civil association），而不應(yīng)是特定目標(biāo)的事業(yè)聯(lián)合（enterprise association），只能為公民實現(xiàn)自己的目標(biāo)、完成自己的事業(yè)提供一個良好的制度環(huán)境?！盵1]公民社會的提出意在限制政府權(quán)力，伸張公民本位。

在當(dāng)代中國，社會轉(zhuǎn)型正是民間社團大量出現(xiàn)的一個重要原因。社會轉(zhuǎn)型是指由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的結(jié)構(gòu)性變動，其內(nèi)容涉及經(jīng)濟、政治、道德等各個領(lǐng)域，其中一個核心內(nèi)容就是部分國家權(quán)力向社會的轉(zhuǎn)移，即國家機構(gòu)從社會領(lǐng)域有序退出，將社會控制權(quán)向公民開放，讓他們承接由政府剝離、轉(zhuǎn)移出來的那部分公共事務(wù)管理職能，以形成新的社會管理的權(quán)力格局。無數(shù)的公民個體顯然難以承擔(dān)直接管理社會的重擔(dān)，為此，公民自由結(jié)社、自愿組合所形成的民間社團就成為了當(dāng)然之選。為減少社會轉(zhuǎn)型的陣痛，緩和社會內(nèi)部各群體間的直接對抗，政府應(yīng)最大程度淡化自身的意識形態(tài)色彩，創(chuàng)設(shè)一定的外部條件，培育和發(fā)展具有社會性、民間性和中介性的民間社團（即非政府組織），為社會內(nèi)不同利益群體或各種特殊需要人士提供各自的表達空間，同時將民間社團視為平等的合作者，行使共同且有分別的社會管理責(zé)任。隨著以私營企業(yè)主、IT業(yè)精英、外資企業(yè)中的高級中方管理人、活躍在學(xué)術(shù)界、社會文化和公共知識領(lǐng)域的知識分子以及獨立的文藝界人士等為代表的社會中間階層的出現(xiàn)，民間社團將吸納和蘊藏起大量的知識、智力、財力等資源，獲得蓬勃發(fā)展的契機。上述人士（也可以看作是意見領(lǐng)袖）自身也有要求自我組織的愿望，政府應(yīng)善用他們的熱情和能力，通過政府職能轉(zhuǎn)變和執(zhí)政理念調(diào)整，努力塑造服務(wù)型有限政府的形象，為廣大社會成員結(jié)社、組團、領(lǐng)導(dǎo)民間社團的活動創(chuàng)造便利條件，例如削弱束縛民間社團的各種體制性障礙，降低準入門檻，簡化設(shè)立手續(xù)等等。

新中國建立后，國家對社會的政策基本上是大包大攬，以至于“社會”逐漸萎縮至零，形成國家統(tǒng)領(lǐng)社會的格局。這一格局造成了許多嚴重的問題：行政機構(gòu)過于龐大臃腫；因為缺少中間地帶，國民的任何事務(wù)都被納入國家領(lǐng)域之中，一旦解決不好，就易演變成國民與國家的對抗，國家處于高度的危險境地；民眾的社會參與渠道過少，導(dǎo)致民眾的社會參與度低，社會效能感極低；等等。重新審視“社會”，將社會擺在恰當(dāng)?shù)奈恢?，并承認它與國家不同且相對獨立的重要性，這涉及國家職能的轉(zhuǎn)變。國家要從意識形態(tài)控制者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣畹慕M織者、社會利益的協(xié)調(diào)者和社會矛盾的化解者等更加中立、多樣的角色。

國家必須對現(xiàn)有的民間社團的監(jiān)管體系作出重大改革，改革的原則是放松管制與重新管制相結(jié)合：一方面要在民間社團的成立和日常運作上放松管制，即降低準入門檻，去除歧視性規(guī)定，同時不插手民間社團內(nèi)部的日常事務(wù)；另一方面在維持民間社團的公益性上重新強化管制，對部分民間社團背離或危害公共利益的行為予以制止，但要借助成文法，在法律授權(quán)內(nèi)行使行政權(quán)力，從而推動民間社團的有序良性發(fā)展。這種新的監(jiān)管的平衡基點在于保證適度的自主性社團空間（associational space）的存在。

米戴爾（Migdal， 1994）所提出的“國家鑲嵌在社會中”（state-in-society）的觀點值得借鑒。他認為，國家與社會組織的關(guān)系既不是“國家中心”，也不是“社團組織中心”，而是國家權(quán)力和社團力量相互交織和作用充滿了沖突與妥協(xié)，從中產(chǎn)生出一個不斷變化的國家--社會團體關(guān)系，即二者在平等的較量中各取所需，為公眾提供不同層次的產(chǎn)出內(nèi)容，整個社會呈現(xiàn)多元、互動、可控的利益交涉的狀態(tài)。

在與民間社團相關(guān)的社會管理事務(wù)上，政府的現(xiàn)實目標(biāo)是維護社會自身的秩序，賦予社會內(nèi)成員和組織以能動性，發(fā)掘和傳播具有廣泛共識基礎(chǔ)的社會規(guī)則，從而保證社會的可持續(xù)性發(fā)展。這一現(xiàn)實目標(biāo)要求減少對社會自發(fā)秩序的破壞，去除僭越既定社會規(guī)則的外部干擾行為。質(zhì)言之，以不作為的方式去樂觀其成，即便是錯誤，只要不是致命性的根本錯誤，也應(yīng)給予社會（及其成員）一個自我學(xué)習(xí)的機會，在試錯中尋求建立起合理的社會管理架構(gòu)。

政府在社會管理上的理想目標(biāo)則是積極有為式的，以追求具有共同愿景的理想目標(biāo)為宗旨來協(xié)調(diào)和改進現(xiàn)有的社會組織，引導(dǎo)成員以合乎善的方式關(guān)心社會利益。相比于社會管理的現(xiàn)實目標(biāo)，社會管理的理想目標(biāo)更加誘人，具有明顯的道德理想主義色彩。不過，必須特別強調(diào)的是，現(xiàn)實目標(biāo)仍然是主要的日?；繕?biāo)，也是常態(tài)社會管理的組成部分，而理想目標(biāo)應(yīng)更多置于理想藍圖的設(shè)計之中，它與人們對整個社會的終極價值觀念的認識相關(guān)。為了不使人們僅僅滿足于現(xiàn)實目標(biāo)，從而陷入行動上的庸俗物質(zhì)主義或簡單的實用主義，需要在觀念上設(shè)置出一個高于現(xiàn)實的理想目標(biāo)，以提供調(diào)整現(xiàn)實目標(biāo)的參照體系。但是，絕不可用理想目標(biāo)取代現(xiàn)實目標(biāo)，或者輕視、踐踏現(xiàn)實目標(biāo)，否則歷史上多次出現(xiàn)的、道德理想主義支配下的政治激進主義和經(jīng)濟平均主義所帶來的可怕惡果就會重演[2]。

其實，社會本身一直具有自身的演變邏輯和自組織形式，即便受到壓抑也會以扭曲、半地下的方式表現(xiàn)出來，現(xiàn)代國家必須充分認識到“社會”的先在性，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使權(quán)力，尊重“社會”自身的規(guī)則和慣例，一句話，中國社會管理的核心任務(wù)是盡快推進有關(guān)社會事務(wù)（包括民間社團）的立法，建立符合公平、正義的社會事務(wù)法律體系，限制行政部門任意干預(yù)社會事務(wù)，明確社會事務(wù)的可行與不可行的界限，給予公民參與、組建民間社團以穩(wěn)定的指導(dǎo)性建議，在持續(xù)有效的法律引導(dǎo)下，才會建立起公眾與政府、不同公民群體之間的社會信任，從而促成彼此之間有理、有利、有節(jié)的利益較量。絕對的贏家或贏者通吃的做法有悖現(xiàn)代民主原則，也是不得人心的。

注釋：

①盡管是否得到政府機關(guān)的批準、許可并非民間社團的成立條件，更非其本質(zhì)屬性，但民間社團確實需要依據(jù)國家法律政策開展活動。發(fā)達國家的民間社團管理大多采取備案、登記方式，準入門檻低，但過程管理非常嚴格。除了相應(yīng)的政府監(jiān)管，還有同行評議、第三方評估以及大眾傳媒的公開報道等多種形式。

②“市民社會”的英文詞是Civil Society，臺灣地區(qū)翻譯成“民間社會”，大陸則主要譯成“市民社會”，東歐各國大多譯成“公民社會”。

參考文獻：

[1]李萍.公民日常行為的道德分析[M].北京：人民出版社， 2004：303.

[2]李萍.現(xiàn)代社會管理的倫理分析[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2012：59.

責(zé)任編輯 張忠友