完善我國(guó)開放大學(xué)章程的思考

張勝利

摘 要：大學(xué)章程是內(nèi)部治理的總綱領(lǐng)，也是調(diào)整大學(xué)關(guān)系的基本法律依據(jù)。加拿大皇家大學(xué)章程在法律框架、大學(xué)宗旨、法律地位、治理結(jié)構(gòu)方面極具特點(diǎn)。通過分析加拿大皇家大學(xué)章程文本內(nèi)容，對(duì)完善我國(guó)開放大學(xué)章程建設(shè)有以下啟示：一是開放大學(xué)章程應(yīng)包涵開放性、公平性、高質(zhì)量、服務(wù)性的理念與學(xué)歷、非學(xué)歷教育以及終身教育的宗旨；二是開放大學(xué)章程明確規(guī)定大學(xué)主體法律地位；三是開放大學(xué)章程是調(diào)整開放大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的法律依據(jù)。

關(guān)鍵詞：開放大學(xué)章程；宗旨與理念；法律地位；內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào)： G13/17；G47 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：16720539（2013）06010905

作為英聯(lián)邦公立大學(xué)協(xié)會(huì)（AUCC）與國(guó)際管理學(xué)院聯(lián)合會(huì)（AACSB）重要成員的加拿大皇家大學(xué)（Royal Roads University，RRU），是一所以加拿大、全球在職人員及以職業(yè)為導(dǎo)向的學(xué)生為教育對(duì)象，以培養(yǎng)高質(zhì)量、創(chuàng)新型、競(jìng)爭(zhēng)性的人才為目標(biāo)，提供適應(yīng)需求的混合學(xué)習(xí)模式的高等教育機(jī)構(gòu)。RRU作為加拿大的一所新型大學(xué)，在適應(yīng)遠(yuǎn)程教育市場(chǎng)需求、提供具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的專業(yè)以及適應(yīng)學(xué)生需求的支持服務(wù)等方面成績(jī)斐然，例如英聯(lián)邦公立大學(xué)協(xié)會(huì)（AUCC）近期在全加拿大職業(yè)學(xué)生滿意度調(diào)查中，RRU在學(xué)術(shù)質(zhì)量、教學(xué)質(zhì)量、專業(yè)職業(yè)性、支持服務(wù)及學(xué)生質(zhì)量等方面，均名列前茅。這些成績(jī)?nèi)〉镁c作為RRU治理之基礎(chǔ)的章程制度具有密切聯(lián)系。在我國(guó)開放大學(xué)建設(shè)中，大學(xué)章程作為開放大學(xué)法律制度中最為重要的組成部分，對(duì)于開放大學(xué)的宗旨與理念、法律地位、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以及未來發(fā)展等內(nèi)容意義重大。針對(duì)其大學(xué)章程的探析，對(duì)建設(shè)與完善我國(guó)開放大學(xué)章程具有的啟示。

一、加拿大皇家大學(xué)章程文本內(nèi)容構(gòu)成與特點(diǎn)

大學(xué)章程是大學(xué)的憲章與內(nèi)部治理的總綱領(lǐng)，也是現(xiàn)代法治國(guó)家調(diào)整大學(xué)關(guān)系的基本法律依據(jù)。

（一）加拿大皇家大學(xué)章程文本構(gòu)成

1995年加拿大不列顛哥倫比亞?。˙C）立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)RRU章程（Royal Roads University Act，RRUA）。RRUA的通過使RRU成為不列顛哥倫比亞省的一所綜合性、公立的高等教育機(jī)構(gòu)。RRUA共有19個(gè)條款，條款內(nèi)容標(biāo)題包括：1.章程定義、2.學(xué)校宗旨、2.1.大學(xué)核心利益、3.皇家大學(xué)、4.大學(xué)會(huì)議組成、5.董事會(huì)議組成、5.1.不適合擔(dān)任董事會(huì)成員條件、6.董事會(huì)職務(wù)任期、7.董事會(huì)職務(wù)任免、8.職務(wù)空缺、9.董事會(huì)會(huì)議、10.董事會(huì)權(quán)力與職責(zé)、11.榮譽(yù)校長(zhǎng)、12.校長(zhǎng)、13.注冊(cè)主管、14.專業(yè)與研究委員會(huì)、15.學(xué)術(shù)委員會(huì)、16.大學(xué)法適用范圍、17.稅收、18.訴訟保護(hù)、19.刑事免責(zé)。 RRUA只有短短19個(gè)條款，規(guī)定大學(xué)的宗旨與利益、大學(xué)的法律地位、組織結(jié)構(gòu)與治理、相關(guān)的權(quán)力、權(quán)利以及義務(wù)等內(nèi)容，構(gòu)成了大學(xué)章程的基本要素。

（二）加拿大皇家大學(xué)章程特點(diǎn)

大學(xué)宗旨與利益是大學(xué)的價(jià)值追求，實(shí)現(xiàn)大學(xué)宗旨與利益，必須將大學(xué)作為法律主體，并具有相應(yīng)的法律地位保障。大學(xué)的宗旨與利益的實(shí)現(xiàn)，需要建立有效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)體制與機(jī)制。從運(yùn)行法律框架、宗旨與利益、大學(xué)法律地位以及組織結(jié)構(gòu)等角度分析，RRUA具有如下特點(diǎn)：

1.提供大學(xué)運(yùn)行法律框架

大學(xué)章程是民主、法治國(guó)家處理大學(xué)與行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、學(xué)生之間關(guān)系，確定法律地

位以及依法治校與民主管理的基本法律依據(jù)。1995年加拿大不列顛哥倫比亞?。˙C）立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)RRU的章程RRUA，大學(xué)章程具有法律性質(zhì)，為大學(xué)的運(yùn)行以及組織結(jié)構(gòu)提供基本法律框架。RRUA是在行政機(jī)關(guān)、社會(huì)對(duì)大學(xué)實(shí)施監(jiān)督與管理以及學(xué)校內(nèi)部管理的基石，具有學(xué)校憲章的作用。

2.彰顯理念與宗旨

依據(jù)RRUA第2條規(guī)定，RRU辦學(xué)的宗旨是在應(yīng)用與職業(yè)教育領(lǐng)域，提供本科以及研究生層次的高等教育，具有頒發(fā)課程證書、畢業(yè)文憑以及學(xué)位等證書權(quán)力，同時(shí)為當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)提供繼續(xù)教育服務(wù)。為了適應(yīng)人才市場(chǎng)需求與發(fā)展，RRU非常重視教學(xué)質(zhì)量與學(xué)術(shù)研究水平的提高，持續(xù)關(guān)注建設(shè)適應(yīng)市場(chǎng)需求專業(yè)，并不斷地推出新專業(yè)。RRUA第2條的規(guī)定彰顯了RRU辦學(xué)宗旨、明確辦學(xué)主體定位、服務(wù)領(lǐng)域、服務(wù)地域、專業(yè)與研究層次。為了實(shí)現(xiàn)上述大學(xué)宗旨，明確董事會(huì)的職責(zé)，依據(jù)RRUA第2.1條規(guī)定，董事會(huì)成員必須按照大學(xué)核心利益，履行其職責(zé)。作為學(xué)校最高權(quán)力機(jī)關(guān)的董事會(huì)具有義務(wù)履行這些職責(zé)，實(shí)現(xiàn)學(xué)校的核心利益。

3.明確主體法律地位

為了有效地行使大學(xué)的職責(zé)，依據(jù)RRUA第3條規(guī)定，RRU是作為法律主體，即法人存在。學(xué)校具有權(quán)利以及與自然人一樣具有完全的行為能力，但是在租用土地作為校園時(shí)，RRU是作為政府代理人的身份而實(shí)施行為。依據(jù)RRUA規(guī)定，RRU具有頒發(fā)學(xué)位證書、畢業(yè)證書以及培訓(xùn)證書的權(quán)力。雖然RRU是作為法人，但是并非一般意義上的商事法人，所以《加拿大商事公司法》（The Business Corporations Act）不適用于RRU。為了實(shí)現(xiàn)大學(xué)宗旨，RRUA第3條規(guī)定，RRU必須具有法律主體地位資格，即法人資格。主體資格是與行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、學(xué)生以及其他組織機(jī)構(gòu)實(shí)施相關(guān)法律行為的人格基礎(chǔ)。RRU作為教育服務(wù)的機(jī)構(gòu)，擁有以自己的名義實(shí)施相關(guān)教育行為，即包括頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證以及培訓(xùn)證書等諸多權(quán)力與權(quán)利。

4.構(gòu)建有效的治理結(jié)構(gòu)

RRU依據(jù)RRUA成立，同時(shí)也必須遵守不列顛哥倫比亞省議會(huì)通過的大學(xué)法（University Act）的規(guī)定。學(xué)校的核心組織結(jié)構(gòu)由評(píng)議會(huì)（convocation）、董事會(huì)（board of governors）、校長(zhǎng)（president）組成。加拿大部分大學(xué)是采取董事會(huì)與學(xué)術(shù)委員會(huì)的雙重管理體制，而RRU卻采取單一管理體制，即董事會(huì)制度。RRU內(nèi)部管理機(jī)制是學(xué)校內(nèi)部權(quán)力配置制度，評(píng)議會(huì)是學(xué)術(shù)決策機(jī)構(gòu)，董事會(huì)具有職責(zé)實(shí)施學(xué)校的行政管理以及學(xué)術(shù)管理，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)學(xué)校行政以及學(xué)術(shù)管理的執(zhí)行職責(zé)，專業(yè)與研究委員會(huì)負(fù)責(zé)提供專業(yè)與學(xué)術(shù)的咨詢。

評(píng)議會(huì)（convocation）。評(píng)議會(huì)的目的是討論頒發(fā)學(xué)位、授予榮譽(yù)學(xué)位、頒發(fā)文憑與證書以及董事會(huì)提議的其他重大事項(xiàng)。由名譽(yù)校長(zhǎng)、校長(zhǎng)、專業(yè)與研究委員會(huì)的成員、教授、學(xué)生以及董事會(huì)提名人組成，名譽(yù)校長(zhǎng)是評(píng)議會(huì)的主席。至少10名評(píng)議會(huì)成員符合履行職責(zé)的法定人數(shù)。教務(wù)主任是評(píng)議會(huì)的秘書，負(fù)責(zé)建立以及更新評(píng)議會(huì)的名冊(cè)。董事會(huì)制定評(píng)議會(huì)履行職責(zé)的程序性規(guī)則。

董事會(huì)（board of governors）。依據(jù)RRUA第10條規(guī)定，除非RRUA規(guī)定授予校長(zhǎng)行使的權(quán)力外，董事會(huì)具有職責(zé)與職權(quán)行使不列顛哥倫比亞大學(xué)法（University Act）規(guī)定的董事會(huì)以及學(xué)術(shù)委員會(huì)的權(quán)力?；赗RU的學(xué)校治理機(jī)制，董事會(huì)享有廣泛的權(quán)力，包括制定行政政策、學(xué)術(shù)政策等。董事會(huì)是采取會(huì)議的形式實(shí)施管理，依據(jù)RRUA第9條規(guī)定，至少每3個(gè)月召開一次董事會(huì)會(huì)議。如必要的話，可以召開臨時(shí)會(huì)議。5名董事會(huì)成員就符合規(guī)定可以召開會(huì)議規(guī)定。董事會(huì)主席由榮譽(yù)校長(zhǎng)擔(dān)任，與其他董事會(huì)成員一樣具有同樣的投票權(quán)利，同時(shí)具有職責(zé)宣布決定內(nèi)容。董事會(huì)擁有權(quán)力決定建立其他相應(yīng)的委員會(huì)。但是依據(jù)立法規(guī)定，學(xué)校必須設(shè)立兩個(gè)授權(quán)的委員會(huì)，即專業(yè)與研究委員會(huì)與申訴委員會(huì)。專業(yè)與研究委員會(huì)職責(zé)是負(fù)責(zé)向董事會(huì)提供學(xué)術(shù)與研究的建議，申訴委員會(huì)職責(zé)是負(fù)責(zé)申訴與聽證，主要是針對(duì)校長(zhǎng)行使職權(quán)中涉及學(xué)生停學(xué)、開除以及教職工任命決定而不服的案件。

依據(jù)RRUA第5條規(guī)定，董事會(huì)是由校長(zhǎng)、一名經(jīng)過教授選舉的教授代表、副省長(zhǎng)任命的人（最多6人）、一名經(jīng)過學(xué)生選舉的學(xué)生代表、一名經(jīng)過雇員選舉的雇員代表、經(jīng)過董事會(huì)任命的非學(xué)校雇員的人（最多2人）等組成?，F(xiàn)任董事會(huì)成員主要包括榮譽(yù)校長(zhǎng)、董事會(huì)主席J 皮特·米克遜博士（副省長(zhǎng)任命）、校長(zhǎng)、董事會(huì)副主席艾倫·克宏博士、榮譽(yù)博士瑪麗·科林斯（董事會(huì)任命）、退休將軍凱特 R·福斯特（董事會(huì)任命）、羅比娜·杰馬爾女士（副省長(zhǎng)任命）、學(xué)生代表菲爾·坎迪先生、黛博拉·賴翰女士（副省長(zhǎng)任命）、教授代表威爾·勞爾、麥麗薩·麥凱琳女士（副省長(zhǎng)任命）、吉爾·羅森博格先生（副省長(zhǎng)任命）、雇員代表托尼·阿弗羅先生、維尼·斯特讓德蘭德先生（副省長(zhǎng)任命）。

校長(zhǎng)（president）。依據(jù)RRUA第12條規(guī)定，校長(zhǎng)作為學(xué)校的首席執(zhí)行官，負(fù)責(zé)學(xué)校行政管理工作、學(xué)術(shù)與教學(xué)事務(wù)、授予學(xué)術(shù)委員會(huì)行使部分權(quán)力以及依據(jù)大學(xué)法（University Act）規(guī)定的其他權(quán)力。學(xué)術(shù)與教學(xué)事務(wù)通常由教授組成的學(xué)術(shù)委員會(huì)（Academic council）協(xié)助管理。行政管理權(quán)力主要包括：一是推薦、任命、提升、撤銷大學(xué)教授、行政職員、管理人員以及雇員；二是校長(zhǎng)認(rèn)為必要或者基于建議，可以建立相關(guān)的委員會(huì)；三是董事會(huì)授權(quán)校長(zhǎng)的其他事務(wù)。依據(jù)規(guī)定，校長(zhǎng)是董事會(huì)所有下屬委員會(huì)的當(dāng)然成員，除外情形是不可以擔(dān)任學(xué)校申訴委員會(huì)的成員。依據(jù)大學(xué)法（University Act）第60、61條規(guī)定，校長(zhǎng)擁有職責(zé)，包括終止教學(xué)人員、行政管理人員以及雇員的工作，終止學(xué)生的學(xué)習(xí)等。校長(zhǎng)的其他職責(zé)包括：一是公布大學(xué)年度報(bào)告；二是向董事會(huì)提出相關(guān)建議；三是匯報(bào)涉及校長(zhǎng)職責(zé)的事務(wù)；四是準(zhǔn)備和提交董事會(huì)財(cái)務(wù)報(bào)告；五是向部長(zhǎng)提交學(xué)校意見與要求。

專業(yè)與研究委員會(huì)（program and research council）與學(xué)術(shù)委員會(huì)（Academic council）。依據(jù)RRUA第14條規(guī)定，專業(yè)與研究委員會(huì)由校長(zhǎng)、學(xué)術(shù)委員會(huì)主席、董事會(huì)任命的其他成員組成，校長(zhǎng)是專業(yè)與研究委員會(huì)的主席。保持專業(yè)與研究委員會(huì)的客觀性、公正性以及專業(yè)性，在專業(yè)與研究委員會(huì)成員中，本學(xué)校的成員不得超過全體成員的三分之一。專業(yè)與研究委員會(huì)負(fù)責(zé)向董事會(huì)提供關(guān)于專業(yè)與研究目標(biāo)與學(xué)習(xí)效果的建議。學(xué)術(shù)與教學(xué)事務(wù)主要職責(zé)包括：一是規(guī)定學(xué)生入學(xué)資格的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、其他資格標(biāo)準(zhǔn)以及包括認(rèn)證的學(xué)生工作經(jīng)驗(yàn)等內(nèi)容；二是制定考試規(guī)定，包括考試資格、考試形式、考試結(jié)果評(píng)價(jià)等；三是基于董事會(huì)規(guī)定原則，規(guī)定課程學(xué)習(xí)內(nèi)容、指導(dǎo)內(nèi)容、教育項(xiàng)目等；四是頒布獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金、獎(jiǎng)勵(lì)事項(xiàng)等；五是規(guī)定課程學(xué)習(xí)期限、專業(yè)學(xué)習(xí)期限以及畢業(yè)期限等；六是設(shè)定學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及決定學(xué)術(shù)等級(jí)等；七是規(guī)定證書、畢業(yè)證書以及學(xué)位證書的標(biāo)準(zhǔn)；八是制定認(rèn)可學(xué)術(shù)成績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)。

依據(jù)RRUA第15條規(guī)定，設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)，規(guī)定學(xué)術(shù)委員會(huì)的服務(wù)期限、成員組成等內(nèi)容，學(xué)術(shù)委員會(huì)協(xié)助學(xué)術(shù)與教學(xué)事務(wù)，學(xué)術(shù)委員會(huì)的主要職責(zé)是提供學(xué)術(shù)咨詢以及依據(jù)校長(zhǎng)授權(quán)實(shí)施相關(guān)的權(quán)力。

二、我國(guó)開放大學(xué)章程建設(shè)分析

我國(guó)大學(xué)的管理體制、教育體制與加拿大不同，開放大學(xué)的發(fā)展與建設(shè)情況也不相同，但大學(xué)章程在提供法律框架、確認(rèn)法律主體地位，提供教育服務(wù)，實(shí)施教育管理，制定專業(yè)、課程標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治等方面的作用是一樣的。學(xué)習(xí)與借鑒RRU章程建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)開放大學(xué)章程建設(shè)具有重要的啟示。

（一）大學(xué)章程是法治社會(huì)大學(xué)運(yùn)行的基本法律框架

加拿大作為現(xiàn)代法治國(guó)家，RRUA是調(diào)整RRU制度的基本法律依據(jù)，也是RRU確定其法律地位，實(shí)施行政與學(xué)術(shù)管理，建立學(xué)校內(nèi)部管理機(jī)制與體制的基本法律依據(jù)。在大學(xué)章程建設(shè)上我國(guó)現(xiàn)在進(jìn)入所謂的“立憲”時(shí)代，有關(guān)機(jī)關(guān)制定相關(guān)法律、法規(guī)以及規(guī)章，要求建立大學(xué)章程。但是在實(shí)務(wù)層面上，我國(guó)現(xiàn)在只有吉林大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、上海交通大學(xué)等少數(shù)普通高校制定本校章程，大部分高校還沒有章程，至今仍然是“無章運(yùn)行”。有學(xué)者認(rèn)為開放大學(xué)是利用衛(wèi)星、電視和互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)進(jìn)行面向全國(guó)城鄉(xiāng)開展遠(yuǎn)程開放教育的高等學(xué)校[1]。建設(shè)中的開放大學(xué)需要有章可循，雖然也有部分學(xué)者提出開放大學(xué)立法，待時(shí)機(jī)成熟再呼吁提升為法律，并且首先應(yīng)推動(dòng)地方終身教育促進(jìn)條例及《中華人民共和國(guó)終身教育法》頒布實(shí)施[2]。開放大學(xué)章程是我國(guó)法治建設(shè)的基本要求，具有重要的戰(zhàn)略地位，涉及開放大學(xué)宗旨與理念、法律地位、主體資格、開放大學(xué)未來的發(fā)展、與行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、學(xué)生以及其他組織關(guān)系等內(nèi)容。開放大學(xué)章程是大學(xué)的憲章與內(nèi)部治理的總綱領(lǐng)，是開放大學(xué)存在的法律基礎(chǔ)以及法律保障。實(shí)施學(xué)歷與非學(xué)歷教育以及終身學(xué)習(xí)宗旨，促進(jìn)各級(jí)各類教育縱向銜接、橫向溝通，提供多次選擇機(jī)會(huì)，滿足個(gè)人多樣化的學(xué)習(xí)和發(fā)展需要的必然要求。開放大學(xué)章程詮釋了現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)和發(fā)展的核心問題，體現(xiàn)開放大學(xué)自身的定位，是現(xiàn)代法治國(guó)家針對(duì)大學(xué)制度的基本要求。

（二）開放大學(xué)章程必須彰顯大學(xué)的宗旨與理念

作為知識(shí)傳承與文化傳播基地的大學(xué)，在其治理機(jī)制中發(fā)揮軟法作用的大學(xué)章程，最關(guān)鍵的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是確立該大學(xué)的價(jià)值追求、基本理念和辦學(xué)方針[3]。RRUA第2條明確地規(guī)定RRU的教學(xué)與研究領(lǐng)域、培養(yǎng)層次、提供證書、學(xué)位教育與繼續(xù)教育的權(quán)力。辦學(xué)宗旨與理念也是開放大學(xué)的靈魂，開放大學(xué)章程在規(guī)定法律地位、學(xué)校治理結(jié)構(gòu)時(shí)，首先要確定開放大學(xué)的辦學(xué)宗旨與理念。開放大學(xué)的辦學(xué)宗旨與理念不僅是基于大學(xué)的基本屬性，即科研、教學(xué)、培養(yǎng)人才、服務(wù)社會(huì)以及傳承文化，同時(shí)具有開放性、服務(wù)性的特點(diǎn)。有學(xué)者提出開放大學(xué)應(yīng)具有以人為本、開放共享、整合創(chuàng)新、強(qiáng)化特色、服務(wù)社會(huì)等五個(gè)理念[4]。 開放大學(xué)章程作為現(xiàn)代大學(xué)制度組成部分，必須彰顯大學(xué)的特征與遠(yuǎn)程教育的特點(diǎn)，開放大學(xué)章程必然明確地規(guī)定開放大學(xué)的教學(xué)與研究領(lǐng)域，培養(yǎng)對(duì)象層次，提供學(xué)歷教育、非學(xué)歷教育以及終身教育的權(quán)利，確立開放性、公平性、服務(wù)性、高質(zhì)量的基本理念。開放大學(xué)章程必須提供大學(xué)運(yùn)行法律框架，彰顯宗旨與理念，宗旨與理念是開放大學(xué)的靈魂，開放大學(xué)法律地位以及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)均是為了實(shí)現(xiàn)開放大學(xué)宗旨與理念而服務(wù)的。

（三）開放大學(xué)章程必須明確主體法律地位

開放大學(xué)辦學(xué)宗旨與理念的實(shí)現(xiàn)，需要開放大學(xué)主體法律地位確立與保障。大學(xué)章程是確定大學(xué)的主體法律地位和大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基本綱領(lǐng)。RRUA第3條規(guī)定RRU作為法人存在，由董事會(huì)與評(píng)議會(huì)組成，具有完全行為能力，該條規(guī)定RRU所具有法律地位。實(shí)際上，我國(guó)《中華人民共和國(guó)教育法》和《中華人民共和國(guó)高等教育法》等教育法律法規(guī)以及相關(guān)政策在關(guān)于學(xué)校章程規(guī)定中，大學(xué)章程是大學(xué)法人成立的基本要件。開放大學(xué)章程必須明確開放大學(xué)的法律地位。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》指出，應(yīng)適應(yīng)中國(guó)國(guó)情和時(shí)代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度。開放大學(xué)章程規(guī)定開放大學(xué)法律地位與辦學(xué)主體資格，是開放大學(xué)作為事業(yè)法人存在的法律基礎(chǔ)。有學(xué)者建議在全國(guó)人大制定《終身學(xué)習(xí)法》和國(guó)務(wù)院制定《遠(yuǎn)程教育管理?xiàng)l例》基礎(chǔ)上，制定由教育部批準(zhǔn)的《國(guó)家開放大學(xué)章程》[5] 。我們贊同上述觀點(diǎn)，主要理由：一是開放大學(xué)作為辦學(xué)法律主體，只有得到相應(yīng)的法律地位，可以制定依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度；二是開放大學(xué)章程制定必須具有法律依據(jù)，開放大學(xué)章程制定必須依據(jù)全國(guó)人大法律規(guī)定，依據(jù)法律制定開放大學(xué)章程，保障大學(xué)章程權(quán)威性。開放大學(xué)章程也是處理與行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、學(xué)生之間法律關(guān)系的基礎(chǔ)，而應(yīng)避免大學(xué)章程僅僅成為大學(xué)內(nèi)部治理依據(jù)；三是開放大學(xué)章程是由教育部通過或者批準(zhǔn)，是提升開放大學(xué)章程法律地位的重要方面。

（四）開放大學(xué)章程必須規(guī)定有效的治理結(jié)構(gòu)

開放大學(xué)辦學(xué)宗旨與理念的實(shí)現(xiàn)需要有效的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的保障。大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)解決的主要是大學(xué)最高決策機(jī)構(gòu)問題，即由誰來決定大學(xué)的方針政策，把握大學(xué)的發(fā)展方向[6]。 RRU內(nèi)部機(jī)制主要由評(píng)議會(huì)、董事會(huì)、校長(zhǎng)構(gòu)成，形成決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)等治理結(jié)構(gòu)。RRU作為一所公立大學(xué)，采取單一管理體制，即董事會(huì)作為學(xué)校權(quán)力決策機(jī)構(gòu)，其由各界人士構(gòu)成，包括政府任命人員、選舉人員、教職工和學(xué)生代表，形成代表政府、學(xué)校和利益相關(guān)方組成的共同體，體現(xiàn)專業(yè)性、民主性、社會(huì)性的特點(diǎn)。

大學(xué)是比較復(fù)雜的社會(huì)機(jī)構(gòu)，內(nèi)部管理機(jī)制合理構(gòu)建對(duì)于大學(xué)的高效運(yùn)行作用巨大。我國(guó)高等教育法規(guī)定高校的領(lǐng)導(dǎo)體制，即黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。這種領(lǐng)導(dǎo)體制符合大學(xué)治理的權(quán)力制衡的原則，也是我國(guó)歷史與現(xiàn)實(shí)的選擇。開放大學(xué)作為一種新型的大學(xué)，構(gòu)建合理校內(nèi)的政治領(lǐng)導(dǎo)、行政管理與學(xué)術(shù)權(quán)利組合非常重要。完善與健全內(nèi)部治理機(jī)制，強(qiáng)調(diào)大學(xué)的政治性、專業(yè)性、民主性。黨委領(lǐng)導(dǎo)可以發(fā)揮黨委的政治優(yōu)勢(shì)，貫徹與執(zhí)行黨的基本路線，保障開放大學(xué)的社會(huì)主義方向。專業(yè)性問題由專業(yè)人士組成的專家治理，建立學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)，即學(xué)術(shù)委員會(huì)實(shí)施管理。開放大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)需要考慮到校外因素、社會(huì)因素，把影響開放大學(xué)發(fā)展決策的相關(guān)主體納入章程制定者行列，讓其意見體現(xiàn)在大學(xué)的治理之基-大學(xué)章程之中。履行開放大學(xué)使命，必須實(shí)施民主管理，建立董事會(huì)是通常做法。董事會(huì)由行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、大學(xué)教職工、學(xué)生組成。在黨委與董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，完善校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的行政、學(xué)術(shù)管理負(fù)責(zé)制，實(shí)施行政與學(xué)術(shù)管理。完善監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)督行政管理以及學(xué)術(shù)權(quán)利有效行使的關(guān)鍵機(jī)制，也是教職工、學(xué)生合法權(quán)利得到保障以及獲得有效的救濟(jì)制度。通過制定開放大學(xué)章程，將黨委職責(zé)、董事會(huì)權(quán)利與義務(wù)、校長(zhǎng)的權(quán)利與義務(wù)、學(xué)校舉辦者與學(xué)校之間的設(shè)置及職能分工、學(xué)校重大事務(wù)的決策程序、教職工、學(xué)生參與管理的具體形式和途徑等重大事項(xiàng)加以規(guī)定，才能確保開放大學(xué)管理的民主化和科學(xué)化，形成有效的內(nèi)部治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)開放大學(xué)宗旨與理念。

三、結(jié)語

通過分析RRU大學(xué)章程內(nèi)容以及特點(diǎn)，對(duì)建立與完善我國(guó)開放大學(xué)章程具有的啟示：開放大學(xué)章程是對(duì)外有公信力、對(duì)內(nèi)有約束力的法律文件，是保障開放大學(xué)各利益相關(guān)者參與大學(xué)治理的權(quán)力的憲章。開放大學(xué)章程包括：一是開放大學(xué)章程的現(xiàn)代民主、法治國(guó)家管理大學(xué)的基本法治要求；二是開放大學(xué)章程應(yīng)包涵開放性、公平性、高質(zhì)量、服務(wù)性的理念，彰顯學(xué)歷教育、非學(xué)歷教育以及終身教育的宗旨；三是開放大學(xué)章程必須保障開放大學(xué)主體的法律地位，其法律地位是處理與行政機(jī)關(guān)、社會(huì)以及學(xué)生關(guān)系的基礎(chǔ)；四是開放大學(xué)章程是調(diào)整開放大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的法律依據(jù)，體現(xiàn)專業(yè)性、民主性。

參考文獻(xiàn)：

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[4]葉文華.開放大學(xué)建設(shè)： 理念先導(dǎo)、路徑選擇與體制創(chuàng)新[J].現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育，2011，（3）：7.

[5]任為民，施志毅.建設(shè)國(guó)家開放大學(xué)的幾點(diǎn)思考[J].現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育，2010，（3）：8.

[6]姚葉.國(guó)外大學(xué)章程對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理的規(guī)定及其啟示[J].貴州師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（7）：58.

編輯：韓冬苗