公私部門戰(zhàn)略管理異同分析及啟示

諶華

【摘要】在私人部門戰(zhàn)略管理的示范性影響下，公共部門戰(zhàn)略管理也于20世紀(jì)80年代逐漸興起。公共部門與私營部門在管理的基本原理上具有通約性，但由于兩者在外部環(huán)境、交易因素以及組織內(nèi)部程序上的區(qū)別，決定了公共部門戰(zhàn)略管理必然區(qū)別于私營部門戰(zhàn)略管理。本文從公共部門和私營部門戰(zhàn)略管理的異同著手，用比較分析的方法深入剖析二者的相似性和差異性，并由此簡要闡明對(duì)我國公共管理者的啟示。

【關(guān)鍵詞】公共部門；私營部門；戰(zhàn)略管理

戰(zhàn)略管理作為一般管理途徑，公共部門在運(yùn)用其方式方法時(shí)最初都是在私人部門發(fā)展起來并得到了成功應(yīng)用。公共部門歷來有借鑒私人部門管理理論、方法和模式的傳統(tǒng)，因此，公共部門和私人部門戰(zhàn)略管理途徑應(yīng)該是相似的，或能在技術(shù)層面上達(dá)成共識(shí)的。但由于公共部門在外部環(huán)境、交易因素和組織內(nèi)部程序等方面又有自己的獨(dú)特性，使得私人部門戰(zhàn)略管理并不完全適用于公共部門。那么分析公私部門的通約性及差異性，更好地指導(dǎo)公共部門的戰(zhàn)略管理就顯得十分必要。

一、公共部門與私營部門戰(zhàn)略管理的通約性

“通約性”的概念來源于“不可通約性”，起初是作為一個(gè)哲學(xué)詞匯在20世紀(jì)60年代由Th·S·庫恩和P·費(fèi)耶阿本德以比喻的用法共同將它引入科學(xué)哲學(xué)的，用來說明處于競(jìng)爭(zhēng)中根本對(duì)立、互不相容的范式，即“不可通約”。相反，在表述屬性或本質(zhì)相同的兩種事物的關(guān)系時(shí)，便說兩者具有通約性。公私部門管理之所以“可通約”，原因在于公共部門和私人部門在推行某些管理方法時(shí)，具有一定的共同點(diǎn)，以及相互借鑒，相互適用的可能性，并且在技術(shù)層面上并不存在根本性的差異，即公共部門戰(zhàn)略管理與私營部門戰(zhàn)略管理在本質(zhì)上是相似的，兩者均需要重點(diǎn)考察組織內(nèi)外部環(huán)境影響，確定組織未來的目標(biāo)和使命以應(yīng)對(duì)不確定性，變關(guān)注組織日常運(yùn)營為注重組織未來發(fā)展和定位的戰(zhàn)略性管理。正是公私之間技術(shù)方法的通約性，決定了公共部門能向私人部門學(xué)習(xí)，借鑒戰(zhàn)略管理理論和方法，并能顯著改善公共部門管理效率和效益。

二、公共部門與私營部門戰(zhàn)略管理的差異性分析

（一）戰(zhàn)略管理環(huán)境的差異

1、市場(chǎng)環(huán)境。第一，市場(chǎng)確定不同。私營部門戰(zhàn)略的顧客是建立在需求差異性與目標(biāo)顧客選擇的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造顧客并滿足顧客的要求，而公共部門的市場(chǎng)則由監(jiān)督機(jī)構(gòu)構(gòu)成。第二，競(jìng)爭(zhēng)程度不同?；诶麧櫟尿?qū)動(dòng)，私營部門不斷的評(píng)估市場(chǎng)情況來提高自身的競(jìng)爭(zhēng)力，它與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手之間更強(qiáng)調(diào)的是對(duì)抗性，優(yōu)勝劣汰。而公共戰(zhàn)略因其公共性使然，它維護(hù)廣大人民群眾的根本利益，因此公共戰(zhàn)略與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手之間更強(qiáng)調(diào)的是合作性，即求同存異。第三， 資金獲取不同。公共部門的資金來源于預(yù)算撥款或稅收，或象征性地收取僅夠補(bǔ)償所提供服務(wù)的部分成本費(fèi)。而私部門則直接通過市場(chǎng)交換來獲得資金，其效率和利潤在一定程度上決定了私營部門的財(cái)力。

2、外部制約條件。第一，從政策、法令上看，公共部門所受制約范圍較大。而私營部門可以在合法的范圍內(nèi)按照自己意愿來行事，擁有較大的自由裁量權(quán)。第二，從監(jiān)督者上看，公共部門要受立法部門、司法部門、政黨以及利益團(tuán)體等眾多部門的監(jiān)督。而私營部門則只受到跟自身密切相關(guān)的機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

3、政治因素。從政治影響上看，公共部門受到權(quán)威網(wǎng)絡(luò)的制約，關(guān)鍵的權(quán)威人員信仰和要求可能會(huì)影響戰(zhàn)略的意圖。而私人部門則很少需要對(duì)外部利益相關(guān)者進(jìn)行管理，在尋求所需資源時(shí)也面對(duì)較少的約束，這些因素就使公共部門的戰(zhàn)略實(shí)施變得比私人部門更為復(fù)雜，需要比私人部門更精細(xì)，復(fù)雜的程序，從而更加關(guān)注外部利益相關(guān)者。[1]

（二）交易因素的差異

為應(yīng)對(duì)上文所說的外部環(huán)境因素的影響，公共部門與其環(huán)境中的主體建立了諸多關(guān)系，這些關(guān)系又受到強(qiáng)制力，影響范圍和公眾審查的影響。

1、消費(fèi)強(qiáng)制力。公共組織因?yàn)榈玫绞跈?quán)而具有了強(qiáng)制力，納稅人并不能決定自己所繳納的稅款用在自己希望的地方，甚至被迫使用這些組織提供的服務(wù)。公共組織可以把強(qiáng)制力當(dāng)成戰(zhàn)略的重要組成部分，公共性是公共部門營銷的重要性逐漸降低，而維持這種強(qiáng)制性安排的重要性則不斷提高。私人部門不同的是，其出售的服務(wù)以顧客自愿購買或享用為前提，對(duì)消費(fèi)沒有強(qiáng)制性的規(guī)定。

2、影響范圍。公共部門的影響范圍極為廣泛，它承擔(dān)了其它類型的組織所不能承擔(dān)的責(zé)任。因此其戰(zhàn)略回應(yīng)范圍幾乎是沒限制的。而私人部門的戰(zhàn)略管理相對(duì)來說是一種微觀上的規(guī)劃和管理，在內(nèi)容上它往往實(shí)現(xiàn)的是一種具體的可見的利潤。因此，公共組織的戰(zhàn)略管理無論在內(nèi)容的廣度還是深度上較之私營部門來說，具有更加的廣泛性和復(fù)雜性。

3、公眾審查。公共部門本著為公眾服務(wù)、維護(hù)公共利益的宗旨，其運(yùn)作的公開化、透明化以及公民參與是基于價(jià)值上的一種取向。公共部門的戰(zhàn)略管理無論在內(nèi)容還是過程上都必須保持一定的公開性。而私營部門的戰(zhàn)略管理完全可以在保密的情況下進(jìn)行。其內(nèi)部組織環(huán)境強(qiáng)調(diào)服從效率，相對(duì)而言，它并不強(qiáng)調(diào)公平、透明與參與。

（三）組織內(nèi)部程序的差異

1、目標(biāo)。制定目標(biāo)往往被看作是戰(zhàn)略計(jì)劃制定的第一步，但公共部門戰(zhàn)略管理的目標(biāo)確定卻具有相對(duì)的模糊性。首先，由于公共組織所處的政治環(huán)境具有復(fù)雜性、多元性和不確定性，公共部門通常同時(shí)具有很多處在不斷變化中的目標(biāo)，這些不同的目標(biāo)常常是相互沖突且難以界定的。其次，對(duì)于公共組織來說，公平地對(duì)待每一位委托人并為其提供服務(wù)是其首要宗旨，但在市場(chǎng)化需求下，效率的提高也為公共組織戰(zhàn)略管理所關(guān)注，而公平與效率又往往是沖突的。正如保羅·C·納特和羅伯特·W·巴可夫所說：“組織的公共性越高，其目標(biāo)也越模糊不清。”[2]

2、績效期望。第一，公共部門對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)的描述往往不如私人部門明確，它更傾向于使用定性化的術(shù)語而不是定量化的指標(biāo)，操作性和可檢驗(yàn)性都比較差。[3]第二，公共部門對(duì)組織穩(wěn)定性有著強(qiáng)烈的天然追求，無為而治的文化心理造成績效期望的下降。而私人部門是以盈利為最終目的的組織，其績效評(píng)估有明確而具體的利潤指標(biāo)，因此更能激發(fā)組織人員的工作的積極性和創(chuàng)造性。

3、激勵(lì)手段。相對(duì)于私人部門而言，公共部門的產(chǎn)品缺乏價(jià)格標(biāo)簽，缺乏最終的社會(huì)效果甚至僅僅是受眾的一種主觀感受，導(dǎo)致無法對(duì)公共部門提供的服務(wù)做出客觀的評(píng)價(jià)，給激勵(lì)造成困難；同時(shí)，公共部門雇員所向往的權(quán)力、委以重任在很大程度上不能得以完全滿足，因?yàn)榉€(wěn)定的工作和權(quán)力只能分配一次。而私人部門則能夠?qū)⒖蓽y(cè)評(píng)的績效與金錢聯(lián)系起來，從而更加有效地使用金錢獎(jiǎng)勵(lì)。

三、公共部門與私營部門戰(zhàn)略管理的異同所引發(fā)的啟示

公共部門和私人部門是不同的組織。公共部門戰(zhàn)略管理的興起不僅僅是對(duì)私人部門戰(zhàn)略管理的簡單回應(yīng)，它有著自身的背景和根源，因此，公共部門不能完全照搬私人部門戰(zhàn)略管理理論來指導(dǎo)實(shí)踐。但是鑒于私人部門戰(zhàn)略管理取得的卓越成績，公共部門是可以科學(xué)借鑒私人部門戰(zhàn)略管理的成功經(jīng)驗(yàn)的。

（一）求同存異，積極借鑒私人部門一般戰(zhàn)略管理經(jīng)驗(yàn)

在通約性的前提下，作為一般的管理技術(shù)和方法，戰(zhàn)略管理途徑可以適用于幾乎所有組織。公共部門在應(yīng)用戰(zhàn)略管理方法時(shí)，可以運(yùn)用私人部門戰(zhàn)略管理的基本原理，將一般管理原則和技術(shù)與公共部門的特殊情境相結(jié)合，并進(jìn)行適當(dāng)改造和創(chuàng)新，以形成有別于私人部門傳統(tǒng)的，契合公共部門情境的戰(zhàn)略管理途徑。例如：公共部門在確定戰(zhàn)略目標(biāo)時(shí)，雖然不能像私人部門采用量化的指標(biāo)評(píng)估戰(zhàn)略管理效果，如利潤指標(biāo)，但可以加強(qiáng)對(duì)管理成本的控制等，從而更加有效地增強(qiáng)戰(zhàn)略目標(biāo)對(duì)組織活動(dòng)的約束力。

（二）認(rèn)識(shí)差異，尋求適合自身發(fā)展的戰(zhàn)略管理途徑

公私部門戰(zhàn)略管理的差異，要求我們首先更加注重有序競(jìng)爭(zhēng)與社會(huì)責(zé)任。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在公共部門的空白正是公共部門諸多弊端的癥結(jié)所在。由于公共部門服務(wù)機(jī)構(gòu)具有天然的壟斷性，人為地限制和排斥了其他對(duì)手的競(jìng)爭(zhēng)，雖然公眾可以提出不滿和要求，公共部門也可以接受公眾的參與，但公眾缺乏“貨比三家”和“用腳投票”的權(quán)利，也就無法形成促進(jìn)政府提高服務(wù)質(zhì)量和辦事效率。競(jìng)爭(zhēng)作為一種戰(zhàn)略方法，它不僅僅能節(jié)省資金，還有助于提高政府的公信力。因此，公共部門在戰(zhàn)略管理中必須構(gòu)建公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境并注重社會(huì)責(zé)任。其次，公共部門的戰(zhàn)略管理必須以追求公共價(jià)值為使命，體現(xiàn)社會(huì)公眾的公共利益。充分保證戰(zhàn)略制定過程中的公民參與是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的重要方式。應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到公眾參與戰(zhàn)略制定過程與制定出好的戰(zhàn)略同等的重要性。因此，公共部門的戰(zhàn)略管理者必須通過多種渠道與公眾溝通，理解公眾的真正需求，讓公眾掌握反復(fù)談判和討價(jià)還價(jià)的能力，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。最后，公共部門戰(zhàn)略管理可用理想取代目標(biāo)，以參與戰(zhàn)略管理提高員工積極性。理想為組織未來狀態(tài)提供了一個(gè)藍(lán)圖，為行動(dòng)提供了實(shí)實(shí)在在的指示，也提供了一個(gè)組織最好和最壞的情形，最壞的情形是行動(dòng)的底線，最好的情形是計(jì)劃要達(dá)到的目標(biāo)，這也為互相獨(dú)立的觀點(diǎn)達(dá)成妥協(xié)提供了途徑。讓公共組織雇員參與戰(zhàn)略管理過程正好迎合了他們被委以重任和在組織中占有舉足輕重的地位的心理。

注釋：

[1][3]楊國永.戰(zhàn)略管理通約對(duì)公私部門發(fā)展的影響[J].公共管理，2010（11）.

[2]鄭健艇.論公私部門戰(zhàn)略管理的差異及其借鑒意義[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2003（8）.

【參考文獻(xiàn)】

[1]張成福，黨秀云.公共管理學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2007：130.

[2]楊國永.戰(zhàn)略管理通約對(duì)公私部門發(fā)展的影響[J].公共管理，2010（.11）.

[3]鄭健艇.論公私部門戰(zhàn)略管理的差異及其借鑒意義[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2003（8）.