教育公平視角下政府對民辦高校的管理與資助政策研究

[摘要]民辦高校學(xué)生教育公平問題是民辦高校發(fā)展和高等教育大眾化過程的產(chǎn)物。文章以胡森的教育公平理論為基礎(chǔ)，分析了民辦高校學(xué)生入學(xué)、培養(yǎng)過程和就業(yè)及職業(yè)發(fā)展過程中的不公平問題，并在此基礎(chǔ)上提出了政府對民辦高校管理政策和資助政策建議。對民辦高校的管理政策包括：對民辦高校分類管理，建立民辦高校辦學(xué)水平認(rèn)證制度，調(diào)整部分民辦高校招生錄取批次。對民辦高校的資助政策包括：設(shè)立對民辦高校學(xué)生的專項資助，加大對民辦高校的財政資助，建立對民辦高校教師的資助體系。本研究將各類政策置于一個系統(tǒng)中，強(qiáng)調(diào)了各類政策之間的關(guān)聯(lián)與協(xié)同。

[關(guān)鍵詞]教育公平 民辦高校 資助政策 管理政策

[作者簡介]畢振力（1965- ），男，吉林松原人，廣東第二師范學(xué)院教務(wù)處副處長，教授，博士，研究方向為管理科學(xué)與工程、高等教育管理。（廣東 廣州 510303）

[課題項目]本文系全國教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃2010年度立項課題“政府對民辦高校及其學(xué)生財政資助政策研究”的階段性研究成果。（課題編號：DFA100214）

[中圖分類號]G648.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-3985（2013）11-0015-03

民辦高等教育的快速發(fā)展推進(jìn)了我國高等教育大眾化進(jìn)程，同時在促進(jìn)高等教育辦學(xué)體制改革和高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面發(fā)揮了重要的作用。但民辦高校學(xué)生的教育公平問題受到學(xué)者和社會的關(guān)注。實現(xiàn)民辦高校學(xué)生的公平價值，不僅關(guān)系到高等教育和諧發(fā)展，也決定我國民辦高校的可持續(xù)發(fā)展。

一、民辦高校發(fā)展過程中的教育公平問題

瑞典學(xué)者托爾斯頓·胡森對教育公平做了較為全面、系統(tǒng)的闡述。他通過對“平等”和“機(jī)會”的定義來揭示教育公平的內(nèi)涵。平等包括三個方面：一是個體起點(diǎn)的平等，即每個人都有不受任何歧視開始其學(xué)習(xí)生涯的機(jī)會；二是中介性階段的平等，即教育過程中受到平等的對待；三是目標(biāo)的平等，即受教育者的經(jīng)濟(jì)收入水平和參與決策以及其他方面取得更大的平等。三個方面與效率、公正和自我實現(xiàn)三種社會價值相對應(yīng)。胡森的教育均等理論為我們提供了一個分析我國民辦高校學(xué)生教育公平問題的理論框架。起點(diǎn)平等與民辦高校學(xué)生入學(xué)相對應(yīng)，過程公平與民辦高校學(xué)生在校期間所得到的教育服務(wù)質(zhì)量相對應(yīng)，結(jié)果公平與民辦高校學(xué)生就業(yè)和職業(yè)生涯前景相對應(yīng)。而胡森所列舉的“機(jī)會”所包含的變量，大部分體現(xiàn)為民辦高校人才培養(yǎng)質(zhì)量的評價標(biāo)準(zhǔn)。

（一）民辦高校學(xué)生入學(xué)中的公平問題

民辦高校學(xué)生進(jìn)入體現(xiàn)在民辦高校錄取批次設(shè)計和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上。由于民辦高校辦學(xué)資金來于社會資本，政府為民辦高校收費(fèi)設(shè)置了與公辦高校不同的標(biāo)準(zhǔn)，并在高考錄取時將民辦高校和公辦高校放在不同錄取批次，其實質(zhì)是降低了民辦高校學(xué)生進(jìn)入該學(xué)歷檔次的分?jǐn)?shù)標(biāo)準(zhǔn)。民辦高校實行全額收費(fèi)或高收費(fèi)會影響中低收入家庭學(xué)生接受高等教育的機(jī)會，從而加劇了高等教育機(jī)會的不公平。民辦高校學(xué)生付出2～3倍的學(xué)費(fèi)，獲得的是同于甚至低于公辦高校的學(xué)習(xí)條件，這也是一種不公平。

（二）民辦高校學(xué)生培養(yǎng)過程中的公平問題

1.辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足和由此導(dǎo)致的辦學(xué)條件與公辦高校存在差距。劉頌對北京地區(qū)民辦高校的研究表明，北京地區(qū)普通高等學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)支出為33591.5元，而北京地區(qū)民辦大學(xué)學(xué)費(fèi)平均在1.1萬元左右。民辦高校的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)普遍來自于學(xué)費(fèi)收入。也就是說公辦高校和民辦高校的生均經(jīng)費(fèi)相差超過2萬元。經(jīng)費(fèi)緊缺直接制約了民辦高校辦學(xué)條件的改善，影響了民辦高校的教育質(zhì)量。民辦學(xué)校的硬件設(shè)施建設(shè)的整體水平仍然低于公辦學(xué)校。一般民辦高校從總體上看，教學(xué)質(zhì)量不如公辦高校。特別是大多數(shù)民辦高校作為高等職業(yè)技術(shù)院校，對實訓(xùn)教學(xué)設(shè)施的要求很高， 但大多數(shù)設(shè)備陳舊或缺乏，因而其質(zhì)量問題主要表現(xiàn)為實踐技能培訓(xùn)不足。

2.民辦高校師資數(shù)量不足，結(jié)構(gòu)不合理。廣東省公立高校生師比平均為13：1，而民辦高校的比例僅為18∶1。民辦高校老年教師多，年輕教師少；兼職教師多，專職教師少，缺乏專業(yè)的師資力量和獨(dú)立的科研力量。

3.民辦高校在辦學(xué)理念和管理水平上的差距。部分民辦高校功利性較強(qiáng)，導(dǎo)致教學(xué)投入不足、教學(xué)管理不夠嚴(yán)謹(jǐn)、教學(xué)計劃和大綱不齊全、缺少有效的教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控體系等。 目前，民辦高校在內(nèi)部管理上大多數(shù)還是“家族式”“家長式”，缺乏一套嚴(yán)格的法人治理機(jī)制，沒有建立科學(xué)、民主的管理方式和透明的管理制度，缺乏高等教育辦學(xué)的基本理論和先進(jìn)的經(jīng)營理念，使學(xué)校難以獲得可持續(xù)發(fā)展的動力。

4.民辦高校學(xué)生在享受國家資助方面不如公辦高校學(xué)生。一般而言，列入“985 工程”和“211工程”學(xué)校的學(xué)生更容易申請到貸款，高職高專和民辦高校學(xué)生申請貸款的難度還比較大。

（三）民辦高校學(xué)生就業(yè)和職業(yè)發(fā)展中的公平問題

社會大眾對民辦高校的認(rèn)同感不高對民辦高校學(xué)生就業(yè)和職業(yè)發(fā)展具有負(fù)面影響。人們（包括家長、學(xué)生和用人單位）在心理上普遍把公辦普通高校視為正規(guī)的高等教育，而把民辦高校看作非正規(guī)的、較低層次的高等教育。在認(rèn)同學(xué)校文憑方面，社會大眾普遍認(rèn)為民辦高校的文憑含金量不高，畢業(yè)生所獲得的人力資本不夠。這種歧視使得民辦高校文憑的信號功能減弱，使得民辦高校的畢業(yè)生在人才市場上處于弱勢地位。社會大眾認(rèn)為民辦高校的學(xué)生不如公辦高校的學(xué)生， 即使這些學(xué)生已經(jīng)取得了國家承認(rèn)學(xué)歷的文憑。民辦高校給人一種不穩(wěn)定感、不正規(guī)感、不優(yōu)質(zhì)感。受中國文化傳統(tǒng)的影響，民眾很難接納民辦高校這類“草根大學(xué)”，對民辦高校的認(rèn)可度偏低，政府的態(tài)度和民眾的心理交融互攝，相互強(qiáng)化，很難形成一個真正有利于民辦高校健康發(fā)展的社會環(huán)境。

賈東榮就民辦高校畢業(yè)生的就業(yè)質(zhì)量進(jìn)行了研究。此研究用就業(yè)率、人職匹配率、薪酬水平、社會保障、職業(yè)穩(wěn)定性、職業(yè)結(jié)構(gòu)和心理滿意度七個方面來體現(xiàn)就業(yè)質(zhì)量，研究匯總了上述方面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。其中涉及的數(shù)據(jù)和結(jié)論包括：就2009年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，獨(dú)立設(shè)置民辦高校畢業(yè)生平均就業(yè)率低于同類公辦高校，專業(yè)對口率明顯低于普通本科院校和高職高專院校的平均水平，民辦高校畢業(yè)生半年后平均收入高于全國非示范性高職高專院校的平均水平，低于全國示范性高職高專院校的平均水平。近幾年，民辦高校畢業(yè)生主要在民營和個體企業(yè)就業(yè)，從事中高級管理和技術(shù)、輔助技術(shù)工作的學(xué)生的比例低于全國平均水平，民辦高校畢業(yè)生就業(yè)結(jié)構(gòu)不如同類公辦高校的畢業(yè)生。民辦高校學(xué)生的教育公平問題是由政府對民辦高校的定位和管理體制造成的，解決民辦高校學(xué)生教育公平問題依靠政府對民辦高校管理政策的調(diào)整，同時應(yīng)加大對民辦高校學(xué)生的資助力度。

二、民辦高校的管理政策

本研究中，將不涉及資金支持的政府對民辦高校的管理制度，包括對民辦高校進(jìn)行分類管理、建立辦民高校辦學(xué)水平認(rèn)證制度和調(diào)整部分民辦高校招生錄取批次。這些政策有助于促進(jìn)民辦高校之間的競爭，提高優(yōu)質(zhì)民辦高校的社會聲譽(yù)，并成為對民辦高校資助的依據(jù)。

（一）對民辦高校進(jìn)行分類管理

對民辦高校進(jìn)行分類管理已經(jīng)在政策上得到確認(rèn)并在實踐中有序推進(jìn)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”“開展對營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理試點(diǎn)”。上海、浙江、陜西等省市已經(jīng)開始進(jìn)行民辦教育分類管理試點(diǎn)。

筆者認(rèn)為，實行民辦高校的分類管理為民辦高校的性質(zhì)界定創(chuàng)造了條件，可以將非營利性民辦高校登記為事業(yè)單位法人，將營利性民辦高校登記為企業(yè)單位法人。在此基礎(chǔ)上，確立各自的法律地位和應(yīng)享受的優(yōu)惠政策。對非營利性民辦高校應(yīng)加大扶持和資助的力度，對營利性民辦高校應(yīng)加強(qiáng)規(guī)范管理。通過實施高水平公益性民辦高校建設(shè)工程，促進(jìn)一部分民辦高校進(jìn)入名校和示范校行列，帶動整個民辦高校發(fā)展。

民辦教育的分類應(yīng)遵循自愿和政府審核兩大原則。由舉辦者和出資者申請采用營利性還是非營利性辦學(xué)方式，政府相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核并進(jìn)行登記注冊。對分類院校要定期進(jìn)行審查，對不符合非營利性條件的學(xué)校進(jìn)行變更和調(diào)整。

（二）建立民辦高校辦學(xué)水平認(rèn)證制度

民辦高校辦學(xué)水平認(rèn)證制度具有三個方面的意義：一是向社會提供可靠的民辦高校辦學(xué)信息，從而提高學(xué)生和家長選擇教育服務(wù)的效率和效益；二是為對民辦高校進(jìn)行分類管理、招生錄取批次確定提供依據(jù)；三是依靠社會輿論的力量促使民辦高校努力提高自身質(zhì)量，推動民辦高校辦學(xué)質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)。

《關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》（教高[2012]4號）明確了高等教育質(zhì)量評估制度。提出加強(qiáng)分類評估、分類指導(dǎo)，堅持管辦評分離的原則，建立以高校自我評估為基礎(chǔ)，以教學(xué)基本狀態(tài)數(shù)據(jù)常態(tài)監(jiān)測、院校評估、專業(yè)認(rèn)證及評估、國際評估為主要內(nèi)容，政府、學(xué)校、專門機(jī)構(gòu)和社會多元評價相結(jié)合的教學(xué)評估制度。根據(jù)上述文件精神，開展民辦院校評估屬于院校評估的一種，具體可以采取如下兩種方式：

一是由教育部評估中心負(fù)責(zé)組織實施。教育部評估中心制定評估標(biāo)準(zhǔn)，評估標(biāo)準(zhǔn)掌握在高于同層次民辦高校的平均水平，評估通過院?？墒谟琛皟?yōu)秀民辦本科院?！被颉皟?yōu)秀民辦高職院?！薄Ｔ敢饨邮茉u估高校提出申請，教育部評估中心負(fù)責(zé)組織實施。評估結(jié)果由教育部評估中心發(fā)布。

二是由教育部評估中心委托事業(yè)單位、社會團(tuán)體作為第三方評估機(jī)構(gòu)對民辦高校辦學(xué)水平進(jìn)行評價。評價方式借鑒國外大學(xué)排行榜形式，定期公布全國所有民辦高校排行榜。

（三）調(diào)整部分民辦高校招生錄取批次

全國大多數(shù)省份和大部分民辦高校的錄取批次放在同一辦學(xué)層次的公辦高校后一個批次。這種制度設(shè)計產(chǎn)生三個負(fù)面影響：一是民辦高校生源質(zhì)量受到限制，從而制約了民辦高校辦學(xué)質(zhì)量的提高；二是使社會對民辦高校及其畢業(yè)生形成不良認(rèn)知；三是不利于民辦高校與公辦高校之間的生源競爭。

當(dāng)部分民辦高校辦學(xué)水平超過同層次的部分公辦院校時，就形成了部分達(dá)到公辦高校分?jǐn)?shù)的同學(xué)愿意支付民辦高校學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)就讀優(yōu)質(zhì)民辦高校的可能性。這部分優(yōu)質(zhì)辦民高校與公辦高校在同一錄取批次招生成為可能。2009年，陜西省將9所民辦高校在陜的全部或部分計劃放到二本招生。2011 年，山東省和福建省取消“本三批”，將原先設(shè)在本三批的招生院校與本科二批的招生院校合并到新的本科二批進(jìn)行招生。上述調(diào)整為民辦高校取得優(yōu)質(zhì)生源和教學(xué)質(zhì)量“良性互動”創(chuàng)造了條件，但對部分民辦高校而言，可能產(chǎn)生生源短缺問題。從兩省本科二批的實際投檔情況看，一次性完成招生計劃的民辦高校幾乎很少，絕大多數(shù)高校生源缺口很大。

筆者認(rèn)為，從高等教育結(jié)構(gòu)優(yōu)化和民辦高校發(fā)展的現(xiàn)實出發(fā)，對民辦高校錄取批次的調(diào)整應(yīng)當(dāng)平穩(wěn)進(jìn)行，即在保留民辦高校錄取批次的前提下，將部分優(yōu)質(zhì)民辦高校納入公辦高校錄入批次，哪些學(xué)?？梢赃M(jìn)入公辦高校批次招生，要根據(jù)民辦高校辦學(xué)水平認(rèn)定結(jié)果而定。

三、對民辦高校學(xué)生的資助政策

民辦高校學(xué)生的公平價值的實現(xiàn)最終取決于政府對民辦高校學(xué)生的資助。政府應(yīng)當(dāng)采取各種措施對民辦高校學(xué)生進(jìn)行直接資助和間接資助，前者指設(shè)立對民辦高校學(xué)生的專項資助，后者包括對民辦高校資助和對民辦高校教師的資助?？紤]到財政條件限制和資助的合理性，應(yīng)根據(jù)民辦高校類別、民辦高校辦學(xué)水平認(rèn)證結(jié)果、民辦高校招生錄取批次采取不同的資助措施和資助力度。各類資助政策與管理政策的關(guān)聯(lián)見下圖。

（一）設(shè)立對民辦高校學(xué)生的專項資助

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系的意見》（國發(fā)[2007]13號）文件，國家調(diào)整了對家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的資助政策，民辦學(xué)校被納入資助體系，從而解決了民辦高校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的資助的“國民待遇”問題。由于民辦高校學(xué)生學(xué)費(fèi)遠(yuǎn)高于公辦高校，從解決教育公平出發(fā)，對民辦高校學(xué)生的資助應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)“超國民待遇”，即設(shè)立對民辦高校學(xué)生的專項資助，通過公共財政資金轉(zhuǎn)移支付方式，由政府直接補(bǔ)償民辦高校學(xué)生部分教育成本，實現(xiàn)民辦高校學(xué)生部分教育成本的政府分擔(dān)。

政府直接補(bǔ)償民辦高校學(xué)生部分教育成本具有法律依據(jù)。我國《民辦教育促進(jìn)法》將民辦教育確定為公益性事業(yè)，明確了設(shè)立政府專項資金支持民辦教育。從我國現(xiàn)實出發(fā)，政府直接補(bǔ)償?shù)脑瓌t應(yīng)堅持相應(yīng)成本的補(bǔ)償而不是全成本的分擔(dān)，根據(jù)政府財力和教育發(fā)展戰(zhàn)略來進(jìn)行適度的成本分擔(dān)和補(bǔ)償。在具體的分擔(dān)方式上，部分學(xué)者提出了借鑒國外模式，采用教育券方式。

筆者建議，可以根據(jù)政府的財政情況首先針對部分民辦高校學(xué)生進(jìn)行專項資助，比如先對與公辦高校同批次錄取的民辦高校學(xué)生進(jìn)行專項資助。隨著政府財政經(jīng)費(fèi)增長逐步擴(kuò)大資助范圍和提高資助水平，實現(xiàn)部分或全部補(bǔ)償辦民高校學(xué)生與公辦高校學(xué)生的學(xué)費(fèi)差額。這與民辦高校學(xué)生收費(fèi)制度確立的基礎(chǔ)相一致，保持了政策的連續(xù)性，并最終實現(xiàn)高等教育的公平性。

（二）加大對民辦高校的財政資助

對民辦高校的財政資助包括經(jīng)費(fèi)資助和政策扶持兩大類。經(jīng)費(fèi)資助包括“一般性補(bǔ)助”和“特別補(bǔ)助”兩種?！耙话阈匝a(bǔ)助”是一種根據(jù)學(xué)生的數(shù)量來確定的高校經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助?！疤貏e補(bǔ)助”則是一種用于扶持特色教育研究的補(bǔ)助，如科研項目資助、實驗室項目資助等。與一般性補(bǔ)助相比較，特別補(bǔ)助更傾向于推動大學(xué)的變革、教育技術(shù)的進(jìn)步。就目前我國民辦高校財政資助的實踐看，部分省級地方政府推出一些特別補(bǔ)助和間接扶持政策，如稅收優(yōu)惠、獎勵政策，以及建立民辦教育發(fā)展基金，而一般性補(bǔ)助幾乎沒有實施。總體而言，政府對民辦高校的資助力度有限。在我國現(xiàn)有國情下，應(yīng)本著效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，以區(qū)分營利性民辦高校和非營利性民辦高校為前提，對非營利性民辦高校提供相當(dāng)于公辦高校標(biāo)準(zhǔn)一定比例的“生均撥款”，同時，加大稅收優(yōu)惠等政策扶持的力度。

（三）建立對民辦高校教師的資助體系

我國民辦高校的教師隊伍一般由退休教師、兼課教師、社會招聘教師三部分構(gòu)成。外聘退休教師的資源日益稀缺，并且適應(yīng)新需求時易反應(yīng)“失靈”；兼職教師隊伍流動性強(qiáng)、穩(wěn)定性差，專業(yè)建設(shè)和規(guī)范體系難以保證。社會招聘的年輕專職教師，教學(xué)經(jīng)驗和實踐能力都顯不足。這種教師隊伍結(jié)構(gòu)情況，為民辦高校的可持續(xù)發(fā)展帶來了許多不穩(wěn)定的因素。

政府對民辦高校教師的資助可以從以下三個方面著手：一是培訓(xùn)、科研立項、職稱評定等方面與公辦高校教師同等對待；二是設(shè)立對民辦高校教師的專項資助，如上海市政府啟動對民辦高校教師的專項科研立項；三是解決民辦高校教師的編制問題。對民辦高校聘用的部分教師，其中年齡、學(xué)術(shù)水平達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，由省級教育行政部門按照公辦高校教師的管理體制予以聘用，然后派往所在民辦高校任教，即將經(jīng)費(fèi)劃撥轉(zhuǎn)換為師資供給，以此方式為民辦高校保留一批骨干教師。這種師資供給僅限非營利性民辦高校。

根據(jù)我國民辦高校的管理體制，民辦高校管理政策和財政資助政策制定和實施主體主要為省級人民政府?？傊?，民辦高校自身的發(fā)展，民辦高校在整個高等教育中地位的變化，以及政府財政狀況的改善，為民辦高校管理政策和資助政策調(diào)整提供了基礎(chǔ)。當(dāng)這些政策逐步得以實現(xiàn)之時，民辦高校學(xué)生公平價值和民辦高校的可持續(xù)問題就得到了解決。

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