走向善治：基層社會管理創(chuàng)新的價值要義

李向前

【摘要】基層社會管理是人類社會管理的重要一環(huán)，是歷代管理者都必須面對的一個課題。進(jìn)入新世紀(jì)，我國進(jìn)入了以社會建設(shè)為重點的新階段，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理是加強(qiáng)社會建設(shè)的重要內(nèi)容，在新形勢下構(gòu)建中國特色社會管理體制的過程，其本質(zhì)就是傳統(tǒng)“管理”向現(xiàn)代“治理”轉(zhuǎn)變，最終走向“善治”的過程。

【關(guān)鍵詞】基層社會管理 管理創(chuàng)新 治理 善治

我國基層社會管理的演進(jìn)

中國疆域廣闊、人口眾多，如何進(jìn)行有效組織管理，是歷代管理者都必須面對的一個課題。為加強(qiáng)基層社會管理，我國歷代都采取了各種治理方式，如郡縣制、什伍制、保甲制等，其中保甲制度是我國封建社會長期采用的一種基層管控手段，其核心就是將“戶”（家庭）作為社會管理的基本單元，由此構(gòu)筑起封建王朝對全國有力的監(jiān)控組織管理。

新中國成立后，基層社會行政網(wǎng)絡(luò)相對薄弱，需要強(qiáng)化政府在基層社會的行政網(wǎng)絡(luò)來填補(bǔ)。在此背景下，單位制與街居制這兩個由政府派生出的基層社會網(wǎng)絡(luò)承擔(dān)起了基層社會管理的職能：“單位”負(fù)責(zé)分配和管理的對象是在職職工和離退休干部，“街居”系統(tǒng)的工作對象是無業(yè)者和退休工人。在城市，我國普遍采取了單位制這種特殊的組織形式，單位不僅僅是專業(yè)化的工作場所，而且是一種負(fù)責(zé)把居民家庭和社會生活以及政治管理統(tǒng)合在一起的社會組織和空間組織，單位制逐步成為了我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會體制的基礎(chǔ)。

與單位制相配套的城市基層管理，目的是加強(qiáng)對單位以外人群的管理。1954年我國通過了《城市街道辦事處組織條例》以及《城市居民委員會組織條例》，街道、居委會組織開始在我國城市普遍設(shè)立，標(biāo)志著我國初步構(gòu)建起了以市、市轄區(qū)、街道辦事處為主體的國家行政力量和以居民委員會為主體的居民自治力量相結(jié)合的城市基層管理體制。

十一屆三中全會以來，我國堅持改革開放基本國策，逐步推進(jìn)計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。由于傳統(tǒng)的單位制管理造成了企業(yè)包袱沉重，缺乏生產(chǎn)積極性和競爭力，所以很多傳統(tǒng)的“單位”都按照“政企分開”、“社企分開”的原則和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，輕裝上陣轉(zhuǎn)變成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體，“單位辦社會”的做法被徹底否定，“單位”原來承擔(dān)的許多社會化功能逐步回歸社會。在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，原來“街居制”承擔(dān)的傳統(tǒng)的“弱勢群體”服務(wù)對象越來越與社會需求不相適應(yīng)，社區(qū)制在其背景下應(yīng)運而生。

雖然社會主義制度下的基層社會管理與我國歷史上的基層社會管理在本質(zhì)上是不相同的，但其在管理的形式上都注重以自治形態(tài)來推進(jìn)，這一點卻是共同的。

新時期基層社會管理創(chuàng)新需要理念先行

社會管理創(chuàng)新是加強(qiáng)社會建設(shè)的必然要求。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，綜合國力極大提高，人民生活普遍改善。然而，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大成就的過程中，特別是20世紀(jì)90年代中期以后，各種社會問題、社會矛盾、社會沖突也在增加。從某種意義上講，當(dāng)前中國社會是一個發(fā)展迅速、變化劇烈的“問題社會”，老問題還沒有解決，新問題就開始生發(fā)并接踵而來，一些問題缺乏解決的有效手段。

從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段性變化規(guī)律來看，中國已經(jīng)進(jìn)入發(fā)展的新時期，加強(qiáng)社會建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展已成為新時期面臨的主要任務(wù)。我們黨對中國社會轉(zhuǎn)型的認(rèn)識日益清晰，在黨的十七大通過的《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》中，將社會建設(shè)納入社會主義事業(yè)的總體布局，這是我們對中國特色社會主義事業(yè)的新認(rèn)識、新概括，標(biāo)志著我國進(jìn)入了社會轉(zhuǎn)型的新階段，即以社會建設(shè)為重點的新階段。

當(dāng)前，社會體制與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問題日益顯現(xiàn)，如社會結(jié)構(gòu)不盡合理、社會服務(wù)體系不夠健全、社會組織體系有待完善等，這需要加快推進(jìn)社會體制改革，創(chuàng)新社會管理體制，從整體上加強(qiáng)社會建設(shè)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，推動社會主義和諧社會建設(shè)。

創(chuàng)新社會管理需要樹立“治理”理念。當(dāng)前，我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時也面臨不同以往的風(fēng)險和挑戰(zhàn)?，F(xiàn)行的社會管理在體制、機(jī)制上都還難以完全應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)的社會矛盾。社會管理創(chuàng)新需要改變過去慣用的以政府的單一主體、以單位管理為主要載體、以行政辦法為主要手段、以管控壓罰為主要目的的傳統(tǒng)模式，逐步向政府行政管理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治管理良性互動，社區(qū)管理與單位管理有機(jī)結(jié)合，多種手段綜合運用，管理與服務(wù)融合，有序與活力統(tǒng)一的多元治理、共建共享的新模式轉(zhuǎn)變，最終構(gòu)建起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化以及社會和諧要求相適應(yīng)的中國特色社會管理體制。

構(gòu)建中國特色社會管理體制的過程，其實就是傳統(tǒng)“管理”向現(xiàn)代“治理”相轉(zhuǎn)變的過程。全球治理委員會對“治理”提出了全新的闡釋：治理是各種公共的或私人的個人或機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。治理有四大特征：治理既非一套規(guī)則，也非一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制而是協(xié)調(diào)；治理主體既有公共部門，也有私人部門；治理是持續(xù)的互動，而不是一種正式的制度。

作為一種新的社會管理方式，治理與傳統(tǒng)的“管理”相比，首先是拓寬了權(quán)威的來源基礎(chǔ)，權(quán)威不再僅僅來源于法令法規(guī)，還可以來自公民的認(rèn)同和共識。其次拓寬了權(quán)威的來源部門，即權(quán)威不再僅僅來源于政府機(jī)構(gòu)，還可以來自私人機(jī)構(gòu)。最后擴(kuò)寬了權(quán)力的運行方向，即權(quán)力不再僅僅以自上而下的單一方向運行，還可以是上下互動式的運行。

走向善治是創(chuàng)新基層社會管理的價值要義

善治的涵義。治理的最高標(biāo)準(zhǔn)、理想狀態(tài)是達(dá)到“善治”，這是基層社會管理創(chuàng)新的價值要義?！吧浦尉褪鞘构怖孀畲蠡纳鐣芾磉^程”。善治的本質(zhì)特征就在于它是廣大人民群眾對社會生活的合作管理，是國家管理與社會協(xié)同的最佳狀態(tài)。從善治的主要特征而言，其在主體上是“善者治理”，在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用的政府，更應(yīng)是公開公平公正的治理者，實現(xiàn)社會公眾福利最大化；善治在方式上是“善于治理”，這不是建立在單方基礎(chǔ)上的行政命令，而強(qiáng)調(diào)建立在現(xiàn)代平等契約基礎(chǔ)上的良性互動和合作；善治在結(jié)果上是“善態(tài)治理”，即多元和諧的社會狀態(tài)，社會中出現(xiàn)各種利益矛盾沖突能通過社會機(jī)制化解，達(dá)到“和而不同”的社會美妙狀態(tài)。

善治具有如下基本要素：一是合法性。這里的“法”強(qiáng)調(diào)的是人們內(nèi)心所認(rèn)可的權(quán)威、秩序、規(guī)則。二是透明性。政治透明是善治的重要內(nèi)容，政治信息的公開化，既是保障公民知情權(quán)的基礎(chǔ)，也是公民有效參與公共決策、監(jiān)督過程的重要環(huán)節(jié)。三是責(zé)任性。每個社會主體對自己的行為應(yīng)負(fù)責(zé)，尤其是掌握著社會公共資源的管理機(jī)構(gòu)、管理者，由于承擔(dān)了一定職務(wù)所以必須履行一定的職能和義務(wù)。四是法治。憲法、法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。五是回應(yīng)?；貞?yīng)要求公共管理機(jī)構(gòu)和人員必須對公民的要求作出及時的負(fù)責(zé)任的反應(yīng)。六是有效。這主要指管理的效率，在投入一定的情況下，通過合理設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，科學(xué)規(guī)范管理流程，降低管理成本，使產(chǎn)出最大化。七是參與。公民的參與程度越高，善治的程度就越高。八是穩(wěn)定。這包括政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、社會的穩(wěn)定。九是廉潔。這就要求政府官員奉公守法，公職人員不以自己的職權(quán)徇私舞弊。十是公正。就是公民在政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利上均享有平等的權(quán)利。

善治實際上是國家的權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的社會管理過程，在此過程中，公民廣泛參與，政府與各級各類社會組織有效合作、良性互動，以實現(xiàn)社會公共利益最大化。善治需要政府與社會的良性互動，從全社會范圍看，善治離不開政府，更離不開公民，只有形成一個健全和發(fā)達(dá)的市民社會，才有可能實現(xiàn)真正的善治。

走向善治的切入點。一是厘清政府、市場、社會間的職責(zé)。改革開放30多年來，中國社會正從總體性社會逐步向政府、市場和社會分離形成多元化社會格局轉(zhuǎn)變。政府與社會、政府與群眾、政府與市場的關(guān)系都已發(fā)生深刻的變化，傳統(tǒng)意義上的政府行政行為已不能很好地適應(yīng)建立完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社會管理格局的要求。面對多元社會的需求，中國的行政體制也需逐步從行政全能型政府轉(zhuǎn)向政社分離，把政府行政職能與社會的自我管理職能分開，使得社會能夠自我組織、自我規(guī)范并不斷產(chǎn)生社會運作的活力。

二是完善參與機(jī)制。公民廣泛參與政治管理，實現(xiàn)政府與公民的積極有效的合作，這是當(dāng)前推進(jìn)善治的重要內(nèi)容。這需要公民必須擁有足夠的政治權(quán)力參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，從而與政府一道共同形成公共權(quán)威和公共秩序，而民主政治就是保證公民享有充分自由和平等的政治權(quán)力的現(xiàn)實機(jī)制。沒有民主，善治便不能存在。公民的知情權(quán)、選擇權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)都需要通過民主方式來實現(xiàn)。

三是有序培育發(fā)展規(guī)范社會組織。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，原來由政府包攬的經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)將部分交由社會組織承擔(dān)，政府面臨著對社會組織有序培育發(fā)展和依法監(jiān)督管理兩大任務(wù)。這需轉(zhuǎn)變、規(guī)范和完善政府對社會組織的行政管理職能，從公益服務(wù)的惟一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸ＷC者，從直接擁有和管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ㄒ?guī)劃規(guī)則和監(jiān)督評估。這既要大力培育服務(wù)類社會組織，引導(dǎo)其為社會提供更多服務(wù)，以滿足人民日益增長的需求；也要加強(qiáng)對社會組織的監(jiān)管，保證社會有序，保持社會穩(wěn)定。

【作者為成都理工大學(xué)副教授】

責(zé)編/張蕾