退耕還林工程碳匯生態(tài)效益補(bǔ)償研究

任靜 余勁

摘要：退耕還林工程的實(shí)施是應(yīng)對(duì)全球氣候變化、實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)利用目標(biāo)的一項(xiàng)重要舉措。通過(guò)對(duì)目前退耕還林工程生態(tài)效益補(bǔ)償問(wèn)題研究現(xiàn)狀的闡述，分析了退耕還林工程進(jìn)入“后補(bǔ)貼時(shí)代”以來(lái)的研究成果并指出了不足之處；同時(shí)基于碳匯交易的視角對(duì)現(xiàn)有生態(tài)效益補(bǔ)償模式進(jìn)行了評(píng)述，為實(shí)現(xiàn)由政府補(bǔ)償轉(zhuǎn)換為市場(chǎng)化補(bǔ)償，提出了不斷探索適合“后補(bǔ)貼時(shí)代”生態(tài)效益補(bǔ)償新模式構(gòu)建的建議，以期鞏固退耕還林工程的有效成果，解決農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展；并對(duì)該領(lǐng)域未來(lái)的研究趨勢(shì)進(jìn)行了展望。

關(guān)鍵詞：退耕還林工程；碳匯；生態(tài)補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2013）08-1749-03

1999年試點(diǎn)啟動(dòng)的退耕還林工程已為維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全發(fā)揮了巨大作用；2007年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》，標(biāo)志著退耕還林工程進(jìn)入了“后補(bǔ)貼時(shí)代”。新時(shí)期下的補(bǔ)償政策延長(zhǎng)了補(bǔ)助期，同時(shí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)減為前一階段的50%。補(bǔ)償問(wèn)題對(duì)退耕還林工程的實(shí)施和效果鞏固具有重大意義，就近年來(lái)專家學(xué)者對(duì)退耕還林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的研究和觀點(diǎn)進(jìn)行了梳理和評(píng)述，并對(duì)如何進(jìn)一步完善“后補(bǔ)貼時(shí)代”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以及開(kāi)展區(qū)域?qū)用娴奶紖R交易進(jìn)行了展望。

1 退耕還林生態(tài)效益補(bǔ)償問(wèn)題研究現(xiàn)狀

支玲等[1]分別以云南省會(huì)澤縣和貴州省清鎮(zhèn)市為例，通過(guò)實(shí)地調(diào)研，考察分析了退耕還林工程對(duì)退耕農(nóng)戶的影響。結(jié)果表明，退耕還林工程的實(shí)施一方面提高了退耕農(nóng)戶的收入，但同時(shí)加強(qiáng)了農(nóng)民對(duì)國(guó)家政策的依賴性。龐淼[2]以四川退耕還林區(qū)為例分析，認(rèn)為后退耕還林時(shí)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)降低影響農(nóng)戶對(duì)工程的滿意程度，且第二輪退耕補(bǔ)貼周期后林木收益可期，退耕農(nóng)戶尤為關(guān)注的林木采伐利用問(wèn)題不容回避。劉震等[3]通過(guò)對(duì)黃土高原地區(qū)陜西吳起、定邊及甘肅華池的調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，分別運(yùn)用收入增長(zhǎng)法及征地法確定更為合理的退耕還林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其補(bǔ)償年限。于金娜等[4]建立了碳匯效益函數(shù)，并將其納入土地期望收益模型，計(jì)算出林木最優(yōu)輪伐期，然后以黃土高原常見(jiàn)退耕樹(shù)種刺槐為例進(jìn)行實(shí)證模擬，認(rèn)為現(xiàn)有退耕年限較為合理，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。邱威等[5]在研究森林碳匯服務(wù)物理關(guān)系的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)該建立與之相應(yīng)的市場(chǎng)化機(jī)制，并從供求雙方、價(jià)格機(jī)制、交易成本和政府的作用等幾個(gè)方面對(duì)森林碳匯市場(chǎng)的構(gòu)建進(jìn)行了初步探討。張樹(shù)川等[6]研究分析了退耕還林（草）工程中的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，認(rèn)為中國(guó)當(dāng)前的補(bǔ)償政策缺乏以農(nóng)民為主體的深入和系統(tǒng)的思考，應(yīng)更全面深入地關(guān)注農(nóng)戶的生計(jì)，讓“農(nóng)民的知識(shí)”發(fā)揮創(chuàng)造性作用；在補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)應(yīng)考慮解決“三農(nóng)”問(wèn)題的系統(tǒng)方案，并由中央、地方、社會(huì)等多方共同協(xié)調(diào)合作完成。

在生態(tài)補(bǔ)償資金的籌措方面，邊玉花等[7]認(rèn)為單純的政府“直補(bǔ)”力量有些不足，也不能從根本上鞏固退耕還林成果，建議利用退耕還林過(guò)程中的商業(yè)機(jī)會(huì)、經(jīng)濟(jì)政策、土地使用權(quán)等吸引廣大的社會(huì)力量參與投資，將退耕區(qū)或沙區(qū)建設(shè)成為其原材料生產(chǎn)基地，帶動(dòng)農(nóng)（牧）民致富，進(jìn)一步鞏固退耕還林成果，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏。樊新剛等[8]通過(guò)對(duì)寧南山區(qū)退耕還林的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，提出了建立生態(tài)銀行籌集資金等完善補(bǔ)償機(jī)制的模式。劉慶博等[9]提出，除了可來(lái)源于國(guó)家補(bǔ)償、區(qū)域補(bǔ)償和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償之外，通?？梢圆捎冒l(fā)行國(guó)債、建立生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償基金、開(kāi)征生態(tài)補(bǔ)償稅、建立生態(tài)銀行等渠道進(jìn)行融資。宋莎[10]提到，國(guó)外在生態(tài)效益補(bǔ)償方面做的比較有特色的如美國(guó)、巴西和哥斯達(dá)黎加等國(guó)家，其主要的經(jīng)驗(yàn)是利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段確定生態(tài)效益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和多元化的資金籌措渠道。

專家學(xué)者對(duì)退耕還林補(bǔ)償資金的籌集提出了建議?？偨Y(jié)出兩種生態(tài)效益的補(bǔ)償方式，即政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償。中國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償方式主要為政府補(bǔ)償，基本依靠國(guó)家財(cái)政撥款進(jìn)行補(bǔ)貼，主要原因是市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展尚不成熟，因此要將傳統(tǒng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的“輸血型”補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂邪l(fā)展能力的“造血型”補(bǔ)償。建立和完善退耕還林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民和相關(guān)部門參與生態(tài)建設(shè)的積極性、鞏固退耕還林成果、持續(xù)開(kāi)展退耕還林工程具有重要意義。林業(yè)生態(tài)效益是一種外部性很強(qiáng)的純公共物品，如何利用現(xiàn)有資源拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金融資渠道、創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、建立長(zhǎng)效增收機(jī)制是該領(lǐng)域未來(lái)的研究趨勢(shì)。

2 基于碳匯的退耕還林生態(tài)效益補(bǔ)償研究

早在20世紀(jì)80年代，氣候變化問(wèn)題已經(jīng)引起國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的簽署，標(biāo)志著人類開(kāi)始為應(yīng)對(duì)氣候變化而共同行動(dòng)；在1997年《京都議定書》中制定了3種機(jī)制，其中的清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）是指發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家通過(guò)開(kāi)展項(xiàng)目合作向發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù)，將項(xiàng)目所實(shí)現(xiàn)的溫室氣體減排量，用于完成發(fā)達(dá)國(guó)家的減排指標(biāo)。據(jù)CDM執(zhí)行委員會(huì)（EB）統(tǒng)計(jì)，截至2012年10月，中國(guó)共有2 462個(gè)CDM項(xiàng)目成功注冊(cè)，占東道國(guó)注冊(cè)項(xiàng)目總數(shù)的50.99%；預(yù)計(jì)產(chǎn)生的二氧化碳年減排量共計(jì)約43 810萬(wàn)t，占東道國(guó)注冊(cè)項(xiàng)目預(yù)計(jì)年減排總量的64.97%。

2.1 退耕還林碳匯效益評(píng)價(jià)

楊藝淵等[11]采用生物量的方法，以實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，分析探討了新疆塔城地區(qū)實(shí)施退耕還林工程以來(lái)第一輪補(bǔ)助到期后生態(tài)林所獲得的碳匯效益，確定了由生物量轉(zhuǎn)換為碳儲(chǔ)量的轉(zhuǎn)換系數(shù)，并估算了新疆退耕還林的碳匯效益。陳先剛等[12]收集了云南省2000-2006年各類退耕還林面積和樹(shù)種數(shù)據(jù)，并根據(jù)云南省森林資源清查中的人工林生長(zhǎng)估算不同情景下的林木生物質(zhì)碳儲(chǔ)量及其變化，最后得出退耕地造林林木生物質(zhì)碳儲(chǔ)量占云南省退耕還林工程林木生物質(zhì)碳儲(chǔ)量的33%～41%的結(jié)論。焦樹(shù)林等[13]通過(guò)對(duì)2000-2006年紅楓湖流域內(nèi)退耕還林工程實(shí)施情況的調(diào)查，對(duì)林區(qū)內(nèi)主要的7種林木的碳凈儲(chǔ)量進(jìn)行初步估算，通過(guò)對(duì)森林各樹(shù)種蓄積量的預(yù)測(cè)，并根據(jù)模型估算未來(lái)10年紅楓湖流域的森林碳儲(chǔ)總量，依此計(jì)算其經(jīng)濟(jì)效益，結(jié)果顯示固碳的經(jīng)濟(jì)效益十分可觀。

通過(guò)以上學(xué)者的研究結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，退耕還林地有巨大的碳匯儲(chǔ)量，且具有很大的經(jīng)濟(jì)效益。但在研究過(guò)程中普遍認(rèn)為由于退耕還林地大多實(shí)施林農(nóng)或林草間作，鑒于此類林地退耕前均有植被覆蓋，視同其碳儲(chǔ)量沒(méi)有變化，故在對(duì)退耕還林地進(jìn)行碳匯效益估算與評(píng)價(jià)時(shí)僅計(jì)算林分的碳儲(chǔ)量。而許明祥等[14]通過(guò)研究黃土丘陵區(qū)土壤有機(jī)碳固存對(duì)退耕還林（草）的時(shí)空響應(yīng)特征，分析了退耕還林（草）對(duì)土壤有機(jī)碳的短期影響和長(zhǎng)期效應(yīng)，結(jié)果表明，相對(duì)于坡耕地而言，退耕還林和退耕撂荒具有顯著的土壤碳增匯效應(yīng)，而退耕還草、退耕還果沒(méi)有明顯土壤碳增匯效應(yīng)?！翱夏醽嗈r(nóng)業(yè)碳項(xiàng)目”在2011年投入運(yùn)轉(zhuǎn)，該項(xiàng)目不僅是非洲啟動(dòng)土地碳信用額的開(kāi)端，同時(shí)也為全球碳核算方法創(chuàng)造了新模式。此外，芝加哥氣候交易所的土壤碳抵消交易也表明土壤固碳項(xiàng)目具有很大的發(fā)展前景。

2.2 退耕還林區(qū)域碳匯交易補(bǔ)償模式

曹超學(xué)等[15]以碳匯為生態(tài)指標(biāo)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，對(duì)云南省實(shí)施退耕還林工程的129個(gè)縣（區(qū)）進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并以此結(jié)果為基礎(chǔ)將各縣（區(qū)）劃分為3個(gè)等級(jí)，建議對(duì)不同等級(jí)的退耕還林區(qū)實(shí)施差異化生態(tài)補(bǔ)償，意在尋求相對(duì)公平的差異化補(bǔ)償方式；同時(shí)提出應(yīng)開(kāi)發(fā)出操作可行的碳匯計(jì)量及監(jiān)測(cè)技術(shù)，為生態(tài)補(bǔ)償提供更加科學(xué)的依據(jù)的觀點(diǎn)。朱廣芹等[16]提出了從區(qū)域碳匯交易角度進(jìn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)脑O(shè)想，分析了其適用性，并從補(bǔ)償原則、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償治理4個(gè)方面構(gòu)建了基于區(qū)域碳匯交易的森林生態(tài)效益補(bǔ)償模式。在補(bǔ)償方式方面，拓展了政府補(bǔ)償?shù)姆绞剑J(rèn)為可以采取生態(tài)補(bǔ)償基金的做法：首先計(jì)算出全國(guó)碳源與碳匯的差值，并以此為基線，超出均值的省份按所占比例繳納森林生態(tài)效益補(bǔ)償金，低于均值的省份按照所占比例獲取森林生態(tài)效益補(bǔ)償金。此外，還提出了兩種基于區(qū)域碳匯交易的森林生態(tài)效益市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)男问剑阂皇菂^(qū)域?qū)用娴纳痔紖R交易；二是區(qū)域之間林業(yè)CDM碳匯項(xiàng)目。楊水清等[17]通過(guò)對(duì)云南騰沖造林項(xiàng)目碳匯試點(diǎn)案例的分析，指出了項(xiàng)目的特點(diǎn)與存在的問(wèn)題，并給出了在森林碳匯貿(mào)易項(xiàng)目建設(shè)中如何發(fā)揮政府作用的幾點(diǎn)建議。陳沖影[18]以全球第一個(gè)正式注冊(cè)的 CDM 森林碳匯項(xiàng)目（廣西珠江流域再造林項(xiàng)目）為研究對(duì)象，采用參與式農(nóng)村調(diào)研法分析了森林碳匯項(xiàng)目的運(yùn)行機(jī)制及其對(duì)農(nóng)戶生計(jì)的影響，結(jié)果表明，森林碳匯項(xiàng)目從5個(gè)方面提高了農(nóng)戶收入的同時(shí)，也在5個(gè)方面造成了農(nóng)戶權(quán)利的損失。何英等[19]認(rèn)為國(guó)際森林碳匯交易市場(chǎng)發(fā)展迅速，而中國(guó)森林碳匯交易市場(chǎng)起步較晚，森林碳匯交易市場(chǎng)還處在建立和發(fā)展階段，但具有較大的潛力，并且中國(guó)社會(huì)政治穩(wěn)定是森林碳匯交易順利進(jìn)行的保證，森林發(fā)展空間大，森林固碳能力增長(zhǎng)潛力大，開(kāi)展森林碳匯項(xiàng)目具有許多優(yōu)勢(shì)。譚志雄[20]通過(guò)借鑒當(dāng)前國(guó)際碳排放權(quán)和森林碳匯市場(chǎng)交易模式，立足中國(guó)國(guó)情，提出了森林碳匯自愿交易模式和約束交易模式，并從市場(chǎng)交易要素、市場(chǎng)運(yùn)行模式等方面對(duì)森林碳匯市場(chǎng)構(gòu)建進(jìn)行了分析，最后提出了森林碳匯交易市場(chǎng)的政策與制度創(chuàng)新。

很多學(xué)者依據(jù)現(xiàn)有林地碳匯研究進(jìn)展從區(qū)域碳匯交易的角度進(jìn)行了退耕還林生態(tài)效益補(bǔ)償方面的研究，進(jìn)而對(duì)退耕還林生態(tài)補(bǔ)償模式進(jìn)行了探索，并提出了相關(guān)建議。但從總體上來(lái)說(shuō)，目前我國(guó)開(kāi)展的碳匯貿(mào)易項(xiàng)目還處于摸索和試點(diǎn)階段，碳匯貿(mào)易市場(chǎng)尚未形成，對(duì)生態(tài)效益市場(chǎng)化補(bǔ)償?shù)难芯刻幱谄鸩诫A段。退耕還林的實(shí)施蘊(yùn)藏著巨大的碳匯效益，退耕還林碳匯交易的市場(chǎng)化機(jī)制將保護(hù)生態(tài)、提高農(nóng)民收入與增加碳匯、改善全球氣候行動(dòng)有機(jī)地結(jié)合在一起，對(duì)更好地鞏固退耕還林成果，解決農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)退耕還林區(qū)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)全面發(fā)展具有重要意義。

3 結(jié)論

不完善的后退耕還林時(shí)期的補(bǔ)貼政策難以激勵(lì)退耕農(nóng)戶的栽種積極性，政府財(cái)政上的“直補(bǔ)”對(duì)生態(tài)效果的鞏固也非治本之策，當(dāng)新一輪補(bǔ)償?shù)狡诤?，依然面臨生態(tài)退化的危險(xiǎn)。行之有效的方法是將生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w由政府逐漸過(guò)渡為生態(tài)受益者、環(huán)境資源的使用者、損害者，體現(xiàn)“誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的市場(chǎng)原則。因此，將退耕還林工程帶來(lái)的生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益是未來(lái)發(fā)展的必然趨勢(shì)，退耕還林所產(chǎn)生的碳匯效益市場(chǎng)化是解決生態(tài)效益向經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)換的必要方式；而實(shí)現(xiàn)退耕還林效益轉(zhuǎn)換的有效途徑是進(jìn)行區(qū)域碳匯交易，同時(shí)也能滿足退耕還林生態(tài)效益外部性內(nèi)部化的需要。未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)操作可行的碳匯計(jì)量及監(jiān)測(cè)技術(shù)的研究，為退耕還林生態(tài)補(bǔ)償提供更科學(xué)的依據(jù)，進(jìn)而更好地確定碳匯生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善適合退耕還林生態(tài)效益市場(chǎng)補(bǔ)償模式。

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