政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)視角下公眾滿意度分析

熊丹 華陽(yáng)

摘要：本文闡述了將公眾滿意度引入政府績(jī)效審計(jì)的必要性，對(duì)比英、美政府績(jī)效審計(jì)中公眾滿意度使用情況，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，借鑒英、美經(jīng)驗(yàn)，采用因子分析法從公平性、環(huán)保性、效率性、經(jīng)濟(jì)性及效果性等五個(gè)角度對(duì)公眾滿意度進(jìn)行定性與定量分析。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效審計(jì)；公眾滿意度；因子分析法

一、將公眾滿意度引入政府績(jī)效審計(jì)的必要性

（一）強(qiáng)大的公眾社會(huì)影響力使得政府績(jī)效審計(jì)離不開(kāi)公眾滿意度

“水能載舟，亦能覆舟”，社會(huì)公眾作為政府服務(wù)的最主要對(duì)象，具有強(qiáng)大的社會(huì)影響力。只有社會(huì)公眾滿意，政府才得以存在及發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)政府辦事不公開(kāi)、不透明事件時(shí)有發(fā)生，常導(dǎo)致許多違法違紀(jì)問(wèn)題發(fā)生，伴隨著網(wǎng)絡(luò)、新聞等對(duì)貪污犯罪事件的挖掘報(bào)道，致使公眾對(duì)政府越來(lái)越不信任、越來(lái)越缺乏安全感。引入公眾滿意度評(píng)價(jià)政府績(jī)效審計(jì)，有利于保證政府部門公開(kāi)和透明化運(yùn)作，恢復(fù)民眾對(duì)政府的信心及信任。

社會(huì)公眾具有強(qiáng)大的影響力，將公眾滿意度引入政府績(jī)效審計(jì)之中，有利于促進(jìn)政府展開(kāi)公平正義行政活動(dòng)，促使人民平等，促進(jìn)政府部門傾聽(tīng)群眾心聲，避免朝令夕改的尷尬場(chǎng)面發(fā)生，促進(jìn)政府、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（二）將公眾滿意度引入政府績(jī)效評(píng)價(jià)有助于保障公民權(quán)利不受侵犯

新公共管理運(yùn)動(dòng)形象地將政府比擬為提供服務(wù)的“公司”，將群眾比擬為接受服務(wù)的“顧客”，倡導(dǎo)政府機(jī)構(gòu)提供讓人民滿意的服務(wù)。因此，政府部門及工作人員應(yīng)站在公眾角度而非官僚機(jī)構(gòu)立場(chǎng)考慮問(wèn)題，以追求顧客最大滿意為目標(biāo)。只有能夠提供滿足公眾的消費(fèi)需要的服務(wù)，才是真正達(dá)到績(jī)效要求的政府。因此，政府績(jī)效審計(jì)必須借助于社會(huì)及公眾等的參與，社會(huì)和公眾的滿意程度是評(píng)判政府機(jī)構(gòu)績(jī)效的全面性、綜合性、終極性的尺度，政府績(jī)效必須借助市場(chǎng)檢驗(yàn)，定期征求公眾滿意度及建議，以提高服務(wù)效益，構(gòu)建公眾滿意的責(zé)任型政府。

從政府管理環(huán)境來(lái)看，隨著社會(huì)的高速發(fā)展，人民對(duì)政府的要求也不斷提高。但是公眾參與政府行為決策的渠道與積極性并未顯著增加。政府權(quán)力膨脹，官僚主義以及腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，公眾的合法權(quán)益受到侵害。若任由其自身制定績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)難以保障審計(jì)結(jié)果的公正性，對(duì)于政府的責(zé)任是否行使到位，人民群眾最具有發(fā)言權(quán)。將公眾滿意度引入政府績(jī)效審計(jì)有利于保障公眾權(quán)力不受侵犯。

（三）政府部門職能的改進(jìn)離不開(kāi)公眾監(jiān)督

人民群眾對(duì)政府的監(jiān)督與評(píng)判有利于推進(jìn)對(duì)政府責(zé)任行政的實(shí)施。將公眾滿意度引入政府績(jī)效審計(jì)體系中，有利于時(shí)刻督促政府部門工作人員謹(jǐn)記憲法至上和民主行政原則，時(shí)刻為公眾服務(wù)。同時(shí)，政府官員是公共行政權(quán)力的直接掌控者，擁有龐大官僚主義和權(quán)力擴(kuò)張欲望，容易導(dǎo)致政府權(quán)力行為與公眾訴求不一致、權(quán)力和義務(wù)不匹配。引入公眾滿意度評(píng)價(jià)政府績(jī)效審計(jì)有助于保障行政權(quán)責(zé)一致。將公眾滿意度引入政府績(jī)效評(píng)價(jià)之中，使得對(duì)政府責(zé)任的實(shí)施情況評(píng)價(jià)不再是自己評(píng)價(jià)自己，而是政府與群眾相互有溝通，相互促進(jìn)相互發(fā)展提升的具有回應(yīng)性的行政。公眾監(jiān)督促使政府部門行權(quán)不偏離公眾訴求，不斷改進(jìn)政府職能。

二、英美等國(guó)公眾滿意度應(yīng)用情況

（一） 英國(guó)政府績(jī)效審計(jì)中公眾滿意度應(yīng)用情況

在英國(guó)，審計(jì)職能一直都不僅限于檢查財(cái)政違規(guī)情況，同時(shí)還注重防范資源的浪費(fèi)，重視績(jī)效考核。從1983年開(kāi)始，英國(guó)中央政府與審計(jì)委員會(huì)共同制定了由審計(jì)委員會(huì)績(jī)效指標(biāo)（Audit Commission Performance Indicators）、最佳價(jià)值績(jī)效指標(biāo)（BVPIs）、地方績(jī)效指標(biāo)（LPIs）及其他績(jī)效指標(biāo)組成的“The Family of BVPIs”績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。

為了使居民能夠?qū)Φ胤秸?wù)進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，使地方政府更加客觀地評(píng)價(jià)自身活動(dòng)及績(jī)效成就，使中央政府客觀比較分析各地方政府績(jī)效成果，通過(guò)評(píng)估促使政府改進(jìn)服務(wù)，英國(guó)政府在“最佳績(jī)效指標(biāo)”2005/2006版中引入公眾滿意度。最佳績(jī)效指標(biāo)包含一般性指標(biāo)及所提供服務(wù)的分類指標(biāo)。公眾滿意度主要應(yīng)用于分類指標(biāo)中。

分類服務(wù)指標(biāo)主要包括教育、社會(huì)服務(wù)、住房、環(huán)境、文化與相關(guān)服務(wù)、公共安全、消防與救助等8個(gè)方面。其中公眾切實(shí)關(guān)注的教育、社會(huì)服務(wù)、住房、環(huán)境及文化等方面均有引入公眾滿意度等作為評(píng)估內(nèi)容。如對(duì)于教育方面的考量主要從公平原則、教育質(zhì)量、成本與效率及公眾滿意度等方面考慮。主要從教育公平問(wèn)題、教育質(zhì)量問(wèn)題、教育成本問(wèn)題等分析公眾滿意度。

英國(guó)政府注重與民眾溝通，定期收集公眾反饋信息，及時(shí)處理及公布。通過(guò)政府、民間組織、社會(huì)團(tuán)體、公民等各方共同評(píng)估，促進(jìn)英國(guó)政府績(jī)效提高，從而使得英國(guó)政府中央集權(quán)得以執(zhí)行。

（二） 美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)中公眾滿意度應(yīng)用情況

上世紀(jì)60年代，美國(guó)政府率先將其審計(jì)工作重心由經(jīng)濟(jì)性審計(jì)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性三者并重的“3E審計(jì)”，并且后來(lái)很快轉(zhuǎn)為“5E審計(jì)”，逐漸關(guān)注公平性及環(huán)保性，從以效率為中心的績(jī)效評(píng)估逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨残院头?wù)性為核心價(jià)值理念的績(jī)效管理活動(dòng)。到上世紀(jì)70年代，新公共管理運(yùn)動(dòng)盛行，政府強(qiáng)調(diào)顧客至上，強(qiáng)化結(jié)果責(zé)任，由過(guò)程導(dǎo)向型審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果導(dǎo)向型審計(jì)。1993年美國(guó)總統(tǒng)簽署12862號(hào)行政命令，要求政府部門為顧客提供選擇公共服務(wù)的資源和選擇服務(wù)供給的手段。

在此背景下，公民和政府服務(wù)對(duì)象廣泛參與政府績(jī)效評(píng)估，其績(jī)效評(píng)估核心價(jià)值取向由關(guān)注效率轉(zhuǎn)為關(guān)注提供高質(zhì)量公共服務(wù)、高公眾滿意度及確保公平性等。美國(guó)政府開(kāi)始借鑒當(dāng)時(shí)主要用于評(píng)價(jià)企業(yè)的顧客滿意度評(píng)價(jià)模型，對(duì)其加以改進(jìn)應(yīng)用于政府等公共部門績(jī)效評(píng)估，從此公眾滿意度進(jìn)入美國(guó)各公共部門職能評(píng)價(jià)體系。

三、我國(guó)績(jī)效審計(jì)中公眾滿意度要素及權(quán)重分配

不同于西方國(guó)家的立法型政府審計(jì)體制，我國(guó)仍屬于行政體制。英國(guó)政府中央集權(quán)度高，需要一套完備的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系平衡中央政府、地方政府及議會(huì)三者之間的關(guān)系，因此“The Family of BVPIs”績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)運(yùn)而生。但是其指標(biāo)設(shè)置稍顯復(fù)雜，績(jī)效評(píng)估成本高。英國(guó)政府將公眾滿意度引入分類服務(wù)所包含的8個(gè)指標(biāo)評(píng)價(jià)中，主要是從各指標(biāo)的公平、質(zhì)量及成本角度評(píng)判，本文擬效仿英國(guó)政府行為，從上述角度考慮問(wèn)題。出于評(píng)估成本考慮，本文試圖將公眾滿意度引入我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，基于公眾對(duì)政府部門的整體感官對(duì)我國(guó)政府績(jī)效情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。仍然與英國(guó)政府一樣重點(diǎn)關(guān)注公平、質(zhì)量、成本問(wèn)題，將英國(guó)的8個(gè)分類服務(wù)指標(biāo)簡(jiǎn)化為經(jīng)濟(jì)效果、社會(huì)效果、行政服務(wù)效率、政府行為及環(huán)保效果等5個(gè)要素。

美國(guó)政府主張個(gè)人價(jià)值，民主意識(shí)強(qiáng)，公眾滿意度應(yīng)用廣泛。而我國(guó)的民主意識(shí)沒(méi)有美國(guó)高，沒(méi)有美國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中超廣泛的公眾參與。相比較而言，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)獨(dú)立性、權(quán)威性稍弱，仍停留在自上而下、強(qiáng)制型審計(jì)模式上。

同西方國(guó)家政府一樣，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)因?yàn)檎块T的管理目標(biāo)復(fù)雜，不同部門之間很難確定一個(gè)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系不能成為阻礙我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展的瓶頸，因此，本文借鑒英、美政府經(jīng)驗(yàn)，將公眾滿意度引入評(píng)價(jià)我國(guó)政府績(jī)效。主要通過(guò)行政所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效果、社會(huì)效果、行政服務(wù)效率、政府行為及環(huán)保效果等5個(gè)方面考察公眾對(duì)政府工作的滿意程度，并采用因子分析法確定其比重。

趙保卿，李文娟（2011）將層次分析法和模糊綜合評(píng)價(jià)相結(jié)合確定了政府績(jī)效公眾滿意度，為政府績(jī)效公眾滿意度的實(shí)行提供了理論支撐。由于層次分析法中對(duì)評(píng)估指標(biāo)權(quán)重的確定是通過(guò)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)專家的評(píng)估，具有一定主觀性，本文擬通過(guò)主成分分析這一較為簡(jiǎn)單、科學(xué)的方法來(lái)求解權(quán)重，建立主成分綜合模型對(duì)公眾滿意度進(jìn)行分析。

我們制定了政府績(jī)效公眾滿意度調(diào)查問(wèn)卷。問(wèn)卷為兩部分：第一部分為受訪者的基本信息；第二部分是對(duì)各指標(biāo)因素的具體測(cè)量，采用李克特量表對(duì)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)分，對(duì)態(tài)度“非常滿意、滿意、比較滿意、不太滿意、很不滿意”分別賦值“5、4、3、2、1”。調(diào)查對(duì)象為在長(zhǎng)沙市生活近5年的普通公眾。采用按比例隨機(jī)抽樣進(jìn)行調(diào)查，共發(fā)放問(wèn)200份，收回問(wèn)卷180份，經(jīng)分析有效問(wèn)卷為180份。

（一）指標(biāo)選取

指標(biāo)選取需注重綜合性與代表性。本文在相關(guān)學(xué)者研究基礎(chǔ)上采用指標(biāo)如下表1：

表1 公眾滿意度指標(biāo)共同性圖

（二）因子分析過(guò)程

通常借用Cronbachs α系數(shù)來(lái)對(duì)量表進(jìn)行信度分析。一般而言，如果α系在0.80 以上表示內(nèi)部一致性極好，適宜做因子分析，α在0.6 到0.8 之間表示較好，而低于0.6 表示內(nèi)部一致性較差，不適宜做因子分析。本研究量表Cronbachs α為0.834，信度很好。

對(duì)于量表結(jié)構(gòu)效度，通常采用KMO值驗(yàn)證，其值介于0-1之間，數(shù)值越大相關(guān)性越強(qiáng)，越適合進(jìn)行因子分析。對(duì)整份量表的14個(gè)題項(xiàng)進(jìn)行因子分析，KMO 值=0.752，Bartletts test的p值<0.001，適合因子分析。

如表2所示，提取出的5個(gè)公因子經(jīng)正交旋轉(zhuǎn)特征值分別為2.362、2.109、2.021、1.905和1.437。累計(jì)方差貢獻(xiàn)率為70.241%，說(shuō)明提取的公因子可以反映原始變量的大部分信息，頗具代表性。

表2 總方差解析表

表3為旋轉(zhuǎn)前及旋轉(zhuǎn)后的因子負(fù)荷矩陣表，正交旋轉(zhuǎn)后，因子負(fù)荷更加準(zhǔn)確，能更好地解釋主因子。從表中可以看出公共因子F1中政府關(guān)心弱勢(shì)群體程度、行政成本、民主監(jiān)督與公開(kāi)化程度等因素的因子載荷較高。同時(shí)，民主監(jiān)督公開(kāi)化程度因子載荷為0.849，與之最相關(guān)；公共因子F2中社會(huì)治安程度、城市綠化率、工廠排污情況和環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)情況等因子載荷較高；公共因子F3中政府辦事效率、市容市貌改變程度及政府廉潔程度三指標(biāo)因子載荷較高；公共因子F4中經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境情況和為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供的服務(wù)質(zhì)量因子載荷較高；公共因子F5中市容市貌改變程度以及政府決策科學(xué)性因子載荷較高。依據(jù)各公共因子與初始因子之間的相關(guān)程度，我們可以將F1、F2、F3、F4、F5因子定義為公平性因子、環(huán)保性因子、效率性因子、經(jīng)濟(jì)性因子及效果性因子。我們發(fā)現(xiàn)，公眾最注重公平性，政府為構(gòu)建負(fù)責(zé)任地政府，首先就得保障社會(huì)公平。

表3 旋轉(zhuǎn)后成分矩陣表

為準(zhǔn)確反映出公眾對(duì)政府績(jī)效滿意度水平，將各公因子方差貢獻(xiàn)率的占總比作為各公共因子的權(quán)重系數(shù)，從而得出公眾滿意度綜合得分：

F=（16.875F1+15.062F2+14.435F3+13.604F4+10.266F5）/70.241，即F=0.240F1+0.214F2+0.206F3+0.194F4+0.146F5。即公眾滿意度評(píng)價(jià)中公平性因素、環(huán)保性因素、效率性因素、經(jīng)濟(jì)性因素及效果性因素所占比重分別為0.24、0.214、0.206、0.194及0.146。

通過(guò)均值比較，我們可以看到公眾滿意度綜合得分處在2.344到3.372之間，即處于比較滿意和滿意之間，公眾對(duì)政府部門整體績(jī)效較滿意，政府部門應(yīng)主要注重提高服務(wù)效率，構(gòu)建廉潔政府，努力穩(wěn)定物價(jià)及環(huán)境保護(hù)，使得公眾生產(chǎn)生活環(huán)境進(jìn)一步提高。

表4 項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)摘要表

四、結(jié)論

將公眾滿意度引入政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系中具有一定的必要性：強(qiáng)大的公眾社會(huì)影響力使得政府績(jī)效審計(jì)離不開(kāi)公眾滿意度；將公眾滿意度引入政府績(jī)效評(píng)價(jià)有助于保障公民權(quán)利不受侵犯；政府部門職能的改進(jìn)離不開(kāi)公眾監(jiān)督。只有公眾參與督促檢查，政府行為才會(huì)依法合理。公眾滿意度是對(duì)政府績(jī)效的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和環(huán)保性等的綜合反映，可以較好地反映政府績(jī)效的高低。

通過(guò)因子分析發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)政府部門整體績(jī)效比較滿意，特別注重公平問(wèn)題，我國(guó)政府部門應(yīng)主要注重展開(kāi)公開(kāi)透明的行政活動(dòng)，提高服務(wù)效率，構(gòu)建廉潔政府，努力穩(wěn)定物價(jià)及環(huán)境保護(hù)，使得公眾生產(chǎn)生活環(huán)境進(jìn)一步提高。

用因子分析法可以確定公眾滿意度。采用因子分析法對(duì)影響政府績(jī)效的公眾滿意度進(jìn)行定性與定量分析，可以從各方面綜合考慮公眾滿意度影響因素。用因子分析法確定權(quán)重是從數(shù)理統(tǒng)計(jì)角度進(jìn)行分析，客觀性較強(qiáng)，但是對(duì)指標(biāo)的具體經(jīng)濟(jì)意義重視不夠，存在一定的誤差。

本文研究的局限性主要表現(xiàn)為：沒(méi)有依據(jù)不同政府部門的不同職能及特性設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，而只是從公眾對(duì)政府部門的整體感觀進(jìn)行評(píng)價(jià)，用因子分析法確定公眾滿意度各指標(biāo)權(quán)重存在一定誤差；同時(shí)問(wèn)卷設(shè)置及樣本數(shù)量可以進(jìn)行擴(kuò)充完善。因此，研究政府績(jī)效的公眾滿意度影響因素，可以在考慮通用性及可行性的基礎(chǔ)上，設(shè)置通用影響因素并依據(jù)不同政府部門不同職能設(shè)置特定影響因素進(jìn)行詳細(xì)分析。

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