宏觀調控中的“政府失靈”

顏洪立

摘 要：在我國市場經(jīng)濟條件下，政府宏觀調控的范圍越來越大，頻率也越來越高，不僅使很多人對宏觀調控產(chǎn)生了誤解，也對我國的市場經(jīng)濟造成很大的影響。通過分析近兩年鋼鐵業(yè)產(chǎn)能過剩的現(xiàn)狀和部分原因探討，論證了政府在宏觀調控中如果不顧市場規(guī)律熨平市場波動，只會引起市場更激烈的反彈。政府只有在宏觀調控中明確自己的作用和職能，才能更好地起到調節(jié)經(jīng)濟的作用。

關鍵詞：產(chǎn)能過剩；宏觀調控；政府失靈

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）08-0082-02

在當今我國的社會主義市場經(jīng)濟下，政府的調控之手在市場經(jīng)濟領域不斷加大，作用也日漸明顯。那么，是不是政府宏觀調控的這只“看得見的手”就能隨意操控市場了呢？是不是政府所有的調控行為都是有利于當前社會資源的最優(yōu)配置呢？然而事實并非如此。當前的情況是政府的調控手段使用頻繁，夸大政府的調控作用，進而導致了“政府失靈”的出現(xiàn)。在現(xiàn)實生活中，這樣的現(xiàn)象并不少見，以至很多專家學者都混淆了“宏觀調控”與“行政調控”的區(qū)別。下面筆者就以當今我國鋼鐵業(yè)的現(xiàn)狀為例，來探討政府的宏觀調控在其中起到的作用。

一、我國鋼鐵業(yè)現(xiàn)狀

關于我國鋼鐵業(yè)產(chǎn)能過剩的討論，最早可以追溯到2002年。當時中國剛剛加入WTO。本著提高鋼企國際競爭力，保護鋼鐵產(chǎn)品結構順利調整的目的，政府在2002年后出臺了多個支持鋼鐵產(chǎn)業(yè)擴張的優(yōu)惠政策。政策的刺激讓鋼鐵企業(yè)如井噴一般上馬鋼鐵項目。中鋼協(xié)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2002年到2008年，上市鋼企所募集資金的90%都用于新建板材生產(chǎn)線。2007年，世界宏觀經(jīng)濟形勢開始變壞，鋼材的銷量受阻，鋼鐵業(yè)的產(chǎn)能過剩現(xiàn)象已經(jīng)開始顯現(xiàn)。2008年金融危機在全球蔓延，全世界實體經(jīng)濟都受到極大沖擊，我國的鋼鐵行業(yè)也難以幸免。鋼材價格大幅下跌。從2008年到2012年，我國鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩主要表現(xiàn)在以下幾點。

1.國內(nèi)鋼材價格不斷下降。從2012年年初開始，鋼材行情就一直處在下降的趨勢。到了2012年7月上旬，我國部分型號的鋼材已經(jīng)每噸下跌了近千元。到2012年8月下旬，鐵礦石的價格也開始了下跌，同時國內(nèi)鋼坯價格跌至3000元/噸。由此可見在短期內(nèi)，原材料成本很難為鋼材價格提供上行動能。

2.鋼鐵產(chǎn)能明顯過剩。根據(jù)中國鋼鐵工業(yè)統(tǒng)計月報的報道，2012年上半年，我國的鋼材產(chǎn)量依舊達到4 6744.4萬噸，這個數(shù)字比上年同期增長了6.1%。在當前我國鋼價下跌，同時整個行業(yè)的產(chǎn)能嚴重過剩的情況下，各大鋼鐵企業(yè)仍然是寧愿降價、虧損，也不愿意減少產(chǎn)量。

3.鋼鐵成本居高不下。眾所周知，鐵礦石是鋼鐵生產(chǎn)的最大成本，但是國際鐵礦石等原材料價格一直處于高位，使得我國的鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)成本一直居高不下。當今我國鐵礦石的主要來源是全球三大鐵礦石供應商—澳大利亞的力拓、必和必拓和巴西的淡水河谷。由于受到國際鐵礦石壟斷供應商的操縱，國際鐵礦石的進口價格已經(jīng)由過去的“一年一漲”發(fā)展為“一季一漲”。根據(jù)中鋼協(xié)監(jiān)測數(shù)據(jù)，我國進口鐵礦石的價格已經(jīng)從2011年年底每噸136.3美元漲至2012年5月中旬的152.9美元。2012年7月份數(shù)據(jù)顯示，進口鐵礦石平均到岸價格已經(jīng)到達了每噸138.15美元。

4.企業(yè)效益大幅下降。整個2012年，鋼鐵行業(yè)出現(xiàn)了利潤大幅下降、鋼鐵企業(yè)普遍虧損的現(xiàn)象。據(jù)中鋼協(xié)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2012年上半年74家會員鋼企累計實現(xiàn)利潤僅為23.85億元，同比大幅減少545.49億元，減幅為95.81%。其中虧損企業(yè)虧損額達142.48億元，虧損面達33.75%。銷售利潤率由去年同期的3.06%降到0.13%。當前我國的鋼鐵行業(yè)已經(jīng)處在了虧損邊緣。

根據(jù)華爾街日報中文網(wǎng)的報道，自2012年年初至4月份，中國的粗鋼產(chǎn)量遠超其他國家和地區(qū)。中國國內(nèi)顯然沒辦法完全消化如此多的鋼鐵，因此中國鋼鐵出口飆升緩解了供給過剩的局面，2012年前四個月中國鋼鐵出口增長了28%。但與中國一樣，世界其他地方也難以消化這些供給。這個消息對于眾多鋼企顯然更是雪上加霜。

二、政府在宏觀調控中的局限性

今天的鋼鐵業(yè)之所以會面臨如此嚴峻的形勢，雖然有很多外部因素，但是政府“大干快上”的宏觀調控政策難辭其咎。鋼鐵行業(yè)出現(xiàn)如此大規(guī)模的產(chǎn)能過剩，主要原因就在于鋼鐵行業(yè)的投資增長過快，但是鋼材的消費能力遠遠落后于投資增長。

2009年，中國鋼鐵業(yè)的在建項目投資額達到3 400億元，同比增長3%，2008年投資額度約為2 622億噸，同比增長2.3%。在過去幾年中，我國的鋼鐵業(yè)投資額除了2006年有小幅度下降之外，其余年份均保持增長態(tài)勢。2012年，在整個鋼鐵行業(yè)全面產(chǎn)能過剩的情況下，國家發(fā)改委又批復了以廣東湛江鋼鐵項目和廣西防城港鋼鐵項目為代表的一系列鋼鐵能源項目，其中僅廣東和廣西的兩個鋼鐵項目總投資額就超過1 300億人民幣。除此之外，由于國家政策和融資的鼓勵刺激，各地方政府都有自己的理由來為鋼鐵業(yè)錦上添花。

從2002年國家開始號召投資鋼鐵業(yè)到2012年國家發(fā)改委繼續(xù)發(fā)力鋼鐵業(yè)，我們在其中看到了以政府為主導的宏觀調控對鋼鐵業(yè)的影響之深。對于自由市場經(jīng)濟所帶來的一系列問題，政府當然有責任出手讓經(jīng)濟回歸平穩(wěn)，但是我們的政府顯然有點喧賓奪主了。政府實施的一系列政策措施非但沒有讓我國的鋼鐵業(yè)茁壯成長，反而是拔苗助長，由此造成了“政府失靈”。

在鋼鐵業(yè)產(chǎn)能過剩的例子中，我們看到在傳統(tǒng)宏觀調控中，政府的局限性主要可以總結為以下幾點。

1.信息不對稱與激勵不充分。政府在對市場經(jīng)濟作出宏觀調控決策的前提，必須是在對市場的經(jīng)濟信息有一個全面的掌控，只有這樣，政府制定的政策才可能對市場的缺陷構成彌補。但是，政府的宏觀政策要達到這個目標，顯然并非易事。因為，政府每一次宏觀政策調整的成本較大。同時政策的變化頻率也大大低于市場決策的變化頻率，這就帶來了較大的政策遲滯性，往往讓政府宏觀調控的效果大打折扣。我國政府在鋼鐵業(yè)的起步時期制定了一大批鼓勵政策，在蕭條時期也制定一大批刺激政策，結果只能是讓眾多鋼企擴大產(chǎn)能，卻面臨無人問津的境地。

2.政府決策成本過高。俗話說花別人的錢是最容易的，既然都不是自己的錢，那么政府往往趨向于使用更多的資源，而不是使用必要的資源去進行調節(jié)，這就造成政府干預成本過高，或者對市場采取過多的干預行動。此外，政府決策的效率往往比較低下。在我國當前的決策體系之下，中央政府各部門分工不明確，往往會因為利益而進行博弈，這就造成最終產(chǎn)生的政策常常是各部門相互妥協(xié)的結果，而不是對某一行業(yè)最優(yōu)的結果。

3.政府宏觀調控會導致尋租。所謂尋租，就是指一種生產(chǎn)要素所有者取得的收入中，超過其機會成本的剩余部分。當前我國的主要問題是，市場競爭不是完全通暢，信息處于不對稱中，于是就會導致尋租現(xiàn)象。在2012年國家發(fā)改委開始推出新一輪經(jīng)濟刺激政策之時，坊間對于各地方部門“跑部錢進”的說法便不絕于耳。雖然傳聞不可輕信，但是就政府此輪宏觀政策的投入與產(chǎn)出來看，顯然與人們的預期相差甚遠。

三、宏觀調控中政府行為的定位

如今我國鋼鐵業(yè)的產(chǎn)能全面過剩與業(yè)績低迷，政府宏觀調控的責任重大。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府采取的宏觀調控必須源于市場，又為市場經(jīng)濟的發(fā)展而服務。市場為主，調控為輔，而不是相反。政府宏觀調控的原則是：只要是市場能夠自己解決的問題，一律由市場去解決，政府不要干預；政府調控的范圍必須局限在市場無力的范圍內(nèi)。政府不能取代市場，更不能主宰市場。

在市場經(jīng)濟體制下，政府的一系列行為都直接影響著宏觀調控的效果。因此，我們有必要推進政府的行政管理體制改革，實現(xiàn)政府在宏觀調控中準確定位自己的角色。要達到這個目標，我們需要在下面幾個方面進行改革。

1.轉變政府職能。我國調控的現(xiàn)狀是，政府成為市場經(jīng)濟活動的管理中心，并且涉足幾乎所有的經(jīng)濟活動，結果是不該管的管了，如直接干預企業(yè)人事安排，與企業(yè)爭奪投資項目等；該管的政府卻沒去管或沒管好（缺位），如公民社會保障體系建設、生態(tài)環(huán)境保護等。因此，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府需要對自己的權力范圍有一個明確定位，同時退出各種經(jīng)濟競爭性活動，這是建立真正的社會主義市場經(jīng)濟體制的關鍵。

2.明確政府外部約束機制。目前對政府的約束方式有行政法規(guī)、行政命令、領導批示等，實際上這些方式是遠遠不夠的。其實作為一個法治國家，政府的一切行為包括宏觀調控的行為都必須在法律約束范圍內(nèi)進行活動。因此我們要真正用法律工具來約束政府的一系列行為，同時完善的政府作為與不作為的法律體系，做到依法行政。

3.健全法律。政府的宏觀調控手段包括經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段。經(jīng)濟手段、行政手段離不開法律手段，經(jīng)濟政策需要法律手段來實施。所以，我們應該建立相應的宏觀調控法律，讓政府的宏觀調控行為也做到有法可依。此外，從目前我國法制建設的進展情況看，加強和完善執(zhí)法及執(zhí)法監(jiān)督工作，也是十分重要的。

從政府在進行宏觀調控的局限性我們可以看出，政府的宏觀調控能力不是萬能的。所有的宏觀調控行為都必須要按照市場規(guī)律行事。我們也必須明確政府在宏觀調控的地位和作用，界定好政府的職責，才能讓政府宏觀調控發(fā)揮它應有的作用，保證我國社會經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。

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