高?？冃ьA(yù)算的理論探源與實踐思考

何小紅

(福州大學(xué)計劃財務(wù)處，福建福州 350108)

績效預(yù)算是指以績效管理為核心，對預(yù)算資金使用和效益實施全程管理的一種預(yù)算體制。與傳統(tǒng)的預(yù)算管理體制相比，績效預(yù)算要求人們在編制預(yù)算時要以績效為依據(jù)，注重對績效的核算，關(guān)注預(yù)算資金產(chǎn)生的社會效益及其實現(xiàn)程度，打破了過去單純強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理的資金分配職能的理念，不僅是預(yù)算編制方法的一種創(chuàng)新，也是預(yù)算管理的一次理念變革。

作為政府公共預(yù)算和高校財務(wù)管理的重要內(nèi)容之一，高?？冃ьA(yù)算是當(dāng)前學(xué)術(shù)界和實務(wù)界研究探討的熱點話題。白景明認(rèn)為:“績效預(yù)算的核心是把績效管理引入預(yù)算管理;績效預(yù)算的宗旨是實現(xiàn)預(yù)算管理科學(xué)化;績效預(yù)算是在原有預(yù)算制度上生成的改革;績效預(yù)算最大的作用是推動行政管理體制改革深化;績效預(yù)算本質(zhì)上屬于分權(quán)化改革?！保?］楊曉華以績效評價為基礎(chǔ)，以績效目標(biāo)為出發(fā)點來構(gòu)建高校預(yù)算管理體系，并運用平衡計分卡和關(guān)鍵績效指標(biāo)的基本理念和精髓，構(gòu)建了一套能夠綜合評價高校預(yù)算執(zhí)行情況的指標(biāo)體系。［2］王麗萍等認(rèn)為:“以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算模式應(yīng)該是我國預(yù)算改革的最終目標(biāo)。高校要實行完全的新型績效預(yù)算管理還需要一個過程，應(yīng)從完善制度設(shè)計、建立績效評價體系、實施部門預(yù)算、實施績效監(jiān)督等方面出發(fā)對高校實行新型績效預(yù)算管理。”［3］劉玉光則對我國高校實行績效預(yù)算管理等相關(guān)問題進(jìn)行了探索，并提出了一些改革設(shè)想。［4］

基于以上學(xué)術(shù)界關(guān)于高?？冃ьA(yù)算的研究，本文運用歷史與現(xiàn)實、理論與實踐相結(jié)合的方法，探究高校績效預(yù)算的理論來源，從而在學(xué)理上說明高校績效預(yù)算的必要性，接著在實踐的層面分析高校績效預(yù)算的可行性及其面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，最后從統(tǒng)一思想認(rèn)識、加強(qiáng)制度建設(shè)、構(gòu)建指標(biāo)體系、創(chuàng)新方法技術(shù)等四個方面提出實施高?？冃ьA(yù)算的對策建議。

一、高?？冃ьA(yù)算的的理論探源

1.高?？冃ьA(yù)算的委托代理理論視角

從委托代理理論的角度講，績效預(yù)算是解決高校預(yù)算管理中委托代理問題的最佳方案。

現(xiàn)代意義的委托代理的概念最早是由羅斯提出的:“如果當(dāng)事人雙方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權(quán)，則代理關(guān)系就隨之產(chǎn)生。”［5］由于委托人與代理人的效用函數(shù)不一樣，以及擁有信息的不對稱，容易導(dǎo)致兩者的利益沖突。在沒有有效的制度安排下，代理人的行為很可能最終損害委托人的利益，委托代理問題由此產(chǎn)生。［6］對于委托人來說，解決委托代理問題的途徑在于建立健全信息透明機(jī)制、激勵相容機(jī)制和有效監(jiān)督機(jī)制，使代理人不能、不敢也不愿意利用信息不對稱來為自己謀求委托代理契約之外的利益，并在追求自身效用最大化的同時實現(xiàn)委托人的效用最大化。

高校預(yù)算管理中的委托代理關(guān)系主要是“學(xué)校——預(yù)算管理部門(財務(wù)部門)——各預(yù)算單位(包括院系、部門等)”。我們這里重點討論“預(yù)算管理部門(財務(wù)部門)——各預(yù)算單位(包括院系、部門等)”之間的委托代理關(guān)系。財務(wù)部門作為高校資金預(yù)算編制和管理機(jī)構(gòu)，既是學(xué)校資金的代理人，又是管理分配預(yù)算資金的委托人，處于預(yù)算資金支出成本方面的信息劣勢;而各預(yù)算單位則處于信息優(yōu)勢的地位。在當(dāng)前“基數(shù)加增長”的預(yù)算模式下，由于基數(shù)的大小直接關(guān)系到各預(yù)算單位的財力，出于自身利益考慮，各預(yù)算單位利用信息優(yōu)勢在基數(shù)及增長率上與委托人不斷博弈，博弈的結(jié)果是各預(yù)算單位不用考慮預(yù)算支出項目的績效，且預(yù)算支出日益膨脹。

績效預(yù)算作為一種產(chǎn)出導(dǎo)向型的預(yù)算，與現(xiàn)行預(yù)算管理模式“投入、產(chǎn)出、結(jié)果”的過程相反，過程為“結(jié)果、產(chǎn)出、投入”，即根據(jù)“成果”來確定“投入”。在這種模式下，一方面可以有效地約束各預(yù)算單位在支配預(yù)算資金的過程中不斷提高其所占比重的問題，另一方面可以將各預(yù)算單位的預(yù)算撥款與其工作績效掛起鉤來，通過對具體預(yù)算支出項目工作績效的考核評價，取得各支出項目的成本信息，有效解決了信息不對稱的問題，并建立了正確的激勵機(jī)制和各預(yù)算單位之間相互制約機(jī)制，使得真正重要且工作效率高的預(yù)算單位可以得到更多的預(yù)算撥款。

2.高校績效預(yù)算的新公共管理理論視角

從新公共管理理論視角看，績效預(yù)算是實現(xiàn)高校預(yù)算管理績效目標(biāo)控制的有效工具。

新公共管理(NPM)是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規(guī)模空前的行政改革的主體指導(dǎo)思想之一。［7］作為一種新的管理模式，新公共管理理論的顯著特點是:1)實施明確的績效目標(biāo)控制。與傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)、輕績效測定和評估的做法不同，新公共管理主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實行嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，既確定組織、個人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效目標(biāo)對完成情況進(jìn)行測量和評估。［8］其支持者在論證時提出“委以責(zé)任需要明確描述目標(biāo);提高效率需要牢牢盯住目標(biāo)”。2)重視結(jié)果。傳統(tǒng)的官僚主義政府注重的是投入，而不是結(jié)果。他們往往只會花掉預(yù)算分解的每個項目的資金，對結(jié)果和收益毫不關(guān)心。［9］新公共管理則非常重視管理活動的產(chǎn)出和結(jié)果，關(guān)注公共部門直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，主張根據(jù)所測量的績效將資源分配到各個領(lǐng)域，因為“需要重視的是目標(biāo)而非過程”?！翱冃ьA(yù)算，既是新公共管理的重要組成部分，更是推動新公共管理理論轉(zhuǎn)化為實際制度安排的重要工具?！保?0］

目前，我國高校資金來源已呈多元化格局，但仍然以財政預(yù)算撥款為主。由于高校占有和使用了公共財政資源，對于這一部分公共資源，高校必須對其經(jīng)濟(jì)性、有效性和效果性負(fù)責(zé)。從教育公平對于整個社會公平的影響等方面來說，高校應(yīng)被視為政府公共部門的組成部分，高校與政府和社會公眾之間存在必然的公共受托責(zé)任關(guān)系。延伸到高校內(nèi)部，高校各預(yù)算單位與學(xué)校和師生員工之間也存在必然的公共受托責(zé)任關(guān)系，各預(yù)算單位必須對使用預(yù)算資金的經(jīng)濟(jì)性、有效性和效果性負(fù)責(zé)。按照新公共管理理論，既然目前高校財政預(yù)算資金緊張，各預(yù)算單位存在隨意追加預(yù)算、成本效益意識缺乏、為花錢而花錢等問題，那么，實行績效目標(biāo)控制，根據(jù)績效目標(biāo)對完成情況進(jìn)行測量和評估，進(jìn)而根據(jù)所測量的績效將預(yù)算資金資源分配到各預(yù)算單位成為提高預(yù)算資金經(jīng)濟(jì)性、有效性和效果性的客觀選擇。而績效預(yù)算正是實現(xiàn)高校預(yù)算管理績效目標(biāo)控制的有效工具?？冃ьA(yù)算圍繞高校的發(fā)展目標(biāo)設(shè)定各預(yù)算單位的績效目標(biāo)即責(zé)任，核算為實現(xiàn)這些目標(biāo)需要花費的成本，再根據(jù)績效成本編制預(yù)算，并建立科學(xué)、規(guī)范、可操作的績效考核評價指標(biāo)體系進(jìn)行考評，既可以正確反映預(yù)算資金資源受托責(zé)任的履行情況，又有助于未來預(yù)算資金資源分配管理的決策，還可以提高各預(yù)算單位的成本意識、效益意識和責(zé)任意識?！翱冃ьA(yù)算的產(chǎn)生是公眾壓力和化解財政資源需求的無限性與供給的有限性之間尖銳矛盾的結(jié)果。”［11］

總之，從理論上看，績效預(yù)算是解決高校預(yù)算管理中委托代理問題的最佳方案，是實現(xiàn)高校預(yù)算管理績效目標(biāo)控制的有效工具。高?？冃ьA(yù)算是必要的，也是可行的。

二、高校績效預(yù)算面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

自上世紀(jì)80年代開始，西方國家探索采行績效預(yù)算。比如:美國綜合性高校從傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長”的增量預(yù)算轉(zhuǎn)向更加注重結(jié)果、注重績效的績效預(yù)算并取得成功;英國高等教育基金機(jī)構(gòu)于1999年頒布了高等教育績效指標(biāo)。在我國，黨的十六屆三中全會提出要對預(yù)算績效進(jìn)行評價，各地政府或部門根據(jù)公共財政體系建設(shè)的需要，也積極試行績效預(yù)算。如四川省廣元市公共部門(教育)實施績效管理、績效預(yù)算等。這些改革措施的成功實施，從現(xiàn)實的角度回答了高校績效預(yù)算的可行性，也為高?？冃ьA(yù)算提供了寶貴經(jīng)驗。但應(yīng)該看到，高?！鞍芽冃ьA(yù)算從理論涉及轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實制度并具體操作運行并非易事”，高?？冃ьA(yù)算面臨嚴(yán)峻的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，包括思想認(rèn)識、制度基礎(chǔ)、評價體系、技術(shù)方法等多方面因素的制約。

1.在思想認(rèn)識上，缺乏對高校績效預(yù)算的全面認(rèn)識。首先，理論界和實踐界對績效預(yù)算的準(zhǔn)確定義仍然觀點不一，尚未達(dá)成共識，不利于人們對績效預(yù)算的正確理解。其次，績效預(yù)算管理的重點是“績效”，即要求向預(yù)算支出項目要效益。而傳統(tǒng)的預(yù)算觀念是預(yù)算管理部門只管“如何把錢分下去”，只重分配不顧管理;各預(yù)算單位把大量精力花在如何爭取到更多的預(yù)算資金，只顧花錢不求效益，認(rèn)為只要預(yù)算資金使用合法合規(guī)就行，忽視預(yù)算資金的使用績效?？傊绾谓y(tǒng)一思想，破除舊的思想觀念，讓重產(chǎn)出、重結(jié)果的績效預(yù)算管理理念深入人心，尚需一定時日。

2.在制度基礎(chǔ)上，缺乏與高校績效預(yù)算相配套的制度保證。目前國家尚未出臺預(yù)算績效管理相關(guān)法律、法規(guī)，財政部印發(fā)的《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預(yù)［2011］285 號)只可作為部門規(guī)章依據(jù)。而專門針對高等教育或高校預(yù)算資金績效管理的法規(guī)制度也沒有，現(xiàn)行的《高等學(xué)校財務(wù)制度》和《高等學(xué)校會計制度》并不能滿足高校實施績效預(yù)算管理的條件。在這種情況下，高?？冃ьA(yù)算管理缺乏相配套的制度作保證，面對各方利益博弈和多種阻力，難以有效發(fā)揮職能作用。

3.在評價體系上，缺乏科學(xué)完整的評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)?？冃ьA(yù)算管理要求預(yù)算要有績效目標(biāo)，并服從服務(wù)于戰(zhàn)略規(guī)劃的總體目標(biāo)。這就需要引入科學(xué)完整的評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，對預(yù)算的績效目標(biāo)及其實現(xiàn)程度進(jìn)行分析評價。但對于高校來說，高校資金來源多樣性，教學(xué)、科研、管理任務(wù)多重性，辦學(xué)目標(biāo)多元化，加之內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置龐雜，部門間權(quán)責(zé)交叉，各預(yù)算單位預(yù)算資金使用的目標(biāo)模糊且難以協(xié)調(diào)的。因此，難以制定出一套指標(biāo)科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、可操作性強(qiáng)的績效評價體系。

4.在技術(shù)方法上，缺乏實用有效的評價方法和技術(shù)支撐。首先，現(xiàn)行預(yù)算績效評價方法主要有橫向比較法、預(yù)定目標(biāo)與實施效果比較法、層次分析法、平衡計分卡、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析、因素分析法、成本效益分析法、最低成本法、公眾評判法、專家評議與問卷調(diào)查法等，但有的方法過于簡單，不夠科學(xué)合理;有的方法又過于專業(yè)，難以熟練掌握。其次，一套科學(xué)合理的績效預(yù)算管理信息系統(tǒng)尚未建立，如何搜集、整理、分析績效預(yù)算管理所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)信息是個難點，需要強(qiáng)大的信息技術(shù)支撐。這也從一個側(cè)面說明，滿足當(dāng)前高校績效預(yù)算分析、管理要求的專業(yè)人才匱乏。

三、實施高校績效預(yù)算的對策建議

顯然，在現(xiàn)實條件下，高?？冃ьA(yù)算不可能一蹴而就，只能是一個循序漸進(jìn)、逐步探索與實踐的過程。上述種種制約因素，是實施高?？冃ьA(yù)算所面臨的問題與挑戰(zhàn)，有必要從以下幾個方面加以解決。

1.統(tǒng)一思想認(rèn)識，加強(qiáng)高?？冃ьA(yù)算的宣傳、培訓(xùn)和交流。首先，要在現(xiàn)有理論與實踐的基礎(chǔ)上，把握高校預(yù)算管理制度的基本特征，結(jié)合績效預(yù)算的特殊要求，求同存異，統(tǒng)一人們對高校績效預(yù)算的思想認(rèn)識。其次，要加大績效預(yù)算管理理念的宣傳力度，培育績效管理文化，增強(qiáng)預(yù)算績效意識，形成高?？冃ьA(yù)算改革的合力。再次，要加強(qiáng)對高校預(yù)算管理部門和各預(yù)算單位相關(guān)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立一支高水平的績效管理團(tuán)隊，使之熟練掌握績效預(yù)算的編制、分析方法，提高其執(zhí)行能力。最后，要搭建交流平臺，加強(qiáng)高校預(yù)算管理部門與各預(yù)算單位之間的交流溝通，特別是預(yù)算績效信息的公開、透明，防止信息的不對稱。

2.加強(qiáng)制度建設(shè)，構(gòu)建高校績效預(yù)算管理的制度體系。首先，在《預(yù)算法》修訂中增加有關(guān)強(qiáng)調(diào)預(yù)算績效管理的內(nèi)容。其次，要在擬修訂的《高等學(xué)校財務(wù)制度》第一章第四條和第三章中增加有關(guān)績效成本、績效預(yù)算和績效評價的內(nèi)容，并由財政部和教育部共同制定全國統(tǒng)一的高?？冃ьA(yù)算管理相關(guān)制度辦法，指導(dǎo)和推動各高校的績效預(yù)算管理工作。最后，高校在上述法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際，從綜合性規(guī)章制度、專項管理制度、業(yè)務(wù)操作規(guī)范三個層面，制定相關(guān)制度辦法，如績效信息公開制度、負(fù)激勵與正激勵相結(jié)合的激勵相容制度等，逐步形成績效預(yù)算管理制度體系。

3.構(gòu)建指標(biāo)體系，實現(xiàn)績效評價指標(biāo)科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)。要綜合考慮“績效與責(zé)任、非預(yù)期結(jié)果、指標(biāo)與指標(biāo)體系、指標(biāo)與環(huán)境”等關(guān)系因素，按照“清楚、相關(guān)、經(jīng)濟(jì)、充分、可監(jiān)測”的評價原則，設(shè)置科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)的評價指標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)完整的高?？冃гu價指標(biāo)體系。在實際操作過程中，高校自身要有一個整體的績效邏輯框架，提出符合學(xué)校整體發(fā)展規(guī)劃和狀況的預(yù)算收支指標(biāo)、標(biāo)志性成果指標(biāo)、學(xué)校能力發(fā)展情況指標(biāo)等，既要有財務(wù)分析指標(biāo)，又要有非財務(wù)分析指標(biāo)，要對這些指標(biāo)實現(xiàn)的程度逐一作出績效評價，進(jìn)而評價學(xué)校整體辦學(xué)績效。如某高校對各學(xué)院辦學(xué)情況設(shè)置的績效評價指標(biāo)體系，涵蓋教師資源建設(shè)、學(xué)科與學(xué)位點建設(shè)、科學(xué)研究、成果推廣與社會服務(wù)、人才培養(yǎng)(本科與研究生教育)等方面，形成5 個一級指標(biāo)，每個一級指標(biāo)又由若干子項目及其相應(yīng)的次級指標(biāo)組成。見表1:

表1 某高校學(xué)院辦學(xué)績效評價指標(biāo)體系(成果推廣與社會服務(wù))

在實施績效評價時，根據(jù)校、院二級管理的目標(biāo)和事先設(shè)定的指標(biāo)體系，運用計量和統(tǒng)計的方法，對各學(xué)院的辦學(xué)行為及其效果進(jìn)行評價。

4.創(chuàng)新方法技術(shù)，提供方便實用的方法技術(shù)支持。首先，建議采用綜合分析方法，防止某一種編制分析方法的單一、片面。對于過于專業(yè)的分析方法，可以由專業(yè)人員將這些方法的要點以通俗易懂、方便實用的形式總結(jié)出來，供高校預(yù)算管理部門和各預(yù)算單位的預(yù)算編制分析人員參考。其次，要發(fā)揮高校智力優(yōu)勢，利用信息技術(shù)手段，開發(fā)高?？冃ьA(yù)算管理信息系統(tǒng)，包括績效預(yù)算原始數(shù)據(jù)的收集、整理和分析，績效預(yù)算管理法規(guī)與制度庫、績效評價指標(biāo)庫、績效評價專家?guī)斓取?/p>

注釋:

［1］白景明:《全面認(rèn)識績效預(yù)算》，《中國財政》2009年第24 期。

［2］楊曉華:《基于績效評價的高校預(yù)算管理研究》，碩士學(xué)位論文，太原理工大學(xué)，2007年。

［3］王麗萍、郭嵐、張勇:《高校構(gòu)建新型績效預(yù)算管理體系之探討》，《財會月刊》2008年第15 期。

［4］劉玉光:《高等學(xué)?？冃ьA(yù)算管理問題研究》，碩士學(xué)位論文，廈門大學(xué)，2007年。

［5］高喜珍:《公共項目績效評價體系及績效實現(xiàn)機(jī)制研究》，博士學(xué)位論文，天津大學(xué)，2009年。

［6］楊榮君:《從委托代理理論到我國政府預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建》，《市場周刊》(理論研究)2009年第12 期。

［7］［8］龔曉蕾:《新公共管理及其對我國的啟示》，《現(xiàn)代企業(yè)教育》2007年第16 期。

［9］朱米均:《西方新公共管理理論述評》，《黨政干部學(xué)刊》2006年第8 期。

［10］［11］“我國推行財政支出績效考評研究”課題組、賈康:《我國推行財政支出績效考評研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2006年第29 期。