我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的解禁

夏和平，汪曉舟

（武漢工程大學(xué) 法商學(xué)院，湖北 武漢430205）

“三農(nóng)”問題是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中面臨的一個(gè)十分重要而又相當(dāng)復(fù)雜的問題?！叭r(nóng)”問題的癥結(jié)在于資金匱乏。融資是籌措“三農(nóng)”資金最重要、最基本的途徑，但在現(xiàn)行法律框架下，農(nóng)村宅基地等農(nóng)地抵押卻為我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)所禁止，成為“三農(nóng)”融資難以逾越的障礙。我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過60多年的發(fā)展，國(guó)力獲得了巨大增強(qiáng)，曾經(jīng)發(fā)揮過重要保障作用的宅基地禁止流轉(zhuǎn)法律制度已經(jīng)漸漸與經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不相適應(yīng)。在新的歷史條件下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是否應(yīng)當(dāng)開禁，已經(jīng)成為學(xué)界和政府日益關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、我國(guó)農(nóng)村宅基地制度現(xiàn)狀

宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員依法享有的在農(nóng)民集體所有的土地上建造個(gè)人住宅的權(quán)利?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！边@一規(guī)定不僅將宅基地使用權(quán)限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的一項(xiàng)物權(quán)，而且將依法在該土地上建造住宅和其附屬設(shè)施規(guī)定為宅基地使用權(quán)的全部?jī)?nèi)容。

嚴(yán)禁農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是我國(guó)土地立法的一貫宗旨。從我國(guó)1954年《憲法》到現(xiàn)行1982年《憲法》，一直明確規(guī)定農(nóng)村宅基地和自留地、自留山屬于集體所有，任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。我國(guó)《土地管理法》第62條更是明確規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”。我國(guó)此后頒布的《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》中明確禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。

自新中國(guó)建立以來，我國(guó)現(xiàn)行宅基地制度經(jīng)歷了3個(gè)發(fā)展階段。第一階段是賦予農(nóng)民完整的土地所有權(quán)時(shí)期。這一時(shí)期的農(nóng)村土地制度以1950年的《土地改革法》為代表。這是由于建國(guó)初期我國(guó)還處在新民主主義革命向社會(huì)主義過渡的時(shí)期，為了實(shí)現(xiàn)革命時(shí)期“耕者有其田，居者有其屋”的政治契約，在土地改革中將土地所有權(quán)規(guī)定為歸農(nóng)民私有。第二階段是隨后的農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期。這一階段以農(nóng)村土地集體所有制取代了土地私有制。農(nóng)村用地歸集體所有，但宅基地仍歸農(nóng)民所有。把以生產(chǎn)資料私有制為基礎(chǔ)的個(gè)體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)改造為以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)，是農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬發(fā)生部分變化的原因。第三階段是人民公社化以后時(shí)期，也是我國(guó)現(xiàn)行宅基地禁止流轉(zhuǎn)制度最終確立時(shí)期。從1963年中央發(fā)布的《關(guān)于對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》具體規(guī)定農(nóng)村人民公社社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有，不得出租和買賣之時(shí)起，此后我國(guó)頒布的有關(guān)法律、法規(guī)都一直明確禁止宅基地流轉(zhuǎn)，并使之與農(nóng)村戶籍制度相對(duì)應(yīng)。這一制度的確立與當(dāng)時(shí)最大限度地為工業(yè)提供原料與資金這一歷史背景密切相關(guān)，客觀上也確實(shí)起到了保障社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大作用。改革開放后，隨著法學(xué)理論研究的推進(jìn)和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀需要的顯現(xiàn)，土地使用權(quán)能從土地所有權(quán)中分離，為城市國(guó)有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了重要的理論基礎(chǔ)，國(guó)有土地使用權(quán)允許流轉(zhuǎn)在立法上得到了確認(rèn)，但農(nóng)村土地包括宅基地的使用權(quán)依然被嚴(yán)格禁止，我國(guó)城鄉(xiāng)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)二元分割局面最終形成。

一方面是現(xiàn)行法律明文禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，另一方面則是“三農(nóng)”融資擔(dān)保財(cái)產(chǎn)匱乏嚴(yán)重阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，客觀上出現(xiàn)了開禁農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的迫切需求。在學(xué)界對(duì)我國(guó)宅基地制度改革的呼聲日益高漲的同時(shí)，政府也意識(shí)到農(nóng)民相關(guān)權(quán)益在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度下難以實(shí)現(xiàn)的弊端。一些地方出現(xiàn)了政府為農(nóng)民頒發(fā)房產(chǎn)證以用于抵押貸款的政策試水，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的解禁在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)踐中開始“破冰”。［1］

二、解禁宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)乃大勢(shì)所趨

一直以來，學(xué)界對(duì)是否解禁宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在較大爭(zhēng)議。中國(guó)法學(xué)會(huì)民法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)王利明教授主張禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。他認(rèn)為農(nóng)村宅基地與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格密切聯(lián)系，在一定程度上具有福利和社會(huì)保障功能，惟有農(nóng)民這個(gè)特殊身份的主體才能獲取宅基地的資格，其他非農(nóng)身份公民應(yīng)該排除在外；［2］而且我國(guó)現(xiàn)行制度下的農(nóng)民是通過申請(qǐng)方式無償獲得，不是以市場(chǎng)交易支付對(duì)價(jià)的方式取得集體經(jīng)濟(jì)組織分配的宅基地，因而農(nóng)村宅基地使用權(quán)不應(yīng)當(dāng)流轉(zhuǎn)。支持這一主張的其他學(xué)者進(jìn)一步指出，如果將集體成員在集體公有制基礎(chǔ)上依據(jù)集體所有權(quán)享有的宅基地使用權(quán)作為其可以自由轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，實(shí)質(zhì)上是將農(nóng)民的宅基地使用權(quán)變成了個(gè)人的宅基地私人所有權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地的所有權(quán)就會(huì)名存實(shí)亡，將會(huì)違背宅基地使用權(quán)制度的設(shè)計(jì)初衷。［3］以武漢大學(xué)孟勤國(guó)教授為代表的一些學(xué)者強(qiáng)烈反對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)開禁。認(rèn)為土地資源狀況和農(nóng)民生存現(xiàn)狀決定了宅基地對(duì)農(nóng)戶的生存具有保障作用，應(yīng)當(dāng)禁止宅基地使用權(quán)抵押、轉(zhuǎn)讓或被強(qiáng)制執(zhí)行。只有這樣才能確保農(nóng)民不因貧窮而流離失所。［4］而以中國(guó)人民大學(xué)高圣平教授為代表的另一派學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)解禁。他們認(rèn)為不應(yīng)對(duì)宅基地的取得設(shè)置身份性障礙，因?yàn)橐勒瘴餀?quán)法的原理，只要符合法定條件，任何人均可在他人之物上設(shè)立他物權(quán)，不應(yīng)對(duì)他物權(quán)人的身份作限制。否則，有違民事主體權(quán)利平等的基本原則。［5］20而且，基于宅基地的他物權(quán)性質(zhì)，宅基地使用權(quán)的取得是有償還是無償，應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用人協(xié)商，不應(yīng)由國(guó)家統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)定。［5］21

學(xué)界以上兩派觀點(diǎn)，雖然各有其合理性，但也存在一些缺憾。反對(duì)解禁者堅(jiān)守現(xiàn)行宅基地制度設(shè)立的初衷，但卻忽視了社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變遷的事實(shí)；主張解禁者從宅基地使用權(quán)基本性質(zhì)的角度詮釋了現(xiàn)有制度的缺陷，但未能給出現(xiàn)行宅基地禁止流轉(zhuǎn)制度必須解禁的充足理由和如何解禁的具體措施。筆者認(rèn)為，禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期確立的一項(xiàng)重要法律制度，這項(xiàng)制度在客觀上起到了保障和促進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)進(jìn)而到現(xiàn)階段的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，這一制度逐漸不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而成為現(xiàn)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏。可以說，我國(guó)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)解禁已勢(shì)在必行。

第一，禁止宅基地流轉(zhuǎn)的立法基礎(chǔ)不再存在。我國(guó)禁止宅基地流轉(zhuǎn)立法是由當(dāng)時(shí)社會(huì)主義建設(shè)初期的國(guó)民經(jīng)濟(jì)狀況決定的。中國(guó)社會(huì)歷經(jīng)長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷，生產(chǎn)力水平極端低下，國(guó)力十分薄弱。新中國(guó)成立后，為了粉碎西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)封鎖，解決人民維持生存的糧食問題，國(guó)家有必要通過農(nóng)業(yè)合作化途徑將分散、落后的農(nóng)業(yè)組織起來以最大限度地提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率；另一方面，國(guó)家建設(shè)需要大量資金。為使舉國(guó)之力支持工業(yè)建設(shè)，更有必要通過相應(yīng)立法將農(nóng)民穩(wěn)定在土地之上。而實(shí)行農(nóng)村土地集體所有，嚴(yán)格禁止宅基地等農(nóng)地流轉(zhuǎn)，為農(nóng)民提供最基本的生活保障是當(dāng)時(shí)的必然選擇。但是，經(jīng)過建國(guó)后60多年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，特別是經(jīng)過改革開放30多年發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率顯著提高，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到了舉世矚目的增強(qiáng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)開始相互融合，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民人數(shù)增速迅猛，導(dǎo)致其對(duì)土地及農(nóng)村住房的依賴程度下降。特別是隨著我國(guó)農(nóng)村生活保障體系的逐漸建立，農(nóng)村宅基地禁止流轉(zhuǎn)的立法基礎(chǔ)已經(jīng)不再存在。

第二，現(xiàn)行的禁止宅基地流轉(zhuǎn)制度嚴(yán)重制約了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。據(jù)新農(nóng)商網(wǎng)發(fā)布的中國(guó)“三農(nóng)”研究中心2009年對(duì)某縣“空心村”的調(diào)查，該縣農(nóng)村總?cè)丝跒?59 729人、150165戶，村莊占地總面積414 114.8畝，人均0.74畝，戶均2.76畝，大大超出改革開放前的戶均0.2－0.3畝的標(biāo)準(zhǔn)，［6］農(nóng)村人口外流幅度由此可見一斑。筆者前不久走訪調(diào)查了湖北南部某市下轄的10個(gè)自然村，發(fā)現(xiàn)留守農(nóng)村的基本都是老年農(nóng)民，95%以上的中青年外出打工，即使沒有外出打工的中青年也不愿種地。和全國(guó)大部分農(nóng)村一樣，包括宅基地在內(nèi)的大量農(nóng)村土地已被荒蕪，房屋閑置。［7］根據(jù)《中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒》2000～2010年城鄉(xiāng)人口數(shù)據(jù)，2000年鄉(xiāng)村人數(shù)為80837萬(wàn)人，占總比重的63.78%。之后鄉(xiāng)村人口逐年持續(xù)下降，至2 0 1 0年鄉(xiāng)村人口為6 7 1 1 3萬(wàn)人，占總比重的50.05%，與城鎮(zhèn)人口基本持平。這一比例在2011年下降到48.73%。隨著黨的十八大報(bào)告提出的“新四化”中城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，參照發(fā)達(dá)國(guó)家通常城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%的水平，未來還有20%～30%的提升空間，2億至3億人口將涌入城鎮(zhèn)。由此可以預(yù)見，在農(nóng)村宅基地禁止流轉(zhuǎn)的立法背景下，大量農(nóng)業(yè)人口快速聚集城市將必然造成大量農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)；而對(duì)于急需發(fā)展資金的“三農(nóng)”卻囿于法律而不能利用這一具有巨大潛在融資價(jià)值的財(cái)產(chǎn)，在客觀上制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對(duì)于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工而言，也因法律的限制而不能通過轉(zhuǎn)讓其宅基地使用權(quán)而在城里租房買房，而靠他們微薄的工資租房買房，恐怕幾十年也難以實(shí)現(xiàn)其成為真正城里人的夢(mèng)想，嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

第三，禁止使用權(quán)流轉(zhuǎn)的宅基地不可能成為維持農(nóng)民生存的基本保障。所謂“農(nóng)民生存的基本保障”，應(yīng)當(dāng)是指當(dāng)農(nóng)民因病、殘、年老等喪失勞動(dòng)能力時(shí)保證其能有基本的食物來源和棲身之所。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，當(dāng)農(nóng)民具有勞動(dòng)能力時(shí)，農(nóng)民尚可通過勞動(dòng)以換取維持生存的食物和支付房租；如果其缺乏相應(yīng)技能而無法賣出自己的勞動(dòng)力，就會(huì)陷入生存困境。當(dāng)農(nóng)民喪失勞動(dòng)能力時(shí)，即使持有一塊使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓的宅基地，那也只是一塊荒地和死地，生存問題依然無法解決。況且，包括農(nóng)村在內(nèi)的社會(huì)保障功能應(yīng)該依靠國(guó)家依法建立和完善社會(huì)保障機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。因此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建立在低生產(chǎn)率基礎(chǔ)上、以農(nóng)村宅基地為內(nèi)容的農(nóng)民生存保障制度應(yīng)該為農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障體系所代替。事實(shí)上，我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障已經(jīng)邁出了可喜的步伐。據(jù)中經(jīng)網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，從2009年起3年來農(nóng)村居民最低保障人數(shù)分別為4760萬(wàn)人、5214萬(wàn)人、5313.5萬(wàn)人。農(nóng)村居民低保人數(shù)大幅超過城鎮(zhèn)居民最低保障人數(shù)，說明我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系正在逐步完善之中。而根據(jù)中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒2004年～2010年我國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療情況的數(shù)據(jù)，參與合作醫(yī)療的農(nóng)村人口從2004年的0.8億增至2010年的8.36億，參與率由2004年的75.2%上升至2010年的96.0%。由此可見，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系已呈逐步完善之勢(shì)。因此，當(dāng)前以農(nóng)民生存保障作為宅基地制度主要價(jià)值取向的立法已無必要。而且，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌力度的加大，以及我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，大量農(nóng)村人口將在向城市轉(zhuǎn)移、向工商業(yè)滲透的同時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)城鎮(zhèn)人口向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、向農(nóng)業(yè)滲透的雙向流動(dòng)的格局。在這種格局下，農(nóng)村宅基地的存續(xù)及利用應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)性作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

第四，城鄉(xiāng)二元分割的土地使用權(quán)制度損害了公民權(quán)利的平等。我國(guó)《物權(quán)法》在第117條一方面規(guī)定用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利；另一方面又在第152條規(guī)定農(nóng)民對(duì)宅基地所享有的占有和使用的權(quán)利只能限于自己建造住宅及其附屬設(shè)施。對(duì)比這兩個(gè)法律條文，不難發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)其宅基地的用益物權(quán)是一種被剝奪了收益權(quán)的、扭曲的用益物權(quán)。農(nóng)民對(duì)宅基地享有的用益物權(quán)與城鎮(zhèn)居民依法對(duì)國(guó)有土地享有的用益物權(quán)明顯不平等。城鎮(zhèn)居民對(duì)住宅占有的土地用益物權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，獲得收益；而農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地的用益物權(quán)中收益權(quán)卻受到法律的嚴(yán)格禁止。禁止的理由是農(nóng)民的宅基地使用權(quán)系具有福利性質(zhì)的無償取得。這一“理由”讓人很是費(fèi)解：部分城市民事主體對(duì)依法無償取得的國(guó)有土地使用權(quán)通過繳納土地出讓金，轉(zhuǎn)換為有償取得后可以抵押和轉(zhuǎn)讓，而農(nóng)民的宅基地使用權(quán)為什么一律不得轉(zhuǎn)讓？再說，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將其土地使用權(quán)無償交給自己的成員使用，是否應(yīng)當(dāng)收費(fèi)，完全是農(nóng)村集體組織對(duì)其權(quán)利的處分，強(qiáng)行將農(nóng)村宅基地使用權(quán)權(quán)利主體的身份性強(qiáng)加于這一用益物權(quán)之上，是否明顯違背了民事主體權(quán)利平等原則？同為中華人民共和國(guó)公民，所享有的權(quán)利及應(yīng)履行義務(wù)理應(yīng)平等。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下人為地將公民在土地上的用益物權(quán)分割為城鄉(xiāng)二元，是否存在農(nóng)民是“二等公民”之嫌？是否與我國(guó)《憲法》規(guī)定的公民權(quán)利一律平等原則相悖？

因此，我們惟有審時(shí)度勢(shì)，順應(yīng)社會(huì)歷史發(fā)展潮流，因勢(shì)利導(dǎo)放開對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的限制，才能對(duì)農(nóng)民權(quán)益有效保護(hù)；增加農(nóng)民收益、遏制日趨嚴(yán)重的貧富兩極分化；才能破解“三農(nóng)”融資“瓶頸”，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程；實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公民的實(shí)質(zhì)平等、推進(jìn)我國(guó)和諧社會(huì)的建設(shè)。

三、對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)解禁的幾點(diǎn)法律思考

農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度作為我國(guó)農(nóng)村土地制度的重要組成部分，其變革涉及到方方面面，務(wù)必慎重、穩(wěn)步有序進(jìn)行，不能草率。筆者認(rèn)為，對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)解禁應(yīng)當(dāng)做好以下幾個(gè)方面的工作。

首先，要從馬克思主義辯證唯物史觀的高度充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)解禁的必要性。基于法律的穩(wěn)定性要求，任何一項(xiàng)舊的法律制度的廢除、新的法律制度的頒布固然需要相應(yīng)條件。但是，一旦條件成熟而舊的法律制度不能及時(shí)退出，作為上層建筑的法律制度就會(huì)反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)階段的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過渡而來的，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)立法思維模式的巨大慣性，往往使得立法理念總是表現(xiàn)得過于保守、滯后；與現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的法律制度表現(xiàn)得相對(duì)比較頑固。因此，在當(dāng)前認(rèn)真審視立法理念、使之與時(shí)俱進(jìn)尤為重要。筆者以為，形成對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)解禁必要性的共識(shí)，一是要充分理解馬克思主義關(guān)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑辯證關(guān)系，敏銳觀察我國(guó)現(xiàn)階段“三農(nóng)”發(fā)展瓶頸背后的深層次原因；二是要切實(shí)樹立公民在法律面前人人平等理念，認(rèn)識(shí)農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民在法律上一視同仁的重要性。按照經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的關(guān)系原理及時(shí)調(diào)整束縛經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的法律制度；根據(jù)公民在法律上平等的原則，在立法上消除對(duì)農(nóng)民的歧視。只有立法思想理念上的正確與統(tǒng)一，才能使宅基地流轉(zhuǎn)法律制度的變革及時(shí)、順利進(jìn)行。

其次，要完善宅基地等農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的配套法律機(jī)制。解禁農(nóng)村宅基地等農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)只是我國(guó)土地法律制度改革的一個(gè)方向，具體操作需要相應(yīng)的配套法律機(jī)制進(jìn)行具體規(guī)范。筆者認(rèn)為，要完善宅基地等農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的配套法律機(jī)制，一是應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定允許轉(zhuǎn)讓的農(nóng)地使用權(quán)范圍。我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，糧食問題是一個(gè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性問題。即使是在經(jīng)濟(jì)全球一體化條件下，我們也應(yīng)當(dāng)充分利用我國(guó)地大物博這一自然條件優(yōu)勢(shì)，謹(jǐn)防因?yàn)檗r(nóng)業(yè)的薄弱而致國(guó)民經(jīng)濟(jì)于被動(dòng)的局面。因此，解禁宅基地等農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須在堅(jiān)守18億畝耕地紅線不能動(dòng)搖的前提下詳細(xì)規(guī)定可流轉(zhuǎn)農(nóng)地使用權(quán)范圍，防控農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可能帶來的一系列風(fēng)險(xiǎn)。二是合理分配農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓資金比例。我國(guó)應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)制度建設(shè)與開禁宅基地等農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相銜接。農(nóng)村宅基地等農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的開禁意味著農(nóng)村社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)壓力的增加。在當(dāng)前國(guó)家財(cái)力仍然有限的情況下應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)村社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)資金來源的補(bǔ)充與壯大。因此，建立宅基地等農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的資金分配機(jī)制，在農(nóng)民、農(nóng)村集體和地方財(cái)政之間科學(xué)合理分配比例，使農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地等農(nóng)地使用權(quán)獲得合理補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，對(duì)作為土地所有權(quán)人的農(nóng)村集體予以一定的補(bǔ)償，籌集更多的“三農(nóng)”建設(shè)資金；對(duì)因宅基地等農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而增加的農(nóng)村社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)壓力，通過稅費(fèi)調(diào)節(jié)使部分土地收益成為地方財(cái)政收入，合理分擔(dān)地方財(cái)政壓力，以確保農(nóng)村社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展和壯大。三是逐步建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，對(duì)依法取得的歸農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，與國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓享有平等權(quán)益。

再次，要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步開禁宅基地等農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。放開農(nóng)村宅基地等農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是我國(guó)現(xiàn)階段土地制度改革的一項(xiàng)“破冰”之旅，關(guān)系成敗，應(yīng)當(dāng)在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上摸著石頭過河。通過試點(diǎn)把握土地制度改革風(fēng)險(xiǎn)并探索防控風(fēng)險(xiǎn)的措施后全面推進(jìn)。筆者認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)在總結(jié)已經(jīng)試水農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押的基礎(chǔ)上調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，選取具有代表性的不同地區(qū)逐步從宅基地到缺乏農(nóng)業(yè)耕種價(jià)值的荒地再到農(nóng)村承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)。針對(duì)試點(diǎn)中出現(xiàn)的新情況和新問題研究對(duì)策，制定試行法規(guī)在全國(guó)范圍內(nèi)有組織、有計(jì)劃、有步驟地全面推進(jìn)，最終形成既與國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在法律上平等、在地位上并列，同時(shí)又符合中國(guó)國(guó)情的統(tǒng)一的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

最后，要完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度體系。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的法律體系現(xiàn)狀，首先應(yīng)當(dāng)在《憲法》中明確規(guī)定農(nóng)民對(duì)集體土地享用益物權(quán)。《憲法》是國(guó)家根本大法，即便是農(nóng)村宅基地等農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，也應(yīng)當(dāng)在符合憲法規(guī)定的前提下進(jìn)行。因此，《憲法》對(duì)宅基地等農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)松綁是農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)。其次是要修訂《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》相關(guān)規(guī)定。如修改《物權(quán)法》第152條、第184條與第117條不一致的規(guī)定、《擔(dān)保法》第37條關(guān)于宅基地禁止抵押的規(guī)定、《土地管理法》第162條關(guān)于農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地的不合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)宜的規(guī)定等，明確賦予農(nóng)民對(duì)宅基地等農(nóng)地占有、使用、收益等完整權(quán)能的土地用益物權(quán)，同時(shí)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定農(nóng)村宅基地等農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施細(xì)則。最后由國(guó)務(wù)院在試點(diǎn)、調(diào)查、總結(jié)的基礎(chǔ)上制定包括農(nóng)村宅基地等農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)主管部門、流轉(zhuǎn)農(nóng)地使用權(quán)范圍、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)主體權(quán)利義務(wù)以及其他相關(guān)配套法律機(jī)制在內(nèi)的具體制度，進(jìn)而形成科學(xué)、完整、具有中國(guó)特色的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度體系。

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